我国教育管理体制改革的走向

我国教育管理体制改革的走向

总述

纵观10余年来我国教育管理体制改革的历程，我们不难发现，它基本上是沿着三个走向展开的。

从高重心向低重心的转移

即通过权限下放，改变过去整个国家的教育活动的管理权都高度集中于中央政府和中央教育行政管理部门的状况，给予地方政府和学校自身更多的管理权和自主权。其重要手段之一在于，

教育管理体制

它反映了管理权限在原有体制内从上到下的变化，只是把管理的重心由中央下移到地方各级政府和学校，而并未超出原有体制范围。这一走向主要反映在两个方面。其一，地方各级政府对本地方教育活动的管理权限的扩大。过去，无论是学校的建设、专业的设置和学科的调整，还是课程、教材、教学大纲与教学计划的审定，包括各种教育经费的拨付与使用等等，基本上是由中央政府和中央教育行政管理部门集中统一管理，地方政府和教育行政管理部门的管理权限十分有限，更多地只是扮演一个执行者的角色。但是，这种模式不利于发挥地方办学的积极性，难以适应随着社会发展和分化而出现的不同地区之间的差异；由于信息收集和掌握上的困难，也常常影响管理的效率。为此，在教育管理体制改革中，中央政府明确规定了基础教育管理权属于地方政府所有。除了大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查的权力和责任，都交给地方。其二，是扩大学校，主要是高等学校的办学自主权。在招生、专业与系科的调整、机构的设置、干部的任免、经费的筹措与使用、职称评定、工资分配及国际交流等各方面，高等院校正一步步地朝着在政府宏观管理下，面向社会自主办学的法人实体发展。 从原有体制内向体制外的转移

即改变过去政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制。首先是学校的举办主体由过去体制内的一元化向体制内与体制外相结合的举办主体多元的改革。近年

教育管理体制

来，各种不同的社会力量办学的兴起，私立学校的涌现，以及与国际上有关组织机构的合作办学等等，反映了教育管理体制改革中举办主体多元的走向，并呈现出逐渐深化和扩大的趋势。其次，学校的举办者，管理者和办学者的同一也逐渐走向分离。过去，在政府包揽办学的体制中，学校的举办者、管理者和由政府任命的学校领导基本上都是同一的。如今，一方面由于出现了体制外不同的举办主体，而学校也获得了较大的自主权，便带来了三者之间的分离和差异。这有利于更好地动员各种社会资源发展教育，有利于调动办学者的积极性，但它同时也向教育管理提出了挑战，增加了难度。

教育供给与需求之间基本重合向相对分离转变

这里所讲的“教育供给”与“教育需求”分别指的是整个社会所提供的各种不同的教育及总的数量，和社会各个层面在上述种类和质量方面对教育的需求。这一走向表现为：社会的教育需求逐

教育管理体制

渐从完全由政府提供的教育供给的约束和控制中分离出来，并获得了相对的独立性，与此同时，教育供给本身也呈现出多元的状况。通过经济体制的改革和社会主义市场经济体制的不断建立，各个地方、各个部门初步形成了一定的利益主体，有了相应的利益驱动和约束，成为教育需求的现实主体；而劳动人事制度、工资制度、招生及毕业分配制度等改革，也使得教育，尤其是非义务阶段的各种教育，与人们的自身利益有了内在的联系，并促使个人在教育需求上有了更为实际和主动的选择。

总之，上述三个走向基本上是围绕着改变过去教育管理权限高度统一和过度集中的现象而展开的。而招生和考试制度的改革、教育职称职务制

度的改革，以及教育经费结构及管理的改革等，则是从不同侧面进一步具体地反映了上述三个走向。

编辑本段取得成就

第一，由于降低了管理重心，使教育活动与各个地区自身的实际情况和发展相结合，从而直接带来了两个好处：首先是调动了地方各级政府和人们发展教育与办学的积极性，形成了教育发展的新的支持机制，扩大和增加了整个社会对教育的投入；其次，教育本身与现实的联系更为紧密，从而使教育获得了更大的社会效益。一方面由于缩短了各种信息流动、反馈和转换中的时间与空间，增加了管理的直接性和决策的针对性，因而在一定程度上降低了教育的管理成本和费用；另一方面，学校的布局、课程的设置、教材的选编，以及教学计划的制定等也可比过去较好地适应本地区要求。

教育管理体制

第二，扩大了高等学校的办学自主权，为高等学校的深化改革创造了一定的条件，在一定程度上调动了广大教职工的积极性，增强了学校主动适应经济和社会发展的能力，促进了高校办学质量、科研水平和办学效益的提高。

第三，学校举办者的分化，以及管理者与举办者、办学者的相对分离，在一定程度上调动了更多的社会资源参与和支持办学。近年来各种社会力量办学、私立学校的出现，以及非正规和非正式教育的兴起，已成为我国以政府为举办主体的正规学校教育的极大补充，并在一定程度上缓解了政府办学的压力，适应了现代社会中不断扩大的教育需求。与此同时，由于各种社会力量办学本身具有相对的独立性和自主性，它们在办学思想、课程设置、教学上的某些试验和创新，也为我国教育教学的改革和理论研究提供了十分可贵的经验。由此，一种多元的办学格局正在逐步形成。 第四，教育需求与教育供给的相对分离，也从某些方面促进了教育的改革与发展。因为各个地区和部门作为相对独立的利益主体而形成的各具特色的教育需求，以及个人在利益驱动下的不同选择，都较大程度地提高了整个社会在量、质、类等方面对教育的需求，并逐渐成为影响教育发展的重要力量。近年来大量涌现的各种社会力量办学，尤其是私立学校和各地举办的非学历性高等教育，正是在这种不断膨胀的教育需求的刺激下出

现的。而政府在教育上的投资取向与政策行为，也不得不更多地考虑现实教育需求的状况与倾向。同时，这种相对分离还能够较好地为提高办学效益提供可能性。因为它可以在一定程度上改变过去作为行政附属的学校的办学思路和工作逻辑，激发学校的竞争意识，从而使学校更贴近现实和适应本地区社会经济发展的要求。

编辑本段存在的问题和矛盾

首先，由于教育管理权限的下放和学校自主权的扩大，中央政府关于全国教育改革和发展的整体布局、规模与宏观结构的一系列方针政策与地方政府在发展地方教育、满足局部利益之间的冲突和矛盾，以及教育行政管理部门的宏观调控与学校自身利益的冲突与矛盾，正逐渐成为深化教育管理体制改革的重大课题。一方面，有些地方政府和教育管理部门不顾中央的三令五申，擅自扩大招生规模，提高收费标准：有的则对各项教育经费进行挪用和截流，以致于造成大面积地拖欠教师工资，严重冲击了教育，尤其是基础教育的发展；另一方面，有的学校为了克服办学经费，尤其是公用经费的短缺，提高教师工资，改善办学条件，兴起了经商的热潮，导致学校行为的市场化倾向；有的学校则违反政策，滥发文凭；有的中小学则凭借自身的优势，招收“议价生”和“高价生”等，背离了义务教育的基本宗旨。所有这些，都在一定程度上导致了学校办学质量和教育水平的滑坡，涣散了学校的校风和学风。

其次，由于原有体制外社会力量举办的学校、私立学校等大量涌现，如何使政府办学和非政府办学这两类具有不同资源基础的学校协调起来，并使社会主义的教育方针和各种原则、政策得以全面贯彻，也成为教育管理体制改革中面临的突出问题。有的学校为了尽快地收回建校的投资，过高地收取学杂费；有的学校为了吸引更多的生源，作出了与国外“接轨”的允诺；还有些学校利用种种机会和可能，变相地侵占公立学校的资源，等等。这些，在一定程度上造成了教育领域中无序现象，影响了社会的稳定。另一方面，各级政府和教育行政管理部门也尚未形成对各种社会力量办学的有效管理，包括缺乏统一的管理机构，缺少适当的制度规范和有效的手段等等。

最后，由于学校举办主体的多元和各个地区、部门与个人成为相对独立的教育需求的主体，教育供给与教育需求的相对分离也进一步增加了政府对教育宏观调控的难度，在某些层次的人才供需之间，也已经产生了矛盾和不平衡。

显然，上述种种问题的认识与解决已经成为深化教育管理体制改革的重大课题和任务。但必须指出的是，随着社会发展和教育本身在结构性实体要素、功能、资源及各种关系方面的分化，以及由分化引起的冲突，上述种种问题的出现具有一定的必然性。关键在于，我们应该客观地分析这

些问题出现的社会环境，确定某些既定的外部因素，找出那些可以通过主观努力和人为因素加以调整和改变的方面，从而逐步完善我国的教育管理体制。

编辑本段西方发达国家的比较

英国教育管理体制

机构少而精、法制化水平高

英国的教育管理体制从行政建制到学校内部的机构设置都比较精简。就教育行政管理而言，在垂直层次上仅分为中央和市(郡)两级。中央教育行政部门为联邦教育部，直接受教育大臣领导，管理全国的教育事业。地方教育行政部门则为市(郡)教育局，接受教育部和市(郡)行政部门的领导，管理下属教

英国教育

育部门的事宜。就学校内部的组织机构而言，英国实行的是校董事会领导下的校长负责制，由各方代表组成的校董事会是学校的决策机构。校长是学校首席行政长官，向校董事会负责，执行校董事会的决议并主持学校的日常行政管理事务。英国的教育管理法制水平比较高，首先表现在教育法规体系非常健全。目前，仅联邦议会颁布的全国性教育法规就有20多种，此外，地方议会和政府还制定了一系列教育法规、政策，几乎覆盖了教育管理领域的各个方面。其次，全民教育法制观念强，知法守法己成为公民的一种自觉行为。在英国，谁如果不按照法律行事，就会被认为是一种耻辱，严重的要受法律制裁。再次，政府对学校的管理行为和学校内部的管理活动明显呈现出有法可依、有章可循、按章办事、有条不紊的特点。学校的独立法人地位相当明确。在没有明确的法规依据的情况下，市、郡政府和教育行政部门绝对不能随意插手干预学校的管理工作。师生员工的教育、教学和日常生活行为也都十分规范，很少出现违规的人和事。 美国教育管理体制

层次少、社会监督力度大

美国的教育行政实行地方分权，中央虽在20世纪80年代恢复了教育部，但机构简化，人员较少，主要起规划、指导和协调作用。在中央与州两级管理中，以州为主。中央除立法和拨款外，不干涉地方的教育行政事

务。在地方教育行政机关与学校的关系中，强调学校办学的自主性。 地方教育行政部门对学校的领导主要体现在：制定课程的质量标准，进行检查与评估，提出改革建议；根据学校办学的实际情况，确定拨款标准；校长的选拔、任用、考核和培训。州和学区的教育机构比较简单。州一般设教育委员会，由10名委员组成，其中5名由该州有影响的公司、单位和学生家长推选，另5名由州长指定。由教育委员会提名并投票选举产生一名教育专家组组长，组成公立学校办公室，相当于中国的教育厅、局，领导全州教育的业务工作。 美国的学校要接受社会监督，社区成立教育委员会，选举各界人士和学生家长代表为教育委员会委员。学校教育计划和改革方案，须交委员会讨论通过后，方可执行。美国学校校长是学校的行政首长，向教育局长负责，执行学区教委的有关决议及管理学校日常行政事务。除宏观指导外，政府对学校的具体业务不加干预。所以，美国的公立学校有较大的办学主动权。

法国教育管理体制

集权与分权相结合

法国属于中央集权制的国家，在教育管理上长期实行高度的中央集权制。政府非常重视教育，确立了教育的优先地位，强调公民受教育的权利和机会均等；规定中小学实行学校、家长、学生合同制；设立“国家教学大纲委员会”，定期审查修改教育内容，改革学制，简化考试；加强教师队伍建设，鼓励大学毕业生从教，建立教师培养学院，强调教师接受继续教育的必要性；重视教育改革，重点放在消除教育管理中的官僚主义和加强技术教育上，强调教育、科研与企业发展紧密结合。 法国强调教育管理要统一，教育部垂直管理基础教育。基础教育结构全国统一，小学为五年制，初中为四年制，高中为三年制。初中分为适应阶段、中间阶段和专业定向三个阶段。高中阶段分为确定阶段和最后阶段。法国中小学实施校长负责制。校长作为学校的一员，既是校长又是任课教师。法国校长同教师一样，均是国家公务员，聘任权在国家，而不在学校，工资直接由国家教育部发放。法国对校长的选拔非常严格，既注意资格，也注重经历，竞聘校长职务的教师必须通过严格的考试和培训。这些措施既保证了校长的质量，又提高了其权威。

德国教育管理体制

州政府享有充分的自治和自主权

德国属于联邦制国家，在教育管理上，联邦政府同各州政府有着明确的分工。联邦宪法规定：“整个教育事业置于国家监督之下，教育、科学的立法管理主要由各联邦州负责

德国教育

。”联邦政府在教育领域的权力主要由联邦教科部行使，但整体教育外交和师资待遇等则由联邦外交部和内政部负责。德国各州政府在教育管理方面享有充分的自治和自主权，教育领域的基础原则不是由联邦政府的主管部门确定，而是由各州之间相互约定。德国没有全国统一的中小学校和高等院校法，而是由各州在宪法的范围内独立管理发展其学校教育事业，颁布各种专门的法规；规定各级学校的设立、维护和发展；组织师资的培训和进修；加强学校的监督和管理；负责学生在学校中的地位、学费和教材费的减免以及教育补助等事宜。这种管理模式导致各州间的学校教育发展各具特色。德国中小学同英国一样实行校长负责制。必须是优秀教师才有资格竞聘校长职务。

编辑本段高等教育管理体制

早在1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中，最初提出了对我国高等教育管理体制进行改革的思想。1990年代初，国家即开始了这方面工作的探索，1992年扬州工学院、扬州师范学院、江苏农学院、扬州医学院、江苏商业专科学校、江苏水利工程专科学校和国家税务局扬州培训中心等7个单位合并组建了扬州大学，作为我国高校合并的第一例，标志着我国高校管理体制改革工作的启动。

《高等教育管理体制比较》

1994年、1995年、1996年，原国家教委召开了3次高教管理体制改革座谈会，规范地提出了在实践中形成的五种改革形式，即“共建”、“合作”、“合并”、“协作”和“划转”。1995年7月19日，国务院办公厅转发国

家教委《关于深化高等教育体制改革的若干意见》。《意见》提出，要着重抓好高等教育管理体制的改革。其目标是，争取到2000年或稍长一点时间，基本形成举办者、管理者和办学者职责分明，以财政拨款为主多渠道经费投入，中央和省、自治区、直辖市人民政府两级管理、分工负责，以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主，条块有机结合的体制框架。 在党中央、国务院的正确领导下，配合政府机构改革和职能转变，教育部、财政部、国家计委等有关部门在各地的配合下对国务院部门（单位）所属学校集中进行了三次大的调整，基本上解决了部门办学体制问题，高教管理体制改革取得了历史性的重大突破。这三次调整分别是：1998年7月，对原机械工业部等9个撤并部门所属院校的调整；1999年上半年，对原兵器、航空、航天、船舶、核工业等五大军工总公司所属院校的调整；2000年上半年，对铁道部等49个国务院部门（单位）所属院校进行了调整，其中一部分划归教育部管理或与教育部的学校合并，大部分实行中央与地方共建、以地方管理为主。

编辑本段农村教育管理体制

农村义务教育管理体制改革的基本观点，就是要把“农村教育农民办”转变为“义务教育政府办”。不能再打着办教育的旗号向人民乱收费了。 在广泛调查研究和充分试点的基础上，2001年5月，国务院作出了《关于基础教育改革与发展的决定》，并于6月召开了全国基础教育工作会议，把各省、自治区、直辖市政府的一把手请到北京来，统一思想，对改革和完善农村义务教育管理体制进行了部署。这一改革的主要内容是：农村义务教育实行在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理、以县为主的

加强农村义务教育

管理体制。通过体制的调整与完善，实现两个改变，也就是把主要向农民收费集资办学改变为主要由政府财政出资办学，将农村义务教育由以乡镇为主管理改变为以县为主管理。只有把教师的管理权和教师工资的发放收到县上来，才能把住教师进口关、质量关、编制关。对贫困地区、中西部地区教师工资实行专项转移支付，一定要确保，中间不能克扣，都要发到县里，把工资直接打到教师的银行账户上，让他们能按时领到工资。农村义务教育管理体制改革可以说是我国教育体制的一项意义重大的变革。

特殊教育是国民教育体系的重要组成部分。与普通教育的繁荣景象相比，我国特殊教育仍处于相对滞后的欠发展状态。从管理体制看，多部门办学的松散格局不利于资源的优化整合，也不利于发挥普教优势。为此，必须在战略规划方面，强化政府行为，增强其宏观调控能力；在战略实施方面，突出教育部门的主管功能，集中整合、统一管理；在运作机制方面，在现有的“公办”为主的特殊教育领域引入竞争、责任机制，发展和培育多元化的办学模式。