我国劳动教养制度之废除与法律制裁体系之完善_王刚

政治与法律政治与法律2014年第1期2014年第1期

2014年第1期

我国劳动教养制度之废除与法律制裁体系之完善

王刚

（江苏大学文法学院，江苏镇江212013）

摘要：我国劳动教养制度具有一定的功利价值，存在诸多重大缺陷，与依法治国和人权保障的精神格格不入，废除劳教制度是明智之举。为了弥合废除劳教制度后出现的制裁空缺，需要对我国当前的法律制裁体系进行适当调整，以实现对原劳教适用对象的分流处遇。具体思路是：将部分不具有实质社会危害性或处罚必要性的行为剔除出法律制裁范围；将非常习性违法者行政处罚化，并对我国《治安管理处罚法》进行修改，条件成熟时可将行政拘留纳入司法化轨道；将常习性违法者保安处分化，纳入刑事制裁体系。

关键词：劳动教养制度；废除；法律制裁体系；完善；保安处分

中图分类号：DF8文献标识码：A文章编号：1005-9512（2014）01-0078-10

我国劳动教养制度产生于20世纪50年代，其是以阶级斗争为纲的特定历史时期的产物，因而在诞生和发展的整个过程中都充满了强烈的政治色彩，导致很难在现代法治的框架内寻得安身立命之所。随着我国法治事业的进步和社会治理模式的转型，劳教制度中违反依法治国和人权保障理念的诸多顽疾日益凸显，遭到学术界近乎一致的口诛笔伐。近几年发生的几起错误适用劳动教养的恶性案件，更是将劳教制度推到了学界和舆论批判的风口浪尖。2013年伊始，孟建柱同志在中央政法工作会议中宣布停止使用劳教制度，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度”。至此，劳教制度终于退出中国的历史舞台，学界对其存废之争亦随之划上句号。然而，劳教制度所处置的大量社会失范行为并不会随着劳教制度的废除而消亡，在后劳动教养时代，如何完善对违法犯罪行为的惩治和矫正是迫切需要思考和解决的问题。在此之前，我国立法机关曾经三次将改革劳教制度纳入立法规划，但至今毫无进展，其原因固然包括政治因素的影响，学界对劳教制度改革的理论研究不足也难辞其咎。

一、废除劳教制度后宜保留其合理功能

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在废除劳教制度的同时，提出了完善惩治和矫正违法犯罪行为法律的要求，这为我们在后劳动教养时代探讨完善我国的法律制裁体系确立了宏作者简介：

王刚，江苏大学文法学院讲师，法学博士。

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我国劳动教养制度之废除与法律制裁体系之完善观架构。我国学者对劳教制度的存与废有过争议，笔者在坚持废除论的前提下同时主张对我国相关法律进行修改以保留劳教制度维护社会秩序的积极功能。通过分析劳教制度的存废之争及其理由，可更加透彻地认识劳教制度的利弊，为具体的制度构建奠定理论基础。

应否废除劳教制度，主要是一个价值选择问题：保留论者认为劳教制度在历史上对于社会秩序的维护曾经发挥过重要作用，当前这种作用依然存在，特别是我国刑法上犯罪概念具有定量的特征，使得大量严重违法行为被排除在刑法规制之外，而劳动教养恰好可以弥补刑法与治安管理处罚法之间的处罚空缺，从而在我国形成完整的法律制裁体系；废除论者认为劳教制度在规范和事实层面均存在诸多缺陷，既不符合法治国的形式要求，也与法治国的实质精神相悖，且很容易对人权保障造成侵犯，应当废除。劳教制度存废之争的背后是秩序与自由两种法的价值的平衡与博弈问题，保留论者重视劳教制度的秩序维护功能，废除论者则关注对人权和自由的保障。在法哲学层面，秩序和自由都是法的基本价值，但在价值排序上自由的位阶高于秩序：自由是法的根本目的，秩序是法的手段目的，虽然没有稳定的秩序则自由无从谈起，但对秩序的追求最终是为了保障自由，除非在社会秩序相当紊乱或面临崩溃的特定时期，不得以过分牺牲公民自由的方式来获致稳定的秩序。在劳教制度产生和发展的整个过程中，通过不当地压制公民自由以追求秩序稳定是贯穿始终的主线。随着法治的进步和人权保障观念的深入人心，这种维系劳教制度存续的价值导向越来越引起人们的反省和责难，废除劳教制度成为必然选择。在中国当前的政治经济条件等社会背景下，笔者也反对劳教制度背后的价值导向，但价值层面的讨论往往过于抽象而缺乏充分的说服力，因此下文将从劳教制度的合法性、合理性、实践性和必要性四个方面作具体分析。

第一，劳教制度的合法性问题。“对于劳教制度的批判，不管是改革论者还是废除论者都不否认

①具体来说，劳教制度存在以下合法性劳教制度的‘原罪’：违宪、违法、公权力的扩张和滥用等等。”

危机：（1）违反《公民权利和政治权利国际公约》所规定的剥夺公民自由的限制性条款；（2）违反我国《宪法》、《立法法》和《行政处罚法》等法律规范所规定的剥夺公民自由的限制性条款；（3）处罚结果

②与刑罚制度亦不协调；（4）公安部门几乎完全掌控劳动教养不符合公法领域的比例性原则，过重，

③这里不再的适用过程，违反程序正义原则。以上问题在我国法学界已是共识，许多著述皆有说明，

“这一制度赖以存在的法律基础存在严重问题，明显违背法治的基本要赘述。正如我国学者所言：

求。其后果就是劳动教养的权力来源不清、法律性质不明、权力边界模糊、权力行使任意、权力约束

④缺乏、权利救济渠道狭窄，如此也就难以有效遏制滥用劳动教养的情况发生。”

第二，劳教制度的合理性问题。任何一项政治制度都必然建立在特定的价值导向基础之上，后者是前者赖以产生和存续的文化背景，当其不合时宜或已经丧失时该制度即将面临被废除的命运。我国劳教制度的价值导向是如何协调社会秩序和个人自由、国家本位和个人本位两重关系，中国法制①张敏发：《论劳动教养制度的废除———从收容对象的历史和现状考察》，《犯罪研究》2013年第3期。

②我国法学界对劳动教养的性质存在争议，归纳起来有四种观点：行政强制措施说、行政处罚说、治安行政处罚说和刑事处罚说，参见朱腾：《历史、现状与改革：劳动教养制度述评》，《江苏警官学院学报》2012年第5期。1991年11月国务院新闻办公室发布的《中国的人权状况》白皮书将劳动教养界定为行政处罚，笔者在文中采纳这一观点。

③相关论述可参见魏继华：《关于我国现行劳动教养制度的思考与展望》，《河南社会科学》2002年第1期；陈忠林：《我国劳动教养

—关于制定制度的法律困境、价值危机与改革方向——〈强制性社会预防措施法〉的设想》，《法学家》2004年第4期；黄志勇：《对我国

劳动教养制度的反思》，《暨南学报》（人文科学与社会科学版）2005年第1期；冯卫国：《劳动矫正制度改革：路径选择与模式建构》，《山东警察学院学报》2011年第2期；肖宝兴：《我国劳动教养制度的改革与完善》，《中州学刊》2012年第2期；李燕：《我国劳动教养制度的法律困境》，《国家行政学院学报》2012年第3期；时延安：《劳动教养制度的终止与保安处分的法治化》，《中国法学》2013年第1期；李晓燕：《论劳动教养制度的存废及违法行为教育矫治法的制定》，《法学杂志》2013年第3期。

④时延安：《劳动教养制度的终止与保安处分的法治化》，《中国法学》2013年第1期。

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素有重社会秩序而轻个人自由的国家本位主义传统，劳教制度集中体现了这一传统。劳教制度产生于“肃反”时期，是中共中央所创设的一种处理敌我矛盾的手段，具有鲜明的政治属性和政治功能。“1955年8月25日，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》（以下简称《指示》）。该《指示》对于如何妥善处理被‘肃反’出来的人时明确指出：‘对这次运动清查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑的和因为罪状较轻、坦白彻底或因为立功而应继续留用的以外，分两种办法处理。一种办法，是判刑后劳动改造。另一种办法，是不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上去又会增加失业的，则进行劳动教养，就是虽不判刑，虽不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家给与一定的工资。各省市应即自行筹备，分别建立这种劳动教养的场所’。该《指示》因此成为我国最早规定劳动教养制度的正式文件，同时充分说明我国的劳动教养制度最初是在

⑤这种状况一直持续到“文革”开始，“文革”期间劳教制度被停‘肃反’的政治斗争背景下产生的。”

用。“文革”结束后，我国重新开始法制建设。1982年国务院批准转发的公安部《劳动教养试行办法》（以下简称《办法》）是我国有关劳动教养制度规定比较全面的一个规范性文件，该《办法》第二条明确界定了劳动教养的性质：劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。“人民内部矛盾”是建国初期阶级斗争中经常使用的词汇，具有鲜明的政治属性，在改革开放的80年代仍然使用这一词汇，突出地体现了劳教制度所欲追求的政治目的。2002年公安部出台的《公安机关办理劳动教养案件规定》将劳教的对象扩大为十类人，《刑法》和《治安管理处罚法》对这些行为类型基本都有规制，那么，为什么《公安机关办理劳动教养案件规定》没有将其他违法类型涵括进去而是只规定这十种行为呢？原因是这十类行为几乎都会对相关社会秩序乃至政治秩序造成威胁或破坏，对这些行为人进行劳动教养实际上主要还是为了维护社会秩序的稳定。进入21世纪，劳动教养中的政治色彩逐渐淡化，但劳教中所体现的“重打击、轻保护”和“重惩罚、轻教育”的传统却一直延续。根据相关文件的规定，“劳动教养制度总是能把不利于维护秩序，特别是其他措施或制度包括法律制度包容不了和不便收罗其中的几乎所有的人，都包容进去”。⑥总而

劳教制度的整个产生和发展过程都言之，从我国劳教制度的价值导向和适用对象等方面可以看出，

充满了政治性特质，“它与中国社会的政治斗争紧密关联，都直接地充当着政治斗争工具的角色”。⑦

新中国已经成立了六十多年，当前所面临的国际环境和国内形势较之建国初期已经发生了根然而，

本变化，国家政权已经相当稳固，国家的中心任务早已从阶级斗争转向经济建设，国家治理模式正在从人治向法治转变，劳教制度赖以产生的时代背景和社会环境已不复存在。在此情况下，如果仍然保留劳教制度，以过分牺牲公民权益这种极不正当的方式来达到维护社会秩序的目的，显然违反了“不得将人作为手段”的伦理原则，实属抱残守缺。

第三，劳教制度的实践性问题。由于规范性文件存在诸多合法性问题，使得“劳动教养实践也必然存在各种弊端，一方面因其滥用而导致侵犯人权的现象屡屡发生，另一方面，因其滥用而严重影响

公了政府的权威和公信力”。⑧特别是在社会矛盾突出的当下中国，各级政府面临严重的维稳压力，

安部门作为维护社会秩序的排头兵被赋予了广泛的行政处罚权，其权力扩张和滥用的现象在所难免。劳动教养既能长期剥夺公民人身自由，又是最欠缺合法性基础的制度，是公安部门最好使用的一种制裁手段，由此导致劳动教养在适用过程中容易出现异化情况，甚至沦为公权力为达到特定目的而加以滥用的政治工具，从而对公民的合法权益造成严重威胁和侵害。近几年来，公安部门滥用⑤王文惠：《劳动教养制度政治功能管窥———从“唐慧事件”联想到的》，《贵州师范大学学报》（社会科学版）2013年第2期。⑥张绍彦：《劳动教养的轨迹及去向》，《法学论坛》2008年第4期。

⑦同上注。

⑧同前注④，时延安文。

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劳动教养打压上访者、维权者、异见者的现象并不少见，如湖南的唐慧案、重庆的任建宇案、方洪因言获罪案、龚汉周两次劳教案，等等。有学者指出，“由于劳动教养‘简单好用’，作为一种程序简单的行政权力，在实际的执行过程当中，成为行政权力干预信访权力的绝好手段，劳教被异化成打压上访

但因制度设计上的缺陷和现实的人员的一种手段”。⑨虽然这类滥用劳动教养的案件数量尚无统计，

政治背景，有理由相信其数量并不少。以现代法治理念审视，如果一项法律制度因为实体内容的缺陷和正当程序的缺失，导致公民的人身自由处于不确定状态之中，这种制度必然是恶的制度。

第四，劳教制度的必要性问题。有学者认为“犯罪概念的定量限制，导致形成了刑法结构性空缺，即刑法以‘恶行’（可用数来衡量）为惩治对象而必然弱化了对‘恶习’（难用数来衡量）的管束，劳动教养制度填补了这个空缺（劳教对象基本是恶行不大而恶习较深、屡教不改的违法人员）”。⑩并

‘大法不犯、罪错不断、屡教（罚）不改、恶习较深’的人员，只要刑法犯罪概念且，“只要社会上还存在

輥輯此观笔者认为，有定量限制，总需要有一定设施对他们收容和教育矫治，即要有相应的执行机构”。訛

点虽不无道理，但通过完善我国的法律制裁体系是可以对劳教对象进行合理处遇的，从而弥合废除劳教制度后出现的制裁空缺。首先，实践中每年适用劳教的人数并不多，并且自2000年以来呈现逐年下降的趋势，特别是2008年《禁毒法》施行以后，占劳教人数绝大部分比例的吸毒者被从劳教制度

輥輰截至2012年10月份，我国被劳教人员数量共6万多中剥离出来，使劳教收容的人数急剧下降。訛

輥輱“大法不犯、罪错不断、屡教（罚）不改、恶习较深”的人，废除劳这些事实说明我国并不存在太多人。訛

教制度不会对社会治安状况造成很大冲击。其次，从实质的违法性层面来看，我国劳教制度的适用对象有扩大化倾向。一方面，劳教制度的相关文件所确定的适用对象不当，即将一些不应该进行劳教的人纳入劳教范围；另一方面，劳动教养在实践中出现异化现象，“劳动教养制度成为一些官员滥用职权打击报复的利器，近些年来行使检举权的公民、发牢骚的公民、上访讨说法的公民等被劳动教

輥輲訛收容劳教的人数会进一步减少。最后，除去这两类不应当被劳教的对象，养的事情可谓屡见不鲜”。

根据劳教制度相关文件的内容对劳教对象进行分类，然后将部分对象剔除出去、部分对象纳入《行政处罚法》的范围、部分对象保安处分化，可以实现对劳教对象的合理处遇，能够发挥维护社会秩序的功能。

基于以上分析，劳教制度“无论是从法律体系来看还是从其本身规制的对象来看，其已经完成了

輥輳然而，废除劳教制度并不能即刻一劳永逸。首先，自改革开放以历史的任务，该退出历史舞台了”。訛

来劳教制度的适用对象正在逐步发生变化，已经不再主要适用于政治上有问题的“右派分子”、“反革命分子”和“反社会主义分子”，而是将大量实施具体违法行为的人吸纳进来，从而使劳教制度的政治属性有所弱化，并越来越多地呈现出法律属性的特征。这一时期“尽管仍强调阶级斗争依然存在，但主要针对的已是破坏社会治安、破坏社会秩序的人等。劳教的政治色彩有所淡化，而维护治安

輥輴在此背景下，劳教制度所承载的维护社会秩序的功能具有一定的合理和秩序的目的有所加强”。訛

性，因为社会上确实存在一些“大法不犯、罪错不断、屡教（罚）不改、恶习较深”的人，对于这些人有⑨同前注①，张敏发文。

《从国情出发思考劳动教养制度改革》，《中国司法》2009年第3期。⑩储槐植：

訛輯輥同上注。

訛輰輥相关数据统计，请参见前注①，张敏发文。

訛輱輥林平：《司法部专家：我国被劳教人员达6万应严格界定劳教对象》“，正义网”http://news.jcrb.com/jxsw/201210/t20121018_966946.html，2013年第10月11日访问。

訛輲輥莫洪宪、王登辉：《从劳动教养事由的类型化看制度重构》，《法学》2013年第2期。

訛輳輥同前注①，张敏发文。

訛輴輥于建嵘：《劳动教养制度的发展演变与存废之争》，《中国党政干部论坛》2013年第1期。

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必要采取相应的处遇措施进行惩治和教育，但根据现行《治安管理处罚法》和《刑法》都很难对这些人进行有效地制裁和矫正，劳教制度则在一定程度上填补了我国法律制裁体系中的这一空缺。在国际上，“对于轻微违法犯罪、吸毒、卖淫等，任何一个国家，任何一个社会都会面临同样的问题，对于

輥輵这样一些人、这样一些行为、这样一些问题，都会有相应的、合理的、合乎价值原则的规则和办法”。訛

在废除劳教制度之后，不能对其原来的适用对象完全置之不管和放任自流，否则法制改革将因此，

从一个极端走向另一个极端，这是应当极力避免的。其次，转型时期的当代中国，各种社会矛盾错综复杂，社会不稳定因素积累甚多，对社会秩序乃至统治秩序都构成一定的威胁，并且这种状况在短期内还不可能得到彻底改变。从现实的政治利益考虑，不可能将施用多年的劳教制度从国家统治策略中彻底抽去，完全忽略劳教制度所具有的积极功能。

鉴于上述两点理由，在废除劳教制度之后，还需认真思考的问题是如何立足于我国当前的立法现状，完善惩治和矫正违法犯罪行为的法律体系。废除劳教制度是为了保障人权，完善法律制裁体系是为了维护秩序，保障人权和维护秩序在治国理政中皆不可偏废。笔者主张通过以下途径弥合废除劳教制度后出现的制裁空缺：按一定标准对原劳教对象进行分类，根据劳教对象的属性差异分别采取不同的处遇措施，以实现我国法律制裁体系的法治化和体系化，同时又能将劳教制度所蕴含的合理功能保留下来。

二、劳教适用对象的分类与评析

我国劳教制度的法律文件主要包括《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》、《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》、《劳动教养试行办法》和《公安机关办理劳动教养案件规定》。这些文件所规定的“劳动教养的对象实际上是针对所有‘有问题的人’，通过一种非常灵活的、有效的办法来控制和处置这些‘问题之人’。这些人的问

輥訛由此可见，我国劳题可能是政治性的，也可能是刑事性的、治安性的，甚至有些时候是民事性的”。輶

教制度的适用对象极其广泛，包括刑事、治安和民事三大法律领域的规范违反者。作为一种长期剥夺公民人身自由的措施，劳动教养适用范围过广并且没有正当法律程序的制约，必然会严重抑制公民的行为自由，容易侵犯公民的人身权利，这是劳教制度面临被废除命运的根源所在。基于此，应当根据一定的标准对原劳教适用对象进行分类，然后提出分流处遇的具体构想，一方面缩小法律制裁的范围，另一方面促进法律制裁措施的程序正义，这是完善我国法律制裁体系的应然方向。

有学者将劳教的适用对象分为损人型、损己型和违反秩序型三类，进而将劳动教养事由分为互

輥輷具有这种分类虽然有助于深化对劳教适用对象的认识，动型、单行型、主动攻击型和外联型四类。訛

科学性和合理性，但其仅仅采取单一的行为标准，则会产生以下两个问题：其一，劳教制度的相关文件在确定适用对象时，有的依据行为类型，有的侧重行为人属性，故仅以行为标准来分类失之片面；其二，多数学者认为，我国劳教制度的改革方向是保安处分化，笔者亦认为部分劳教对象应纳入保安处分的范围，而保安处分的适用依据主要是人身危险性因素，因此，还应根据行为人标准对劳教对象进行分类，为劳教对象的分流处遇奠定基础。鉴于此，笔者主张采用行为标准和行为人标准的双层次分类法对劳教对象进行重新分类。行为标准是第一层分类依据，因为行为的违法性是对行为人进行处罚的前提，这是法治国家在立法和司法过程中必须坚守的基本准则，其目的是将不具有实訛輵张绍彦文。輥同前注⑥，

訛輶輥同上注。

訛輷輥参见前注訛輲輥，莫洪宪、王登辉文。

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行为人标准是第二层分类依质的社会危害性或者处罚必要性的行为类型排除于法律制裁体系之外。

据，即在上一层分类的基础上根据人身危险性状况对违法者进行再次分类。以行为人标准对劳教对象进行分类的目的是对违法者因人而异地采取不同的处遇方式，以提高法律制裁的实际效果。

在劳教制度所适用的对象中，哪些行为类型没有实质社会危害性或者处罚必要性是个见仁见智的问题，理论上必然存在争议。笔者认为，以下三种行为类型属于此类范畴。（1）反革命、反党、反社会主义等行为类型，即不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子。这类行为主体可统称为反动分子，其是国家政权建立之初和以阶级斗争为纲的特定时期的产物，如今时过境迁已无存在之必要，而且《刑法》对危害国家安全的相关行为均有规制，具有足够的威慑性和惩罚力，所以这类对象应予剔除。（2）缺乏明确的客观要件的行为类型。劳教文件对有些行为类型规定得比较抽象，没有相对明确的成立要件，导致合法与违法之间的界限不清，不符合处罚法定原则的要求，实践中容易被执法机关所滥用，为公权力侵犯公民权利提供了方便，这类对象不应继续保留。这些行为类型包括流氓行为、无理取闹等。（3）无被害人的行为类型。有些行为虽然在抽象意义上具有一定的社会危害性，但实质上并无直接被害人，应当予以剔除，这些行为包括长期拒绝劳动、不务正业等。除上述行为之外，剩下的行为类型均具有不同程度的社会危害性和处罚必要性，但由于行为人的人身危险性状况存在差异，在处罚或矫正时需要区别对待。总体来说，这些行为主体可分为常习性违法者和非常习性

輦輮违法的常习性和非常习性之判断是一道司法难题，笔者认为应当根据违法次数或行违法者两类。訛

为持续时间来判断，因此，劳教制度的相关文件中使用“屡教不改”、“长期”、“不断”等术语的违法者是常习性违法者，无此术语的则是非常习性违法者。

根据上述分析，本文将劳教对象作如表1的分类。

訛輮“常习性违法者”是借用刑法学上“常习犯”的概念，指具有反复实施某种违法行为之倾向或习惯的人。

輦这里的

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