略论完善权力监督机制的有效途径

作者：周红

人大研究 2002年06期

　　权力是统治阶级为了维护自身利益而以强制性手段体现出来的国家意志。在我国，权 力主要掌握在人民群众利益的代表——中国共产党手中，就其性质而言，它产生于人民 并服务于人民。权力本身具有双重性，它既可以用来为公众服务，也可以为运用权力的 人本身服务。所谓腐败，就是国家机关及其工作人员为了追求自己的特殊利益，从社会 的公仆变为社会主人。而腐败现象最深刻的根源在于国家权力所具有的作用，因为权力 主体拥有强制力量，权力的客体只能服从，从而使掌权的机构和个人有可能在不受制约 与监督的情况下滥用权力，为自己谋取私利，由此可以看出，腐败是权力因素在一定社 会条件下的赘生物，它引导掌握公共权力者非规范地运用公共权力，丢弃权力用来为人 民服务的功能，而把权力用来为少数人谋取私利，即把公共权力变成“私化”的权力， 绝对为私的权力。滥用权力是对社会公共道德和行为规范最具破坏力的因素。它毒化了 社会氛围，破坏了人与人之间的正常价值取向，对社会的发展和进步有着不可忽视的负 面作用。近些年来，各种腐败现象的不断产生，其根本原因就在于权力腐败。诸如权钱 交易，权色交易，权物交易，权权交易等等，都是权力腐败的具体体现，党和政府虽然 花大力气进行整治，但这种权力腐败现象并未得到根治。它主要表现在：

　　权力私有化——把公共权力作非公共使用，把人民给予的权力当作个人财产支配。有 什么权力便用什么权力为自己捞取好处，为自己谋取私利。

　　权力商品化——在市场经济的影响下，一些人将权力异化为商品，当作交易中的筹码 ，不给好处不办事，给了好处乱办事。

　　权力庸俗化——为了巩固已有的权力和攫取更多的权力，利用裙带关系、金钱关系、 人情关系，编织成纵横交错的“关系网”和“权力链”，拉帮结派，排斥异己，互相利 用。

　　权力本位化——权力的运用本是从公众产生并约束公众以维系社会发展和运转的。但 由于权力的巨大物质性，一些人将权力的取得和支配作为终极目的，只允许取得更大的 权力而不能容忍丧失已有的权力。视权力为一种财富、一种职业。

　　各种各样的权力腐败现象是政治系统的痼疾，它的形成与蔓延有着复杂的政治、经济 、历史文化和主观心理等方面的原因。但是，在诸多因素中，现阶段对权力制约监督的 疲软和乏力是一个根本性的原因。因此，遏制权力腐败，对权力形成有效的制约和监督 ，是现阶段反腐败的重中之重。

　　一、健全监督网络与加强权力制衡

　　法国著名思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一文中曾指出：一切有权力的人都爱滥用 权力，直到有限制的地方为止，权力失去监督必然导致腐败。由于权力的这种特点，即 使权力掌握在廉洁的人手中，也仍然会产生滥用的可能。因此，必须强化对权力的监督 与制衡功能，有效遏制腐败现象的发生。

　　(一)强化党内监督

　　强化对权力的监督，不能讳言我们党掌握着巨大权力这一事实。来自党外的监督只有 通过党内监督才能发挥作用。完善党内权力制约机制，既是党保证自身先进性的可靠手 段，也是整个社会监督体系的核心部分。只有加强党的建设，完善党内法规，才能使权 力监督真正落到实处。为此，应重视以下几个环节：

　　1.必须理顺监督体制。一方面，对现行的监督职能机关即党的各级纪律检查委员会的 领导体制实行必要的改革，在保持目前双重领导体制的基础上，进一步加强垂直领导的 力度，对党内监督机构实行派驻制，既要对已经派驻的机构统一管理和协调，又要在适 合设立而又没设立的地区和部门设立派驻机构，其业务工作和领导任职由派出机构直接 负责，逐步使党内监督机关派驻制成为主要的监督形式。另一方面，在现行的体制之下 ，必须通过立法保证监督机关有一个良好的执法环境，树立党内监督权威，扩展监督机 关的权限，尤其是对同级党委重大决策的参与权、建议权、批评权，对党的干部任免的 提议权、考核权、弹劾权和质询权，对违法违纪案件的立案权、检查权和处分权。

　　2.必须完善党内法规。对权力的约束必须以法制为基础，建立和完善党内法规尤为迫 切和必要。这种完善不仅指党内监督这一单项内容，而且还应包括党的领导制度、民主 集中制度、干部管理制度、廉洁从政制度等一系列规范，形成严密、互补、科学的体系 ，并使之具有明晰、具体、可操作的特点。

　　3.必须强化党内民主。民主是法制的基础，也是实现权力约束的前提，没有广泛的党 内民主，便没有健全的党内权力监督。强化党内民主必须在现行民主集中制的基础上， 进一步公开透明党内事务，扩展基层党员的知情权，变自上而下的监督为上下互补的监 督。拓宽党员检举、揭发、申诉、控告、上访等监督渠道，实行党代表常任制，扩大直 选范围，防止少数人操纵弄权，党代会选举的党的负责人应直接向党员负责，对于没有 正确履行职责的，应依法进行罢免，真正体现权力的民主监督。

　　(二)强化对用人权的监督

　　权力是通过具体的人来实施的，权力的腐败是运用权力的人的腐败。要制止权力的滥 用，必须解决好权力掌握在什么人手里的问题。公共权力的产生是为公众服务的，以往 我们的组织人事制度存在着神秘、封闭、保守化的倾向。公众对权力产生的过程不知情 、不了解，导致一些动机不纯的人钻空子，通过不正当途径谋取权力，使一些优秀人才 不能脱颖而出。要改变这种现象，一方面要积极推进干部管理体制的改革，通过民主直 选、竞争上岗、任前公示等形式，让干部选拔任用工作走向“阳光操作”，以此减少任 命制可能产生的负效应。另一方面，要全面贯彻执行《党政领导干部选拔任用条例》， 对一些国家公职人员进行公开招聘，向社会公开干部的推荐标准。同时要建立举荐干部 错误追究制，约束和纠正主要领导在用人上的滥用权力行为。因为把具体的权力具体授 予什么人行使，这本身就是一种很重要的权力。而由于授权者的这项权力具有特别的重 要性，一旦发生问题，后果就无法想象，所以说用人的腐败是最大的腐败。因此，对于 任用失误，授权错位的人，一定要实行失察追究制，追究主要领导人的责任。

　　(三)完善适度分解权力的制衡机制

　　任何人都既是监督的主体又是监督的客体，在监督别人的同时又接受别人的监督，这 才是合理的监督机制。但事实上，在一个地方、部门和单位，由于主要领导掌握了决策 权，可以通过制定内部监督程序和内容等方法，使监督沿着个人意志方向实施，掌权者 掌握了决策权也就掌握了内部监督权，掌权者不仅可以让监督向着有利于自己的方向发 展，而且还使得监督者慑于自己的权威不敢进行监督，实际上脱离了监督的控制。因此 ，权力的过分集中极易导致对权力的滥用，对权力进行适度分解是制衡权力的一个合理 办法。即在不影响主要领导正确行使其领导权的前提下，根据党委集体领导与个人分工 负责相结合的原则，将主要领导拥有的过分集中的权力适当分散，坚持重大问题集体讨 论，形成决议后由分工领导组织实施。要建立工作流程和结果通报制度。领导班子成员 ，特别是主要领导要定期向党组织报告工作。通过合理分权，减少“暗箱操作”的发生 率，改变主要领导一把抓的状况，使主要领导留出更多的精力抓大事。

　　(四)加强监督网络建设

　　通过落实党风廉政建设责任制，建立和完善领导责任追究制，形成一级抓一级、一级 带一级的监督格局和下级“生病”、上级跟着“吃药”的联动约束机制。要强化纪检监 察部门的职能作用。通过纪律监督的主渠道，对基层主要领导常扯“衣袖”，常揪“耳 朵”。组织考察和纪检监督不能两眼只盯着经济问题和作风问题。要全方位监控，既要 重视对“明点”、“热点”、“动点”的监督，又要注意对“暗点”、“冷点”、“静 点”的观察，在全面监督上求实效。要通过组织领导干部公开述职、开展民主测评和走 访座谈、公布举报电话等形式，收集群众的意见和反映，切实提高群众的参与程度和监 督质量。同时要注意整合社会监督、法律监督、舆论监督的综合优势，形成全方位、多 层次的监督网络，使主要领导事事、处处感受到监督的存在，自觉约束言行，检点操守 ，做到廉洁奉公，勤政为民。

　　二、权力监督法制化

　　江泽民在党的十五大报告中指出：“要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使 权力制约机制。”目前，在立法制权方面还存在着许多不足。监督本身具有强制性和命 令性特征，它要求无论什么时候，什么人都要在法律规定的范围内无条件的接受监督。 但在现行条件下，监督的实施往往受到干扰阻挠，权力主体这种对权力监督的破坏，其 根源在于我们的立法体制对监督的主体和客体没有明确的法律定位。监督的主体在行使 监督权时没有受到具体明确的法律保护，监督的对象不接受监督而应承担的后果，也没 有具体的法律加以约束。而且监督的程序和实现的方式都缺乏可操作性的法律依据。显 然这种无法可依的监督必然是苍白无力的监督。因此，必须尽快制定相应的法律法规， 使权力监督法制化，做到有法可依，依法进行。

　　(一)制定《监督法》，使监督体制合理化、科学化

　　目前，我国关于权力监督的规定分散在不同的法律、法规中，缺乏统一性和协调性， 落实起来比较困难。因而需要尽快制定统一的《监督法》。《监督法》应着重解决以下 几个问题：一是对监督的性质和原则，监督的主体、对象、内容，监督的方式、程序、 后果处理等做出明确的规定，使监督工作制度化、规范化；二是明确规定全国人大是整 个监督体系的核心，强化人大的监督职能，建立人大对其所选出的行政和司法官员的评 议制度、弹劾制度、罢免制度以及不信任投票制度；三是改革纪检、监察、司法机关的 领导体制，进一步确认纪检等监督机关相对独立的地位，变双重领导体制为垂直领导体 制，使其能够不受牵制地履行监督职能。还可以考虑撤销现有的行政监察机关，在人大 机关中组建人民监察委员会，并赋予其更大的监督权力和更多的监督手段，使其对各个 领域的权力运作状况进行全方位的监督。

　　(二)制定《国家公务员法》和关于党政领导干部选拔任用方面的法律，加强对党政领 导干部的管理监督

　　1993年由国务院发布的《国家公务员暂行条例》实行七年来，对规范公务员的管理起 到了较好的作用。但由于这只是一个行政法规，其效力低于法律，与《法官法》和《检 察官法》不配套，另外，其规定的内容比较粗略。因而须在此基础上尽快出台正式的《 国家公务员法》，对现行《暂行条例》的内容予以进一步充实和完善。现行的《党政领 导干部选拔任用工作暂行条例》实施五年来，对规范干部选拔任用工作起到积极作用， 但也有待于通过国家立法将党内条例变为国家法律，使之成为对党政领导干部，特别是 “一把手”的选拔任用工作进行监督的法律依据。

　　(三)制定《新闻法》《举报人权益保护法》等法律，加强社会公众的监督

　　在现代法治社会，新闻舆论监督是公众参与监督的最重要的形式，也是遏制官僚主义 、以权谋私等腐败现象滋生蔓延的有力武器。尤其是随着广播、电视、报纸等大众传媒 的发展，新闻舆论监督的力量变得越来越强大。在西方，大众传媒被称为除立法、司法 、行政之外的“第四种权力”，新闻记者被称作“无冕之王”。中国的某些干部什么都 不怕，就怕被报纸点名批评，被电视台曝光。用新闻舆论这一“第四种权力”来制约政 府部门和国家公职人员也是以权力制约权力的一种表现。然而，我国目前的新闻舆论监 督作用还远远没有得到应有的发挥，究其原因，首要的便是缺乏完备的法律保障。西方 某些发达国家的新闻媒介对政府之所以能够给予较强的监督，主要的原因就在于国家为 此提供了法律上的保护。我们应当借鉴发达国家的成功经验，尽快制定《新闻法》，对 舆论监督涉及的各方面权利与义务以及违法行为的法律责任做出明确规定，既要打破新 闻垄断、防止新闻干预，又要强调新闻报道的客观性、真实性，使之成为宣传国家法律 的喉舌，成为反映民意、揭露腐败、敦促国家机关及时查处违法犯罪分子的工具。另外 ，还应制定《举报人权益保护法》，采取有效措施保护公民与腐败现象作斗争的积极性 和安全感，保护举报人的各项权益，以免遭打击报复。

　　(四)制定《政务公开法》，提高权力运行的透明度

　　监督要起到作用的一个重要前提就是要全面实行国家机关及其工作人员的办事公开制 度。当前，权力腐败现象之所以在国家严厉打击情况下，仍有泛滥的市场，一个重要的 原因，就是权力行使者的政务不够公开，而是“暗箱操作”，从而为权钱交易提供了温 床。因此，有必要通过制定《政务公开法》，提高权力运行的透明度。同时，还应赋予 公民获得公务活动有关信息的主体权利，并为公民行使知情权提供切实的法律保障。

　　(五)制定《反贪污贿赂法》，建立健全有效防范和严厉惩治腐败的约束机制

　　惩治腐败制度规定的是对已然行为的处罚，是一种事后监督，具有一般预防和特殊预 防的功能。这一功能发挥的如何，关键在于惩治腐败制度是否具有威慑力。目前我国这 一制度的威慑力明显不强。因而需要制定出对腐败行为查处简便、民主、迅速的一整套 法律、法规，加大对腐败现象的打击力度。

作者介绍：作者单位：西北师范大学政法学院