中估协成立20周年征文(十)试论集体土地估价方法.价值定义的确定及估价原则的运用

摘要：我公司在房地产估价实务中曾经涉足集体土地[1]征收估价项目，本文紧密围绕我国集体土地在产权、价值方面的特性，通过对比和分析，总结得出集体土地估价方面的如下三项经验：一、集体土地的估价方法应以收益法为主，假设开发法和成本法为辅，市场法不适用于集体土地估价；二、集体土地应根据不同用途及估价方法分别作出价值定义，收益性土地及其附着物应以收益定义价值，非收益性土地及其附着物应以建设开发成本定义价值；三、对集体土地及其附着物的估价，应从主观理性、客观守法、注重证据、强化道德四个方面秉持独立、客观、公正等估价原则，确保估价准确。

1、 集体土地的概念及特点

我国《宪法》第九条第一款、第十条第二款、《土地管理法》第八条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”、“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。

据此，我们可以将集体土地定义为：由农村村民构成的农业集体经济组织所有的农村和城市郊区的土地。在此类土地上种植的农作物、建造的建筑物等，为集体土地附着物。集体土地包括了森林和山岭、草原、荒地、滩涂等；既可分配给集体组织成员进行生产生活自用，又可将使用权转让获取收益或自行经营获取收益。

集体土地与国有土地的区别在于：

1. 所有权人不同：国有土地的所有权人是中华人民共和国的全体公民，任何一个中国公民均是国有土地的共有人，国有土地属于“大众”所有，由人民政府代表全体中国公民行使所有权。集体土地的所有权人是农业集体经济组织（以下简称“集体组织”）成员[1]，非集体组织成员对该集体组织所有的土地不享有所有权，故集体土地属于“小众”所有，一般由集体组织代表其成员行使所有权。

2. 用途不同：根据现行法律规定，国有土地使用方式主要有2种，一是他用，即通过使用权出让或划拨，用于经济发展或社会发展；一是生产工作自用，用于建造办公场所、公益设施等。目前，自用的国有土地不能用于生活、经营用途，如建造住宅、酒店等。集体土地的使用方式也可分为两种，他用与国有土地类似，即将使用权转让、出租，获取收益；自用方面则与国有土地不同，除了可以生产工作自用外，还可以进行生活、经营自用，如作为宅基地分配给成员、建设集体住宅、娱乐设施、经营设施等。

3. 收益渠道不同：由于政府自用的国有土地不能用于经营，故国有土地的收益主要来自出让使用权获得的出让费。集体土地收益渠道则更加宽广，既有使用权他用的转让、出租收益，又有自用土地及其附着物经营收益。

由于上述区别的存在，使得我们在对集体土地进行估价时，既要考虑两种属性土地的通性，又要兼顾集体土地的特性，才能得出更准确的估价结果。

2、 估价方法、价值定义的确定及估价原则的运用

1. 估价方法的确定

目前，对于房地产估价的方法主要为市场法、收益法、成本法、假设开发法。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定的《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕77号）第十三条对此予以明文确认。根据《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》（法[2005]行他字第5号），“行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置”。其中，《城市房屋拆迁管理条例》于2011年1月21日被《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代。因此，对于集体土地估价，应准用《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕77号）确定的的估价方法。

上述方法中，市场法无疑是被选用最多的，《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕77号）第十三条第二款规定也以市场法为首选，然后才是收益法、假设开发法；且该办法第三十条规定“被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。……被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。确定被征收房屋类似房地产的市场价格，应当剔除偶然的和不正常的因素”，明确将估价方法指向市场法。

但是集体土地的特性，决定了市场法并非最合适的估价方法：

（1） 集体土地及其附着物不具备正常相似性。以市场法进行估价，一个前提是存在类似房地产的交易。由于我国法律规定，集体土地及其附着物所有权不得转让，因此集体土地使用权及其附着物的所有权没有国有土地使用权及其附着物的所有权那样的自由交易属性，集体土地及其附着物与公开市场上交易的土地及其附着物不具有相似性。目前，使用集体土地建造的“小产权”房的“交易”价格远低于国有土地上建筑物的价格，直接反映了两种房地产的权属差异，也再次说明集体土地及其附着物不具备正常的相似性。

（2） 集体土地及其附着物不具备正常的市场流通性。根据经典经济学理论，市场上的商品价格围绕着该商品的价值上下波动，单个商品的价格普遍与该商品的价值不一致，只有通过对市场上相当数量的同类商品价格进行综合统计分析，才能获知商品的价值[2]。同理，适用市场法估价，也应当对相当数量的同类商品价格进行分析，才能得出估价对象的准确市场价值。因此，市场法估价的另一前提就是：同类商品的市场交易具有相当的数量。但同样基于集体土地所有权、使用权及其附着物所有权不得转让的原因，公开市场上集体土地及其附着物所有权交易数量为0，不符合市场法估价的交易数量前提。

（3） 集体土地及其附着物的权利期限不具备可比性。根据规定，出让的国有土地使用权年限按用途区分，为40年至70年不等，估价时必须考虑土地使用权的剩余期限。而集体土地所有权、使用权及其附着物所有权没有权利期限，除非不可抗力、设计使用年限届满拆除等原因导致房地产灭失，或者依法消灭了集体土地及其附着物的所有权，集体土地及其附着物的所有权可以是永久的，“一本万利、一本永利”，故无法通过市场法的技术手段估核集体土地及其附着物的价值。

除了市场法，假设开发法、成本法亦各自存在缺陷：

（1） 假设开发法适用范围极其有限，如地上附着物为已建成建筑物的，则不存在假设开发的空间。

（2） 成本法从土地及附着物开发的角度进行分析，仅考虑了估价对象的既存利益，未考虑估价对象的预期利益，往往会因为忽略了其潜在价值，而造成低估。所以仅适合于不具有经营盈利特性的土地及附着物估价。我公司所在的广州市，“城中村”、城乡结合部的集体组织、农民，在其集体土地、宅基地上建造的住宅面积普遍超出集体组织成员、村民的自用需求，集体组织、村民的住宅用于出租收益的情况十分常见，若仅对集体组织、农民住宅的建设成本进行补偿，显然无法达到集体组织、农民等被征收人的预期。实践中，较多征收、拆迁纠纷，往往是征收/拆迁方与被征收/被拆迁方对征收/拆迁房地产的预期价值认识不一致所导致。上述集体土地极其附着物所有权永久的特性，使得成本法对估价对象预期利益考虑不足的缺陷更为明显。

综上，我们在对集体土地估价时，普遍采用的是收益法。理由在于：

（1） 由于集体土地及其附着物不能转让，其成本不能通过交易回收，只能通过盈利收益予以消化，适用收益法估价，考虑估价对象的盈利能力和成本收回情况，可以兼顾其既有权益和预期权益，克服成本法的不足。

（2） 尽管集体土地及其附着物不存在市场交易，其价值无法通过市场交换体现，但集体土地及其附着物的收益、盈亏必然是通过市场交易行为实现和体现的；集体土地及其附着物的成本通过其经营收益，间接的转化到市场交易中，故以收益作为评估集体土地及其附着物价值的标准，可较好的解决集体土地及其附着物不能正常交易流通的问题，将其非市场化价值与市场化价值相融合，间接的引入了市场法，实现常规估价对象与非常规估价对象估价方法的对接，避免因估价方法差异导致估价结果的偏差。

（3） 收益法较其他方法与集体土地及其附着物权利永久性的特点更契合。由于集体土地及其附着物权利的永久性，相当部分的集体土地及其附着物于估价时点已收回投入成本，或集体土地及其附着物投入成本较低，更应注重其长期收益。在此情况下，收益的核算更为符合权利人对估价对象的认知和要求。市场法虽然也会将估价对象的预期收益作为价值评估的因素之一，但该方法更注重估价对象的当期交换价值，在估价对象不存在交换价值，或估价对象的使用价值不以/不主要以当期交换价值体现的条件下，市场法对估价对象预期收益的考量只能是“无源之水、无本之木”。因此，收益法当为集体土地及其附着物估价的首选估价方法。

不过，尽管收益法为最优，但并不代表该方法可以包打天下，解决所有问题。如集体所有的非营利性土地和附着物，尚未建成的、不存在收益的附着物，则难以通过收益法进行估价。所以，我们在对集体土地及其附着物进行估价时，仍然要综合运用假设开发法、成本法等其他估价方法，针对不同用途、性质的估价对象，寻找最合适的方法进行估价。

2. 价值定义的确定

《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕77号）第十一条规定，“被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响”；第十九条规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。作为准用上述规定的集体土地及其附着物估价，是否能直接引用上述规定的定义呢？我们认为不能。尽管集体土地及其附着物的估价准用上述规定，但集体土地及其附着物与国有土地及其附着物存在的区别，决定了对集体土地及其附着物的估价，不能完全套用上述规定。

因此，我们应当根据集体土地及其附着物自身的特点、我们所采用的估价方法，以及委托方的估价目的，对估价对象的价值进行定义。由上所述，集体土地及其附着物不可转让，不存在市场交易价格，营利性的集体土地及其附着物主要依靠营利收益实现其价值，我们针对估价对象用途，选择了收益法、成本法等不同的估价方法，集体土地估价最主要目的也是确定征收补偿数额，我们完全可以根据集体土地及其附着物的不同用途，对其分别进行价值定义：

（1） 对于适用收益法估价的集体土地及其附着物，可以将价值定义为：根据估价对象年平均收益情况及市场同类营利业务平均收益情况，估价对象在规定年限内的收益价值。

（2） 对于适用成本法估价的集体土地及其附着物，可以将价值定义为：根据估价对象开发建造投入成本及同类项目开发建造投入成本计算，估价对象重置开发所需投入的成本。

3.估价原则的运用

根据《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕77号）第六条规定，“房地产价格评估机构选定或者确定后，一般由房屋征收部门作为委托人，向房地产价格评估机构出具房屋征收评估委托书，并与其签订房屋征收评估委托合同”。集体土地及其附着物征收估价，也是由征收部门（一般为各级人民政府及其下属土地、房地产管理部门[3]）作为委托人，委托房地产价格评估机构进行估价。

作为征收行为的一方当事人和理性社会主体，征收部门会有将自身利益最大化倾向，从而要求征收补偿的代价最小化。作为评估、估价的委托人，征收部门多少会将该倾向传递给评估机构。而评估机构作为受托人，出于自身地位考虑，也容易产生“收人钱财，替人办事”的倾向。两种倾向的双重叠加，就会使估价结果出现偏差，有利于委托人——征收部门，不利于被征收人。一旦根据这样的估价结果确定补偿数额，极易引发被征收人的不满，导致估价复核、复议、诉讼等法律纠纷，以及集会、示威、上访等政治事件。评估机构作为估价结果、补偿数额的计核者，自然难以独善其身。

另一方面，被征收人作为理性社会主体和经济主体，也会希望自身利益最优，获得的征收补偿最多，也会通过不同渠道向估价机构、估价师说情、诉苦甚至实施贿赂。如估价机构和估价师因此作出偏向于被征收人的估价结果，则会导致委托方的经济损失，国有资产流失和浪费，既可能要承担刑事、行政责任，也可能要对委托方承担民事赔偿责任。

因此，坚持独立、客观、公正等估价原则[4]，不偏不倚的作出准确的估价结果，十分重要。那么，如何落实呢？我们的经验是：

（1） 坚持理性和独立，不受压力和诱惑影响。即在估价活动中，坚持以自己的专业知识和专业思维对估价对象进行研判，不因与委托人存在经济利益关系而受影响，不因委托人以解除合同、断绝经济往来、加强行政管理和限制等理由施压，而答应其违规或不合理要求，宁可少一笔经济收入，也不多一份有误的评估报告。对被征收人，也要客观、公正的看待其诉求，坚决抵制其提供的各种利益诱惑。以自身理性和独立的品格，铸造起避免偏差的隔离墙。

（2） 严格遵照法律规定和评估规则操作。法律、行政法规、规章及各层级的评估规则，就是估价活动的行为标准和轨道，遵守标准的行为，在轨道内行驶，估价活动就会受到法律和规则的保护。反之，脱离轨道的估价活动，无法得到法律和规则的保护，反而要承担法律责任。因此，我们在估价活动中，绝对遵守法律规定和评估规则，尤其是考虑各种影响评估的因素，行使估价机构、估价师的专业裁量权时，也尽量遵循和贴近法律规定和评估规则规定的标准，确保估价活动方向准确，结果正确。

（3） 资料齐全、证据充分、分析详尽。估价结论的作出，主要依靠各种书面、视听资料对估价对象的状况及属性的描述和反映。不同的资料对估价对象的描述和反映会存在差异，或真或伪，给估价机构、估价师作出准确判断造成困难。因此，

（ⅰ） 在进行估价时，应当全面收集调取与估价对象相关的资料，摒弃被动的接受委托方提供资料的传统做法，充分发挥专业技能，主动要求委托方提供相关资料，也可征得委托方同意后自行调取收集相关资料，确保资料的齐全。

（ⅱ）对于无法取得的资料，应尽量保留资料调取过程证据，反映估价机构、估价师尽职尽责情况及资料无法取得的客观结果，为估价分析和估价结果的作出提供过程基础。

（ⅲ） 出具估价报告时，应在报告中对分析和结果进行充分详尽的论证说明，尤其对资料记载内容存在不一致或冲突矛盾、对估价结果有重大影响的资料无法取得、影响估价的因素分析、行使估价专业裁量权调整相关估价参数4个方面情况，应当作出详细完整的说明，使报告使用人能清楚的了解估价对象的情况、估价思维判断过程及估价结果的来源和依据。

（4） 严守职业道德，保守估价秘密。尽管估价活动不是涉及国家安全、商业秘密的行为，但是在估价过程中，同样可能了解到征收方、被征收方及其他主体的一些内部资料信息、不宜公开的文件和个人隐私信息。估价过程中一些敏感信息、估价策略和方案、倾向性意见、临时性成果和结论，在依法正式披露前，也不宜对外传播，以防相关方用于阻碍估价活动的正常进行。根据委托方要求，估价报告的使用人和使用范围也会有一定限制，不应随意公开。因此，我们在估价活动中，应坚持高尚的职业道德，保守估价活动中获知的各种不应、不宜公开的信息和秘密。除正当用于估价活动外，一律不得对外公开或披露。唯有如此，才能不因秘密的泄露、外界的不当干扰，致使估价结果有失公允。

3、 结论

农村集体所有土地及其附着物是具有我国特色的一类房地产，由于其独特的权利状况决定了对此类房地产项目的估价必然与对国有土地及其附着物的估价存在不同，需要估价机构和估价师以更专业的技能、更高的法律和职业素养投入其中。通过专业的分析判断，探究两种所有制下房地产的异同，对集体土地及其附着物估价的方法进行合理的选定，创造性的规定其价值定义，秉持一贯的独立、客观、公正估价原则，才能顺利完成估价工作、得出准确的估价结果。

[1]《土地管理法》（2004）第十条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

[2]马克思著，郭大力、王亚南译.资本论[M].上海三联书店.2009.第三卷，第112-113页：“要使商品交换的价格，得近似的与商品的价值相符合，只须具备如下各条件：（1）各种商品的交换，应不复纯然是偶然的，间断的。（2）在所论为直接的商品交换时，两方面的商品，皆须依适应的比例量来生产，以能满足相互间的需要为定。这一件事，很容易由销路上相互的经验来决定，所以是连续交换的自然结果。（3）在所论为售卖时，契约当事人双方皆不应有自然的或人为的独占（Monopol），以致当事人可以在价值以上售卖或强使他人必须在价值以下售卖”、“各生产部门的商品皆依照价值售卖的假定，当然不过包含这样的意思：即，这个价值，成为一个重心，商品的价格是在这个中心的周围摆动，它不绝倾向于均衡化而上下涨落。如是，我们又有了一个市场价值（Marktwert）……那是必须与各个生产者所生产的个个商品的个别价值区别的。……市场价值，一方面，须视为该生产部门所生产的商品的平均价值，他方面，须视为该生产部门在平均条件下生产的商品（那是该部门生产物的大半）的个别价值”。

[3]《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第四条：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

[4]《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第二十条第二款：房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。

参考文献（References）：

马克思著，郭大力、王亚南译.资本论[M].上海三联书店.2009

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