公用企业限制竞争行为的规制

　　一、公用企业限制竞争行为的表现形式 　　 　　根据国家工商总局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》的界定，所谓公用企业，是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。由于这些行业所提供的产品和服务的必要性以及投资的巨额性、沉淀性，其一般采用国有国营的方式，而且在价格、服务质量、市场准入等方面受到国家的特别管制，形成了自然垄断，在市场上处于独占的地位。从经济学原理来分析，如果一个企业取得了垄断地位或者市场支配地位，它势必抬高产品或服务的价格，降低对市场的供给，排斥其他企业或商品(服务)进入市场。在实践中，公用企业滥用优势地位限制竞争的行为主要表现在以下五个方面。 　　1．强制交易。公用企业以强行要求、设置服务障碍、强迫、推荐、差别待遇等方式，强制或变相强制他人购买其指定经营者的商品，目的是为了排挤竞争对手或加强其市场支配地位。如某些电力公司强制用户购买其提供的电表、电线、配电箱、变压器等用电设备而不得购买其他符合国家标准的用电设备；有的煤气公司强迫用户购买其指定的煤气灶和热水器，否则不予供电或供气等。 　　2．滥收费用。公用企业凭借市场独占地位，向用户收取不该交纳的费用或与其生产成本相比不合理的高价，攫取高额垄断利润。如有的电力公司滥用农网改造中的独占地位，在农民不知情的情况下，滥收务工费、短途运输费、材料费等各种费用或强迫农民提供义务工等；热力公司向用户收取暖气集资费以及管网建设费等。 　　3．歧视行为。公用企业在生产经营活动中给予具有相同条件的相对人在价格、付款方式、运输方式或其他条件上的差别待遇。如有的航空公司按照其自定的标准，将机票代理商区分等级，在机票种类和促销奖励等方面给予差别待遇，特别是对销售外航机票的代理商采用屏蔽航班信息也就是“黑屏”的方式给予所谓的制裁。 　　4．拒绝交易。公用企业提供的产品或服务与国计民生息息相关，为了保障企业正常生产经营活动和人民群众正常生活，公用企业不应当也不允许凭借垄断地位抵制或拒绝交易，但在现实生活中，有的公用企业“官气”十足，霸道横行，稍不如意，拉闸断电、关阀停水等现象时有发生。 　　5．搭售行为。公用企业违背民事活动中的自愿原则，在用户购买商品或服务时，搭售无关的商品或服务。如邮政部门强制搭售明信片、集邮册等消费者不需要的商品；煤气公司在提供燃气服务时强行搭售灭火器等。 　　 　　二、公用企业限制竞争行为的危害和成因 　　 　　(一)公用企业限制竞争的危害 　　1．阻碍了中国经济发展和技术进步。由于公用企业与政府和行业主管部门有着千丝万缕的联系，地方政府和行业主管部门愿意保护公用企业，这些企业也乐得躺在政府的怀抱里享受优惠待遇，致使效益差的企业不能被淘汰出市场，效益好的企业不能扩大生产规模，严重损害了企业的竞争力，使社会资源得不到优化配置。同时，由于取得了垄断地位的公用企业没有市场竞争的压力，从而丧失技术创新能力，不思进取，得过且过，其结果必然阻碍经济发展和技术的进步，最终使消费者受到损失。 　　2．引发腐败，损害了政府形象。在中国由计划经济向市场经济转变过程中，公用企业限制竞争行为带有很强的行政色彩。公用企业通过行业垄断和地方保护主义，限制经营者的市场准入、排斥、限制或者妨碍市场竞争，可以获取超额垄断利润，通过“寻租”使“权力经商”得以实现。同时，滥用行政权力的行为还为某些政府官员以权谋私和权钱交易提供了温床，在一定程度上滋生了腐败，损害了党和政府在人民群众中的公正廉洁的形象。 　　3．损害了消费者合法权益。一方面，公用企业所遵循的规章一般都是由行业行政主管部门制定，而这些规章的制定过程大多没有公开或举行消费者听证，缺乏透明度，公用企业独掌“信息权”，在信息分享上消费者无法与之抗衡。另一方面中国的公用企业(铁路运输和民航除外)基本上是按行政区域来设置的，面对公用企业提供的产品和服务，消费者没有选择权。另外，在消费者的权益受到损害时，由于公用企业居独占地位，利用格式合同限制消费者，造成消费者举证困难，无法获得法律救济。因此，在很多情况下，消费者应拥有的国际上公认的五项权利――安全权、知情权、选择权、建议权与索赔权在中国的公用企业面前很难实现。 　　4．有碍社会公平。中国铁路、电力、邮政、电信等行业在某种程度上存在着收费过乱、服务质量差和生产效率低下等问题，但是这些公用企业通过限制竞争却可以获得垄断利润，因而职工年平均工资收入却很高。如金融、电力、邮政、电信、煤气、水等行业职工收入是其他行业的两倍多，近两年差距仍在拉大，造成社会财富分配不公。特别是对这些企业长期缺乏监督，企业自身缺乏真正意义上的成本核算，管理成本居高不下，致使每年国家财政还要对这些行业给予巨额补贴，而这些财政补贴无疑增加了每个纳税人的负担。 　　 　　(二)公用企业限制竞争行为的成因 　　 　　1．政府体制改革滞后，行政权力参与公用企业的管理。行政领域的改革比较滞后，公用企业还是行政机关的附属物，为行政权力介入公用企业提供了社会环境。公用企业的产品或服务的价格只能由行政主管部门说了算，市场机制失灵无法起到“定价”作用。公用企业通过游说、疏通主管部门以获得优惠或差别待遇的“寻租”活动，在某种程度上形成了与行业行政主管部门的“权钱互易”。另外，公用企业一般都是当地的利税大户，地方政府愿意保护，对这些行业的一些行为给予默许或支持。 　　2．产权单一，政企不分。从产权制度上看，中国大部分公用企业一是由政府部门独家经营，别无分号；二是国有独资经营，不许其他资本进入。公用企业的投资由行业行政主管部门代表国家进行，行业行政主管部门在实际上获得了投资者与管理者、监督者的“三位一体”角色。例如，信息产业部既是电信行业的行政主管部门，又是该行业的资产管理者和受益者，形成了“政企同盟”。这种“政企同盟”一旦形成，行业部门立法会为部门利益提供有利条件，只注重保护本行业企业的利益，忽视保护其他企业以及消费者的利益，为公用企业限制竞争提供依据。 　　3．法律制度不健全。中国现行的《反不正当竞争法》及相关法规对公用企业限制竞争行为的规定过于原则、抽象，内容涵盖不完整，操作性不强。随着市场经济的发展，其对市场中出现的一些新型的限制竞争的行为难以规制，缺乏调控力。 　　 　　三、公用企业限制竞争行为的规制 　　 　　1．转变政府职能，实现政企分开。加快中国公用企业改革，明确政府“掌舵”企业“划船”的角色分工。割断政府与公用企业之间在产权、人事权等方面的纽带，确立政府与公用企业之间的供需合同关系。政府进一步转变职能，加快审批制度改革，大幅

度减少行政性审批，规范审批行为，搞好宏观调控和创造良好的市场环境，并通过出资人代表对国有独资和拥有股份的公用企业行使监督职能，维护公用企业正常的生产经营活动。另一方面，要将独立的财产权、生产经营权交由公用企业自己来行使，使其真正成为权责明确、自主经营、自负盈亏、自担风险的市场主体，自觉遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则，以平等市场主体的身份参与市场竞争。同时改革公用企业产权制度，允许民间资本、国外资本等进入公用行业，实现投资主体的多元化，尽快打破国有资本一统天下的局面。 　　2．规范公用企业的格式合同。格式合同是当事人一方与不特定多数人订立而预先拟定的，且不允许相对人对其内容作变更的合同，通常情况下被公用企业大量采用。格式合同最主要的特征就是其条款的不可协商性，当事人只能对其表示全部接受或者全部不接受，即所谓的“要么接受，要么走开”。格式合同的产生最主要的原因是要约人在经济上的优势地位，如铁路、邮政、电力、通信等行业的企业。在现实生活中，中国公用企业大都以格式合同来制约其他企业和消费者，以达到其限制竞争的目的。因此，应当在中国《合同法》对格式合同调整的基础上，通过立法立规，加大对格式合同的行政规制。一是由合同行政监管机关制定或合同行政监管机关与行业行政主管部门共同制定合同示范文本，引导公用企业使用；二是将公用企业欲使用的格式合同文本报合同行政监管机关和行业行政主管部门审查批准，有效地控制格式合同的非正义性和显示公平性，保护消费者的合法权益。 　　3．尽快出台统一的反垄断法。反垄断法应当体现出“经济宪法”的地位，反对垄断和限制竞争，反对滥用市场优势地位，排除进入市场的障碍，统领整个市场反垄断和限制竞争行为的全局，遵循行业立法符合专门立法的精神，摒弃反垄断法律适用上的“除外条款”。现行的电信条例、铁路法、邮政法等应当根据即将出台的反垄断法有关规定进行修改。 　　4．明确工商部门反垄断执法机构的地位。(1)工商机关的性质和职能定位适合反垄断执法。工商机关作为主管市场监督管理和行政执法的专门机关，没有自身的行业利益，具有先天的反垄断执法优势。工商部门的大多数职能都与反垄断和反不正当竞争有关，是广义上的竞争执法机关，由工商部门作为反垄断的执法机关能够体现独立性和权威性。(2)工商系统体制改革实行省以下垂直管理，有利于克服地方保护独立执法办案。同时其拥有一支强大的执法队伍，省、市、县工商局和工商所四级联动，可以监管市场的各个角落，有利于开展市场垄断调查，降低行政执法成本。(3)工商机关有查处垄断和不正当竞争案件的工作经验。反不正当竞争法实施十多年来，作为主要的执法机关，各级工商行政管理机关查处了大量的不正当竞争和限制竞争的案件，取得了积极的社会效益。 　　5．加强反垄断法律宣传，营造良好的社会氛围。中国竞争法律的立法起步较晚，应加大反垄断法律知识的宣传力度，让广大消费者和企业了解市场经济的竞争规则，知道垄断、限制竞争行为的危害，自觉抵制和监督垄断和限制竞争行为，提高自我保护能力。建立由消费者、其他企业、相关行业和专家学者等相关利益群体的信息系统，为决策层制定和执行公用企业竞争政策提供参考。实行公开透明的价格听政制度，提高公用企业定价的科学性和合理性，使广大消费者和企业分享改革的成果，为构建和谐社会做贡献。