对基层人民调解的思考

对基层人民调解的思考

青龙党校05法律学员 张建德 导师：霍林高

序：基层人民调解释义：

本文所称基层人民调解，指基层人民调解委员会调解 (下称人民调解)，从属于政法系统，主要是以乡镇人民调解委员会(司法所)为主体，各村人民调解委员会(治保委员会)为延伸，乡镇其他具有行政执法能力的“七所八站”为专门机构所组成，以化解基层矛盾，减少信访案件、缓解司法办案压力、维护农村社会稳定为主要目的和服务宗旨的民事调解网络。

一、 现阶段基层人民调解中存在的问题

自2005年开始，在“依法治国”和“以德治国”的指导思想下，基层人民调解委员会大量出现，为基层民间矛盾纠纷化解在司法诉讼阶段之前，缓解司法资源压力提供了一个较为适宜的管道，为维护安定团结的政治局面，保持农村基层社会稳定和长治久安提供了一个良好平台。同时，在当前基层人民调解实践中也出现了一些问题，主要有以下几点：

1、 调解适用的范围过宽。

人民调解的适用范围十分广泛，所有基层矛盾纠纷均属于人民调解工作范畴。由此也导致某些明显违法违规甚至触犯刑法的事件也借人民调解的“壳”而以罚代刑，侵害了社会弱势群体的权益，保护了某些特殊人群。给人一种人民调解委员会不依法执法的印象，又使一些当事人有可乘之机，能通过人民调解的合法形式掩盖一方或双方的

非法目的。因此，有必要对人民调解的适用范围做出具体的规定，赋予其在民事领域的某些管辖权利，对于涉及刑事审判的具体事件，则不予受理，以避免出现“调解代法”的错误出现。

2、 采取人民调解与行政调解结合的模式且调解无具体期限的限制。

在当前的人民调解实践中，人民调解工作人员常常又是基层行政执法人员，在调解过程中， 出现以行政处罚压成调解协议或是“未调先罚”等各种情况，致使矛盾激化和扩大。特别是在一些法律依据比较含糊或不完备以及当事人双方证据势均力敌的情形下，为了规避风险，人民调解工作人员在受理案件时往往会无视调解的“自愿”原则，利用自己的特殊身份进行调解劝说，尽量说服当事人接受调解以达成调解协议，甚至有可能进行威胁或诱惑。加上法律又缺乏对调解期限的规定，容易导致人民调解工作人员漠视当事人的权利，强行调解，久调不决，损害当事人的合法权益。当然当事人也可以拒绝在调解协议上签字，但由于主持调解的人民调解工作人员的特殊性，因此许多当事人本来不同意调解方案，但迫于压力，不得不违心地同意调解，这不仅违反了调解的“自愿”原则，且容易导致调解结果有失公正、滋生司法腐败、损害基层司法公正。

由于上述问题的出现，导致人民调解的诉前调解性质柔化，权威性和群众接受度有所降低，影响了基层人民调解的作用发挥。

二、 对基层人民调解几项原则性问题的初步分析

（一）人民调解程序的启动应在当事人自愿的前提下进行

自愿原则，为民调三原则中的第一原则，即对调解的提起必为一方自愿提出而另一方自愿接受，或由主持人员提出，双方自愿接受，

且对于调解协议的内容由双方自愿达成。调解是非强制性的纠纷解决程序，无论是在启动，还是协议的达成环节上，都应以当事人完全自愿为基本原则，即使案件诉之法院后，当事人享有选择判决还是调解的权利，即使主持人员认为调解对双方更为有利，但只要一方不同意，就不能强行调解。主持人员可说明根据自愿原则调解，而调解对双方均有利。现行民事诉讼法规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。”最高人民法院《关于人民法院调解工作若干问题的规定》（征求意见稿）

第一条也规定：“ 人民法院对民事案件进行调解，应征得当事人同意。法律、司法解释另有规定的除外。当事人一方或者双方拒绝调解的，人民法院不得进行调解。已经开始调解，当事人一方或者双方明确表示不同意继续调解的，应终止调解。”可见，自愿原则是民事诉讼调解的核心内容，也是民事诉讼调解工作的前提和基础。人民调解虽属于诉讼外调解，但其工作性质具备民事调解的一般特征，即增强人民内部团结、化解判决“非黑即白”二元性及增强当事人和人民群众法制观念三个民事调解主要特征。从人民调解的工作程序上看，也符合民事调解过程的一般要求，即广泛调查、证据采信、当场调解，只有最后一点不同，法院调解作为人民法院行使审判权的一种形式，协议书在程序履行完结后具有与判决书相同效力，而人民调解最后达成调解意见签订的人民调解协议书不具有此效力。从以上可以看出，人民调解作为诉讼前调解的重要组成部分，虽与法院调解在司法定位上有所区别，但也应适用于法院调解的一般原则。

人民调解委员会在接受案件调解的过程中，应首先征询双方当事人的意见，在双方同意的基础上才能启动调解程序，这在调解程序上表现为双方当事人向人民调解委员会提交人民调解申请书，并就当事

人、矛盾纠纷的基本情况及申请事项做出简单说明。如一方或双方不同意调解，则调解程序终止，应对案件按法定程序进行法院审理，直至做出判决，人民调解委员会不能主动启动调解程序。

（二）调解过程中，当事人双方具有自由抗辩和自愿举证的权利 在民事调解中，抗辩是当事人主张与相对方的主张事实不同的事实，用以排斥相对方的主张。抗辩者应当对其主张的抗辩事实承担证明责任。我们将诉讼中的抗辩分为三类：1、权利妨碍抗辩。抗辩者通过证明抗辩事实的存在，说明相对方主张的权利自始不能产生。如在动物侵害案例中，主张损害是由受害人自己引起的，从而排除受害人请求赔偿的权利。2、权利消灭抗辩。抗辩者承认相对方主张的权利发生，但权利发生后因特定事由已归于消灭。如免除债务、合同解除。3、权利限制的抗辩。抗辩者针对相对方的请求，有拒绝给付的权利。如诉讼时效抗辩、先履行抗辩、不安抗辩、同时履行抗辩及检索抗辩（又称先诉抗辩）等。此种抗辩是通过证明抗辩者享有法定权利以对抗相对方请求权的行使，其实质为行使民法上的抗辩权。

举证否认是指当事人提出相反的证据，证明与相反方的主张相反的事实，从而做出否认。否认者此时提出的证据就是证据学中的反证。反证与本证相对应，本证是指对待证事实负有证明责任的当事人所提出的证据材料，反证则是指对待证事实不负证明责任的一方当事人，以证据证明相反事实存在的证据材料。

在民事调解过程中，当事人双方可以根据本人的权利主张或针对对方的权利主张自由进行抗辩和举证。进行抗辩和举证可以在调解调查过程的任意时段提出，以利于人民调解委员会工作人员掌握纠纷事实，厘清双方当事人的认知误差，从而提出当事人双方均易接受的协议条件，促进调解协议的达成。

（三）、调解协议的内容应在双方当事人都自愿同意的情况下达成

调解协议是双方当事人自愿处分其实体权利和诉讼权利的一种文书形式，是当事人之间的法律文书，当事人在人民调解委员会主持调解下所达成的协议，应等同于当事人解决争议的一种“契约”或者民事合同，调解协议的内容对双方当事人来说，直接关系到当事人合法权益是否能够实现，至关重要。因此，人民调解过程中应注重以下几点：

1、 在诉讼调解过程中，调解协议方案应由当事人共同协商提出，而不能由人民调解委员会工作人员全盘确定。

2、 在调解过程中，人民调解委员会工作人员的地位和作用是比较特殊的。具有双重身份：他既是调解的主持人，又是具有执法权的行政工作人员。一旦由人民调解委员会工作人员提出调解方案，都会给当事人形成一种必须接受调解，否则会在解决中吃亏的压力，从而不利于调解协议的达成。因此，人民调解委员会工作人员在调解过程中应尽量避免给当事人留下此种印象，尽量引导当事人自由协商，促使当事人自主达成调解协议。对于双方有争议的问题，人民调解委员会工作人员应从法律的角度予以分析和说明，提出对双方都无明显妨害的建议，尽量避免掺有主观的个人感情色彩。调解过程中，人民调解委员会工作人员必须摆正自己的位臵，克服和避免以下二种倾向：一是以“压”促调，人民调解委员会工作人员以“调解不成就诉讼，判决结果还不如调解”等警告性语言胁迫当事人；二是以“拖”促调，反复调解，对案件久拖不决，当事人不达成调解协议决不罢休。上述两种情况都是违反当事人的自愿原则的，在实践中造成的影响也是很不好的。

3、 人民调解委员会应充分尊重当事人的处分权。

人民调解解决的主要是当事人之间的财产权和人身权产生的纠纷，属私权领域。当事人对私权的处分，具有自由处分权。人民调解委员会应当充分尊重当事人对自己合法权益的处分权。人民调解委员会对调解协议的审查，应仅限于两方面内容：一是协议的内容是否违背了法律、法规的强制性规定，是否侵犯国家的、集体的或第三人的合法权益；二是当事人达成的协议是否出于自愿，协议是否显失公平，是否是当事人的真实意思表示。至于当事人达成的调解协议是否超出了其调解请求的范围，笔者认为，人民调解委员会不宜过多予以干涉。当事人达成的调解协议只要不违反法律规定，不侵犯国家的、集体的或第三人的合法权益，不违背公序良俗，民调委员会没有理由予以反对。

（四）、调解协议的生效方式应由当事人选择

最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第十五条规定：“调解达成协议并经审判人员审核后，双方当事人同意该调解协议经双方签名或者捺印生效的，该调解协议自双方签名或者捺印之日起发生法律效力。当事人要求摘录或者复制该调解协议的，应予准许。”该规定对调解协议何时生效赋予了当事人选择权。引申该法条，人民调解委员会在双方当事人达成协议后应当充分行使释明权，说明上述规定的含义。双方当事人同意调解协议自双方签名或者捺印之日起发生法律效力的，该调解协议在双方当事人签名或者捺印后发生法律效力。如一方当事人拒绝签字的，民调协议书不生效，调解失败，案件应当依法由当事人自愿选择起诉移送法院及时作出判决。

三、 对调解协议和调解意见书法律效力的几点思考

由于人民调解委员会组织性质未予确定及其他原因，我国对人民调解的调解协议书及调解意见书的法律效力未予明确。根据我国《民事诉讼法》第81条“调解书经双方当事人签收后，即具法律效力”第91条规定：“调解未达成协议或者调解书送达前任何一方反悔的，人民法院应当及时判决。”的规定，这说明我国当事人达成的调解协议对当事人并没有约束力，当事人任何一方无论以何种理由均可以反悔。因此，民调协议书的性质更多的是一种民事契约而非司法判决书。这似乎赋予了当事人更多的诉讼权利，但实际上是对当事人处分权的一种“放纵”。不利于维护当事人的合法权利。如果调解协议已经达成而不具有对当事人双方的约束力，将违背民事行为的基本原理。因为这种调解协议是对双方当事人实体权利的处分，属民法上的契约，契约一旦成立，除附条件的以外，应即刻具有法律效力，当事人应当予以遵循。因此应赋予调解协议以民事契约的性质，一经达成，除附条件以外，就应具有法律效力，当事人不得反悔。况且，我国《民事诉讼法》180条规定“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解协议违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可申请再审。”可见我国法律已规定了调解违法的补救措施，如果对人民调解的调解成果不予保护，将造成司法诉讼资源的浪费。

此外，根据惯例，人民调解经过调查、采信证人证言及调解等工作过程后，事实清楚，确属一方过错责任而又不服导致调解失败的，人民调解委员会应根据调查成果及证人证言出具调解意见书，对纠纷内容予以说明，以利于诉讼阶段中法院工作的开展。但在当前司法审判实践中，法院对人民调解委员会出具的调解意见书一般做参考或不予采信处理，致使大量的工作成果付诸流水，本就紧张的司法资源浪费严重。有鉴于此，笔者认为，应尽快对人民调解委员会的机构性质

予以确认，对其出具的相关法律文书的法律效力予以认同，以利于整个司法调解体系的整合和完善。

四、加强人民调解工作的几点建议

1、加强人民调解委员会工作人员队伍建设和业务建设。人民调解委员会工作人员要有认真负责、耐心细致的工作作风和敬业精神，正确处理调解与行政处罚的关系，防止“强制调解”的事情发生。进行调解要正确理解和掌握好自愿、合法的原则，不能以“权”或“法”压人，片面追求调解率。在调解中还要坚持公开调解过程，公开案件事实和证据，公开调解结果，提高调解水平。人民调解委员会工作人员应找准案件争议焦点，选准案件矛盾转化的交叉点，把握法理与情理的融合点，做到明之以法、晓之以理、动之以情，使调解协议合法合理合情，增强当事人对人民调解的信心。

2、建立人民调解结案制度，确立人民调解协议的法律效力。我国目前的和解制度包括审判程序中的和解即和解撤诉和执行程序中的和解，且均未规定其应有的法律效力，显然未能充分发挥调解解决纠纷的功能。人民调解与法院调解最大的不同就是法院调解是以法院为中心进行的，属于一种法院诉讼活动；而人民调解则是由双方当事人自行达成，属当事人的处分权的行使，法院不参与。因当事人对调解失去信心和不积极，调解不下的情况下，适用诉讼外和解也能达到节约诉讼成本的效果，在和解中法院影响力大大减少，保证司法公正。而要更好的发挥诉讼上和解制度，则必须赋予和解与判决同等的法律效率，即人民调解一经记入笔录并达成协议，经报送法院审核后即产生与判决相同的效力，并作为法院结案方式之一。在诉讼中确立人民调解协议的法律效力，确立人民调解结案制度，可以减少当事人讼累，有效利用人民调解委员会这一司法资源，减轻法官工作量，提高审判

工作效率，确保司法公正，从而达成审判与社会效果较好的相统一。

参考资料：

1、 谢邦宇主编：《民法学教程》，中央党校出版社，2000年出版；

2、 王怀安主编：《中国民事诉讼法教程》，1996年出版

1、 陈桂明：《诉论公正与制度改革》，中国政法大学出版社，1999年7月版

2、 卞建林主编：《证据法学》，中国政法大学出版社，2000年第1版