_议行合一_与_三权分立_再认识_张星炜

　社会科学研究　2007. 2. 　

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“议行合一”与“三权分立”再认识

张星炜

“议行合一”,而是“真正民主”的原则和“必须有效地

制约和监督公共权力”的原则。社会主义国家同资本主义国家在政治制度上的本质区别, 在于它们所体现的阶级统治的内容和实质的不同, 而不是在政权组织形式上是否实行“议行合一”。“三权分立”作为以美国为代表的资本主义国家政体的具体形式不能照搬, 但在“三权分立”这种形式中所体现的制约权力原则及其民主法治精神, 应当属于人类政治文明的有益成果。构建“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制, 应当遵循“必须有效地制约和监督公共权力”的马克思主义原则, 体现民主法治精神。

　　〔关键词〕　议行合一; 三权分立;“真正民主”

　　〔中图分类号〕D 62　〔文献标识码〕A 　〔文章编号〕1000-4769(2007) 02-0051-06

　　〔摘要〕　巴黎公社的原则不是

　　一、本论题提出的缘由

本论题的提出, 源于中共十六大报告的一个重要提法。2002年11月, 江泽民同志在党的十六大报告中提出:“加强对权力的制约和监督, 建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制, 从决策和执行等环节加强对权力的监督, 保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”〔1〕笔者注意到, 这是中共中央在论述建立权力运行机制时第一次将“制约”置于“监督”之前。十六大之后,

2004年9月胡锦涛同志在纪念全国人大成立

50周年大会上的讲话中进一步指出:“权力不受制约和监督, 必然导致滥用和腐败。。”②2005年1月, 中共中央在《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中再一次指出, 约和监督, 确保权力正确行使”,

“加强对权力运行的制“完善对权力制约和监

督的制度。”〔2〕

把“制约”置于“监督”之前, 并按“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的要求来设计我国的权力运行机制, 强调“完善对权力制约和监督的制度”, 强调这是社会主义民主政治建设的重要任务, 笔者认为, 这不是一个简单的提法上的变化, 而是意味着我们党对“制约”的重要性有了更为深刻的认识。因为:虽然制约与监督就其实质来看, 都是对权力正常运行的肯定和保护、对权力偏离正常轨道的防范和矫正, 以保证权力向着正面的方向发展。这是两者的共同点。但两者之间还有着以下区别:第一, 主客体关系不同。“制约”侧重从双方角度出发, 是双方互为制约主体和制约客体的关系; 而“监督”则侧重从单向角度出发, 是监督主体向监督客体发出的行为。第二, 运行机制的侧重点不同。“制约”作为一种内在力量, 主要是通过权力系统内部的合理分工和制约机

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本文系2003年度国家社科基金项目“全面建设小康社会新阶段的政治体制创新研究”的阶段性成果之一(项目批准号03B K S 013) 。

胡锦涛:《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》,版, 引文中的着重号为引者所加。

2004年9月16日《人民日报》第1

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〔作者简介〕

张星炜, 中共四川省委党校科学社会主义教研部教授, 四川成都　610072。

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制, 来牵制和约束权力运行; 而“监督”主要作为一种外在力量, 通过在权力运行机制外部进行监察和督促来实现对权力运行的约束。第三, 发挥作用的着力点不同。制约机制的效果如何主要取决于制度的合理设计和安排, 因此这种制约作用在很大程度上是事先就决定了的, 也就是说重点是对滥用权力的事先防止; 而监督机制的指向主要在于对权力运行中的监督和对权力运行结果的矫正, 其发挥作用的重点是事中或事后。第四, 发生作用的时效不同。“制约”由于是在权力运行机制内部起作用, 其约束行为与权力行为一般具有同时性; 而“监督”由于主要是在权力运行机制外部起作用, 其监督行为相对于权力行为来说, 往往存在着一定的时间差, 具有滞后性。第五, 覆盖范围有所不同。“制约”覆盖权力运行的各个环节, 包括对权力的设定、委托、调控、收回整个过程; 而监督主要覆盖权力运行这一环节, 即权力所有者把自己的权力委托给权力行使者之后, 对其政治活动进行经常性的调控, 而对权力的设定和委托环节则在多数情况下不起直接的决定性作用。①

由于“制约”与“监督”有着上述区别, 因而党中央把“制约”置于“监督”之前来加以强调, 并提出要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制, 这对于深化对制约权力问题的研究, 健全我国对权力制约和监督的制度, 无疑具有十分重要的意义。而要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制, 在理论上不能回避的一个重要问题就是:如何看待和评价“议行合一”和“三权分立”?因为长期以来在人们的观念或潜意识中, 是把这两者作为一个重要标志来区分社会主义政治制度与资本主义政治制度的。因此, 为了建立“制约有效”的权力运行机制, 有必要对“议行合一”与“三权分立”进行再认识。

二、“议行合一”是不是巴黎公社的原则

人们把“议行合一”看作是巴黎公社的原则, 往往是根据马克思在《法兰西内战》中的一段话:“公社不应当是议会式的, 而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。”〔3〕但如果我们联系这句话的上下文, 并通读《法兰西内战》的全文, 就会看出, 马克思这句话不过是客观地描述了巴黎公社在政权组织形式上的一个特征, 并没把“议行合一”上升为巴黎公社的原则。

在《法兰西内战》中, 马克思是这样写的:“公社是由巴黎各区普选选出的城市代表组成的。这些代表对选民负责, 随时可以撤换。其中大多数自然都是工人, 或者是公认的工人阶级的代表。公社不应当是议会式的, 而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。一向作为中央政府的工具的警察, 立刻失去了一切政治职能, 而变为公社的随时可

以撤换的负责机关。其他各行政部门的官吏也是一样。从公社委员起, 自上至下的一切公职人员, 都只应领取相当于工人工资的薪金。国家高级官吏所享有的一切特权以及支付给他们的办公费, 都随着这些官吏的消失而消失了。社会公职已不再是中央政府走卒们的私有物。不仅城市的管理, 而且连先前属于国家的全部创议权都已转归公社。”〔4〕马克思的这段叙述, 指明了巴黎公社的几个主要特点:

第一, 巴黎公社是以直接的普选制、监督制、罢免制为基础的。因为从公社委员到一切公职人员都由人民选举产生, 而且人民对他们可以随时撤换。

第二, 巴黎公社是一个“廉价政府”。从公社委员起, 自上至下的一切公职人员, 都只领取相当于普通工人工资的薪金, 废除了以往旧的国家的官吏所享有的一切特权。

第三, 在政权组织形式上, 巴黎公社是一个同时兼管行政和立法的“议行合一”的工作机关。其主要表现是:(1) 立法权和行政权统一由一个机构———巴黎公社委员会掌管, 公社委员会既负责制定法律、法令, 决定一切重大问题, 又负责这些法律、法令和决定的贯彻执行。(2) 立法权和行政权的行使统一由权力机构的成员来履行。即巴黎公社的委员既是人民代表, 又是政府公务人员; 既参与立法活动, 又履行行政和司法的职能。

应当看到, 巴黎公社上述三个方面的特点是紧密联系、不可分割的。其中普选制、监督制、罢免制的实行是“议行合一”的先决条件和这个政权运转的政治基础; 而“廉价政府”和公职人员的薪金制度则是“议行合一”的经济基础。没有前两个条件, 在“议行合一”这样的体制下, 就可能出现滥用权力、以权谋私而得不到人民有效的制约和监督的情况, 就会使社会公职成为政府公务人员谋求特权和私利的“私有物”, 使同时兼管立法和行政的权力机关及其成员从“社会公仆”变为“社会主人”。正是由于有了前两个条件, 才使巴黎公社成为“实质上是工人阶级的政府”, 是“人民群众把国家政权重新收回”(马克思语) , 是“新的真正民主的国家政权”

〔5〕语) 。因此,

(恩格斯

“议行合一”相对于前两个条件居于次要

地位, 不应作为巴黎公社的“原则”。

既然不能把“议行合一”看作巴黎公社的原则, 那么巴黎公社的原则又是什么呢? 根据巴黎公社的实践, 笔者认为, 巴黎公社以它的存在向我们昭示出的原则就是:“真正民主”的原则和“必须有效地制约和监督公共权力”的原则。上述原则主要体现在巴黎公社为了防范社会公职人员从“社会公仆”变为“社会主人”所采取的两项重要措施上。

第一, 公职人员不但由普选产生, 而且随时可以撤

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这里关于“制约”与“监督”的区别的论述, 吸取了本课题组成员王科同志的观点。

换。这是有史以来第一次真正名副其实的人民选举。它把选举权力交给人民, 交给普通工人和劳动者, 由他们直接推荐、挑选能代表自己利益并为他们服务的工作人员。选举人没有财产、社会地位、门第高低之分, 被选举人的根本条件是能否代表工人阶级的利益并忠诚地为人民服务, 他们必须向选民负责, 接受选民的监督, 一旦违背人民的利益或不称职, 可以随时被罢免和撤换, 从而保证权力始终掌握在选民手中, 而不是掌握在选出的代表和官员手中。

第二, 对所有的公职人员, 无论职位高低, 一律付给“相当于工人工资的薪金”。这项措施体现了“经济平等”的原则, 是真正民主和平等的原则。因为在任何情况下, 民主、平等都必须以经济上的平等为基础。马克思之所以批评资产阶级的民主、平等是片面的、骗人的, 不是指其形式, 而是指其内容和实质, 即资产阶级民主以其形式上“平等”的外貌, 掩盖了资产阶级和无产阶级在经济上的不平等。巴黎公社规定从公社委员起, 自上至下的一切公职人员都只应领取相当于普通工人工资的薪金, 这就保证了公职人员与普通工人都处于同等的经济地位。他们之间只有分工的区别, 没有高低贵贱之分, 没有任何特权, 也没有高出社会的利益和好处。这就从根本上改变了以往社会公职成为阶级的或个人的私有物的性质。

正由于上述原因, 马克思评价道:公社为无产阶级的社会共和国“奠定了真正民主制度的基础”,表明了“通

〔6〕

过人民自己实现的人民管理制的发展方向”。恩格斯也

定了巴黎公社所采取的“两个正确的办法”,在“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”方面, 在实施“切实的监督”职能和“可靠地防止人们去追求升官发财”的防范职能方面所具有的重要意义。实际上, 马克思和恩格斯在这里所阐述的, 正是“必须有效地制约和监督公共权力”的原则。正因为如此, 胡锦涛同志进一步总结国内外正反两方面的历史经验、特别是公共权力运行的历史经验, 并针对我国政治生活中的现实情况, 明确地指出:“权力不受制约和监督, 必然导致滥用和腐败。”并强调:“加强对权力的制约和监督, 是社会主义民主政治建设的重要任务。”〔10〕笔者认为, 加强对权力的制约和监督, 这既是社会主义民主政治建设的重要任务, 也是遵循“必须有效地制约和监督公共权力”的马克思主义原则的必然要求。

可见, 巴黎公社的原则是“真正民主”的原则和“必须有效地制约和监督公共权力”的原则, 而不是“议行合一”。所以笔者认为,

“议行合一”不是巴黎公社的

原则, 而是巴黎公社政权组织形式的一个特征。

从苏联的历史经验看, 为了防止无产阶级国家工作人员变成新的官僚, 列宁曾仿效巴黎公社的经验, 采取了三项重要措施:(1) 规定党和国家机关的各级领导人必须由民主选举产生。(2) 领导建立了工农检查院和党的监察委员会。前者行使对政府的监督权, 后者行使党内监督权。列宁十分重视监察机关职能的有效行使, 主张监察机关要有最大限度的独立性。一是规定各级监察委员会应由党内最有威信的同志组成。二是各级监察委员会必须与同级党委会平行, 有同等的权力; 中央监察委员会只对党的代表大会负责。三是监察机关必须独立地行使自己的监察权而不受同级党委决议的约束, 保持自己的独立性。四是监察委员会的决议, 同级的党委会必须执行而不得加以撤消; 如果有不同意见, 可以把问题提交党员代表大会或本级代表会议解决。五是进一步提高统一起来的党中央监察委员会和工农检查院的地位和权限, 让党中央监察委员和工农检查院成员结合起来, 内外共同监督党的中央机关和领袖人物。(3) 规定共产党员固定工资的最高限额。十月革命胜利之初, 人民委员会规定, 普通工人的最低工资每月120卢布, 人民委员会主席每月工资为600卢布。

列宁提出的上述主张, 斯大林也进行过阐述, 但他在列宁逝世以后的实践中却越来越背离了列宁和他自己的正确理论。主要表现在:

第一, 对党的各级领导干部和应该由选举产生的国家机关工作人员实行了层层委派任命的制度, 使党和国家机关及其领导干部和工作人员实际上失去了党员和人民群众的有效监督, 形成干部只对上级负责而不对下级、对人民负责的局面。这种自上而下的委派任命制度, 实际上是封建专制制度下等级授职制在社会主义条件下的翻版, 是与巴黎公社的真正民主原则相背离的。马克思在《法兰西内

评价说, 巴黎公社的建立, 这是“炸毁旧的国家政权并以新的真正民主的国家政权来代替”〔7〕。这说明, 巴黎公社所体现的第一条原则, 是“真正民主”的原则。

巴黎公社以它的存在向我们昭示出的第二条原则, 是“必须有效地制约和监督公共权力”。实际上, 马克思和恩格斯在总结巴黎公社经验时都充分肯定了这一原则。1871年5月, 马克思在《〈法兰西内战〉二稿》中高度赞扬巴黎公社为防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人所采取的两个办法, 认为这样一来,

“行使这些职能的

人已经不能够像在旧的政府机器里面那样使自己凌驾于现实社会之上了, 因为这些职能应由公社的官吏执行, 因而总是处于切实的监督之下。”〔8〕20年后, 恩格斯在为《法兰西内战》1891年单行本所写的“导言”中进一步指出:“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人———这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的, ———公社采取了两个正确的办法。第一, 它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任, 而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二, 它对所有公职人员, 不论职位高低, 都只付给跟其他工人同样的工资。公社所曾付过的最高薪金是六千法郎。这样, 即使公社没有另外给各代议机构的代表规定限权委托书, 也能可靠地防止人们去追求升官发财了。”〔9〕这里, 马克思和恩格斯充分肯

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战》中就尖锐地指出过:“用等级授职制去代替普选制是根本违背公社的精神的。”〔11〕

第二, 解散了群众性的监督组织。取消了列宁时期领导建立的党的监察委员会和工农检查院, 以党中央委员会任命的中央监察委员会代替原来由党代表大会选举产生、并与党中央委员会平行的中央监察委员会, 把它置于一名中央书记的领导之下, 以人民委员会领导下的苏维埃监察委员会代替原来由全苏中央执行委员会和人民委员会共同领导的工农检查院。经过改组后的这两个机构, 其职能只是分别监督党和政府决议的执行情况。这样, 斯大林就把列宁时期的人民群众和党员对党中央机关、党的干部, 以及对国家机关及其工作人员的监督变成了单纯监督党和国家机关决议的执行, 变成了领导人监督检查自己的指示、号令的执行, 实际上使党和国家的各级机关、领导干部和工作人员失去了人民群众和党员的有效监督。

第三, 改变了列宁时期关于共产党员固定工资最高限额的规定, 扩大了普通工人和党员干部的工资差距。1932年2月, 党员工资的最高限额被正式废除。1935年以后, 又规定了兼薪制度。一个领导人兼任多种领导职务, 可以领到多种兼职工资。第二次世界大战后, 高级干部与普通工人的工资差距进一步扩大。如果不只计算正式的直接货币薪金, 而是计算整个收入的话, 普通工人的工资与党和国家高级干部的实际收入由十月革命胜利初期的l :5扩

〔12〕大到1∶40、1∶50, 少数达到1∶100。过分悬殊的高工资,

“议行合一”的形式, 是同它当时所处的特定历史条件相联系的:第一, 它产生于战争环境, 是无产阶级进行武装起义的一种组织形式, 应把“议行合一”看作是革命时期采取的一种非常措施。第二, 它是在巴黎市区范围内管理城市共和国事务的一种组织形式。这种组织形式未必能适用于幅员辽阔的大国的国家事务的管理。所以马克思在谈到巴黎公社时, 指出公社只是无产阶级社会共和国的“一定的形式”〔13〕。我理解, 这里的“一定的形式”, 含有这种形式只有一定的适用范围之意。如果硬要把产生于某种特定历史条件的一定政治形式拔高为不可移易的“原则”,并以此来构建后来的社会主义国家的政治制度, 这在实践上未必能行得通。事实上, 无论是社会主义苏联的苏维埃制度还是社会主义中国的人民代表大会制度, 都没有真正实行“议行合一”。

首先, 根据“议行合一”的第一层含义, 立法权和行政权应由一个机构来行使。但苏维埃从它作为全俄政权的第一天起, 就另外成立了常设机构———全俄中央执行委员会和专门行使行政管理职能的人民委员会。我国的人民代表大会制度实际上也未按“立法权和行政权统一由一个机构行使”来实践。从我国1982年宪法到目前的现行宪法都规定, 立法权和行政权分属两个国家机关(即全国人大及其常委会和国务院) , 并对国家权力机关与行政机关、审判机关、检察机关的职权作出了明确的规定。这种国家权力的分工并各自归属不同机构行使的情况是与巴黎公社“议行合一”的组织形式不同的。

其次, 根据“议行合一”的第二层含义, 立法权和行政权应由人民选出的代表统一行使, 代表一身兼立法和执行两种职务, 这一点也值得商榷。在苏维埃制度的实践中, 这种立法和执行在代表身上的结合, 只是体现在苏维埃代表的兼职上。在我国人民代表大会制度的实践中, 实际上也是同样。能不能说人大代表大多数时间都在从事本职工作, 就能保证代表在贯彻和监督法律的执行方面起更大的作用呢? 不能这样认为。因为人大代表与普通公民至少应有两点区别:代表的职责和责任范围与普通公民不同。就担任代表的工人、农民和一般干部而言, 如果过多地强调本职工作, 那他怎么能有时间、精力去参政议政, 去履行代表职责? 就担任领导干部的代表而言, 强调其在本职岗位上发挥作用, 也许在带头执行法律方面有一定意义, 但代表的监督作用如何发挥呢? 怎么能自己监督自己领导的单位呢?

上述情况表明,

“议行合一”在巴黎公社以后的社会

主义国家的政治实践中并未得以完全实行。究其原因, 笔者认为, 一个重要的原因在于“议行合一”体制本身的局限性:采取这种形式的巴黎公社产生于革命时期的城市共和国, 并且只存在了72天, 许多国家管理活动尚未来得及展开。而一旦把这种体制付诸于社会主义大国的实

使国家机关的一些领导干部和工作人员为维护自己的高官厚禄和特权而不愿坚持真理, 对危害国家和人民的行为不批评不斗争, 阿谀奉承、因循守旧的人越来越多, 从而严重损害了党和国家政权在人民群众中的威信。

斯大林背离巴黎公社真正民主原则和必须有效制约监督公共权力原则的实践, 使列宁创建的党和苏维埃政权逐步丧失其先进性和民主性, 形成了一种严重脱离群众、缺乏人民制约和监督的高度集权的政治体制。这种体制的长期延续, 直接导致了苏联社会主义民主和法制的衰败, 为以后的演变提供了条件。在中国, 仿效斯大林模式建立起来的经济上高度集中、政治上高度集权的体制, 由于缺乏人民群众的有效制约和监督, 最终形成个人专断, 从而引发了“文化大革命”这场历史性的悲剧, 并在“文革”中出现了林彪、“四人帮”对人民实行封建法西斯专政的复辟倒退现象。

历史的经验告诉我们, 无产阶级革命取得胜利后, 在构建新型国家政权的实践中如果不遵循巴黎公社的“真正民主”原则和“必须有效地制约和监督公共权力”的原则, 执政党及其领导的国家政权就会丧失其先进性和民主性。还要看到, “议行合一”有其历史局限性, 不应把“议行合一”拔高为社会主义国家构建自己政治制度的原则。

应当注意到, 巴黎公社在政权组织形式上之所以采取

践, 就未必能在实际上行得通。现代社会的发展表明, 随着社会分工和市场经济的发展, 要求建立在这个基础上的现代国家机构也应有明确的分工和权力的相互制约, 需要有一批经过训练的人专门行使国家的管理职能。这种客观上的需要, 无论是社会主义国家还是资本主义国家, 在现阶段都是不能不考虑的。我国之所以把党政职能分开、政企分开、实行公务员制度等纳入政治体制改革的内容, 正是为了顺应现代社会发展的这种客观要求。因此笔者认为, 社会主义国家同资本主义国家在政治制度上的本质区别, 在于它们所体现的阶级统治的内容和实质的不同(前者实质上是工人阶级专政, 后者实质上是资产阶级专政) , 而不在于是否在政权组织形式上实行“议行合一”。

三、如何看待“三权分立”

既然社会主义国家与资本主义国家在政治制度上的本质区别, 在于它们所体现的阶级统治的内容和实质的不同, 那么, 就不应该把在政权组织形式上实行“议行合一”还是“三权分立”作为判断社会主义政治制度与资本主义政治制度相区别的一个重要标志。

何谓“三权分立”? 《辞海》的解释是:“立法、行政、司法三种国家权力分别由三种不同职能的国家权力机关行使、互相制约和平衡的学说和制度。”〔14〕

早在古希腊时期, 亚里士多德就提出了权力分立的学说。他认为, 政治制度是对诸社会成员权利、地位和管理公共事务责任的分配。而一切政体都有三个要素, 即议事机能、行政机能和审判(司法) 机能。〔15〕近代英国政治思想家洛克鉴于君主专制和个人独裁的种种弊端, 在其名著《政府论》中, 把国家的职能划分为立法权、司法权和对外权。

提出完全意义上的三权分立学说的, 是著名法国政治思想家孟德斯鸠。孟德斯鸠认为,

“一切有权力的人都容

“从事物

易滥用权力, 这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”因此,

的性质来说, 要防止滥用权力, 就必须以权力约束权力。”〔16〕孟德斯鸠主张, 立法、行政、司法三种国家权力应分别由三种不同职能的国家权力机关行使, 并且互相制约和平衡。为什么? 因为:“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手, 自由便不复存在了; 因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律, 并暴虐地执行这些法律。”“如果司法权不同立法权和行政权分立, 自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一, 则将对公民的生命和自由施行专断的权力, 因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一, 法官便将握有压迫者的力量。”“如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力, 即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权, 则一切便都完了。”

〔17〕

了立法、行政、司法三种国家权力分别应由三种不同职能的国家权力机关行使、互相制约和平衡的思想。

从资本主义国家政治制度的具体实践来看, 以英国和美国这两个最有代表性的资本主义国家为例, 英国是在“议会至上”原则下实行内阁责任制, 美国则是在“三权分立”原则下实行总统制。

与美国相比, 英国议会在国家权力机构中的地位高于美国国会在本国国家权力机构中的地位。英国的政体, 是以议会共和制为基础的君主立宪政体。从立法、行政、司法三权的关系来看, 又可以说是“三权混合”的政体。在英国的国家权力机构中, 议会是最高国家权力机关, 主要行使立法权; 行政权是由议会产生的行政官员来行使并受议会监督; 司法权则由大法官和下级法官行使, 法院不受行政当局的控制, 保持一定的独立地位。从上述关系看, 英国的立法、行政、司法三权可以说是分开的。但是, 之所以把英国称作“三权混合”的政体, 其原因主要在于:它的政府中的主要行政官员(政务官) 都是从议员中产生的; 大法官也是由首相提名、议会审批的, 而大法官同时又兼任议会上议院的议长, 并由上议院行使最高司法权(英国的上议院相当于最高法院) 。这就是说, 英国的立法、行政、司法三种权力都来源于议会。所以, 从这个意义上说, 英国是奉行“议会至上”原则的国家, 实际上实行的是“三权混合”的政体。

在英国议会中, 下议院的权力很大, 除执掌立法权以外, 还掌握财政权和监督权。就是说, 国家的财政收入和支出的大权由下议院掌握, 政府的财政预算要由下议院审批, 未经下议院同意, 国库就不能向政府拨款; 从监督权来说, 按英国宪法规定, 英国中央政府受议会监督, 并对议会负责, 实际上是对下议院负责。英国行政机关对议会负责包括“个人负责”和“集体负责”。所谓“个人负责”,就是每个行政部门的大臣都要对议会负责并接受议会的监督; 所谓“集体负责”, 就是要求内阁行政机关作为一个整体对议会负责。“集体负责”的特点, 就是要求内阁全体成员必须“共进共退”,只要议会对内阁中一名成员表示不信任, 内阁全体成员就要集体辞职, 重新组阁。这就是“议会至上”原则下的“内阁责任制”。

与英国实行“议会至上”原则下的内阁责任制不同, 美国实行的是“三权分立”原则下的总统制。美国的宪法没有采取英国式的议会至上原则下的分权制度, 而是采用了让立法、行政、司法三大机关相互平行、相互独立的分权体制。这种分权体制有以下几个基本特点:

第一, 立法、行政、司法三大机关权力来源不同, 相互平行。国会参议院议员由各州选民选举产生, 众议院议员由各选区选民选举产生; 总统由选民选出的选举人组成的选举团选出; 联邦各级法院的法官由总统经参议院同意后任命, 如无失职行为就终身任职。因此, 在美国, 立

由此, 孟德斯鸠总结性地指出:“政治自由是通过

三权的某种分野而建立的。”〔18〕这里, 孟德斯鸠明确提出

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法、行政、司法三大机关的地位是平行的, 其中没有一个机关是最高权力机关。

第二, 立法、行政、司法三大机关之间相互独立。这里的“独立”,指的是彼此在政治上相互独立。一方面, 由于三个机关的权力来源各不相同, 因而相互之间也就没有政治上的连带责任。总统及其政府不就所施行的政策纲领向议会负责, 除非经过弹劾, 国会无权要求总统辞职; 总统也无权因国会不支持总统的政策而解散国会; 总统和国会均无权将联邦法院法官免职、撤职或令其提前退休。另一方面, 三大机关之间实行所谓“不兼容原则”, 即三个机关的成员不得相互兼职, 总统及政府官员、法官均不得在国会占有和保留议席, 议员也不能受任政府文官职位, 政府官员和国会议员也不能同时担任法官。三个机关各自分掌立法权、行政权、司法权(这一点与英国大不相同, 英国政府中的政务官必须来源于下议院议员) 。

第三, 立法、行政、司法三个机关在执行自己的职能时需要其他机关的合作。三个机关在相互独立的同时又相互有所依赖。立法权属于国会, 但国会通过的法案须经总统签字才能生效, 生效的法律由总统忠实执行; 行政权属于总统, 但总统得在最高法院首席法官的监督下宣誓就职; 总统领导政府, 但总统提名的政府高级官员须经国会参议院批准后才能任命, 政府的预算也需要经国会通过和拨款, 总统负责与外国签订条约, 但所签订的条约须获得参议院批准才能生效。司法权属于联邦最高法院及联邦下级法院, 但法院作出的裁决须由政府执行, 而法院的运转也需要国会的拨款, 联邦下级法院由国会以立法设立。

第四, 立法、行政、司法三个机关都拥有相互制约、相互防卫的手段。总统可以否决国会已经通过后送交他签署的法案; 国会可以拒绝通过总统提出的政府预算, 参议院可以拒绝总统提名的官员和签订的条约。此外, 美国宪法还特别为各机关提供了对抗其他机关侵权的手段:对总统否决的法案, 国会两院可以三分之二多数再次通过而推翻总统的否决; 最高法院可以裁决国会通过并经总统签署

生效的法律和政府的行政命令、法规是否违宪, 但国会可以通过法律决定和变更最高法院的组成人数, 并通过提出宪法修正案废除法院的裁决。此外, 国会还可以对总统及其他高级官员、联邦法院法官进行弹劾:众议院掌握弹劾权, 参议院掌握弹劾案的审判权; 如果是总统被弹劾, 则由最高法院首席法官主持审判。

由于美国实行严格的三权分立, 就美国国家权力运行的机理来说, 国会、总统和联邦最高法院没有一个是处于“最高”地位的, 这是与英国议会的“至上”地位相比较的不同点; 从立法机关与行政机关的关系来看, 由于在美国实行严格的三权分立, 美国总统在实际上掌握着通常属于国家元首的权力, 因而总统既是国家元首、又是政府首脑, 也就是说, 在美国总统制下, 以总统为首的行政机关的权力大于在英国内阁责任制下以首相为首的行政机关的权力。

如何看待“三权分立”? 笔者的基本观点是:“三权分立”作为以美国为代表的资本主义国家政体的具体形式不能照搬, 因为中国的国情与美国的国情不同, 社会性质也不同; 更何况同样是资本主义国家, 英国政体的具体形式与美国也存在显著的不同。但是, 在“三权分立”这种形式中所体现的制约权力原则及其民主法治精神, 应当属于人类政治文明的有益成果。实际上, 从党的十六大提出“政治文明”概念和“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”的明确要求, 到胡锦涛同志明确指出“权力不受制约和监督, 必然导致滥用和腐败”, 强调“加强对权力的制约和监督, 是社会主义民主政治建设的重要任务”〔19〕, 这里面都包含着对“分权制约”原则的肯定。这表明我们党已经认识到,

“权力不受

制约和监督, 必然导致滥用和腐败”是一条普遍的政治规律。在全面建设小康社会新阶段, 推进我国政治体制的改革和创新, 加强社会主义民主政治建设, 构建“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制, 应当遵循“必须有效地制约和监督公共权力”的马克思主义原则, 体现民主法治精神。

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(责任编辑:石本惠)