公共政策执行力评估的指标体系构建

公共政策执行力评估的指标体系构建

作者：葛小抱

来源：《学理论·中》2014年第04期

摘 要：一项公共政策一旦制定出来，要想达到预期的效果，关键在于正确而有力的执行。就我国当前的状况来看，公共政策本身的质量姑且不论，即使是一些优秀的公共政策也会在执行过程中因遭遇重重阻力而扭曲变形。公共政策执行力评估指标体系的建立是提高公共政策执行力的前提和基础，它能够较为直观地反映出公共政策在执行过程中遇到的问题，进而提高公共政策执行力。

关键词：公共政策；政策执行力；评估指标体系

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）11-0010-02

公共政策实质上是对社会公共利益进行权威性分配。政策方案一旦合法化并公布之后，便进入政策执行阶段。在这一阶段经常会遇到政策执行受阻或政策效果大打折扣的现象。政策执行难的问题严重影响了政府的执政能力和在人民群众中的威信。中国政府一直致力于实现高效的政策执行力。因此建立并完善一套科学合理的公共政策执行力评估指标体系是十分必要的。通过一些指标在定量上的差异，可以直观地反映出公共政策在执行过程中的哪个环节出了问题，进而及时采取对策，逐步实现高效政策执行力的目标。

一、公共政策执行力的内涵和构成

（一）政策执行力与政策执行能力

公共政策执行力在实质上就是政治执行力。弗兰克·J.古德诺在《政治与行政》一书中指出：“政治功能与国家意志表达和执行都有关系——与前者的关系是根本的，与后者的关系是第二位的。”[1]在我国，通过特定的法律程序可以将党的路线、方针、政策及人民代表大会的决议上升为国家意志。因此，我国的公共政策执行力主要是指执行党的路线、方针、政策和国家的宪法、法律、人大决议及各级政府制定的行政法规、行政规章的能力[1]。政策执行能力与政策执行力是有很大区别的。前者强调政策执行者可能发挥的作用，仅仅是实现政策目标的必要条件，而后者则强调在政策执行过程中沿着政策目标指向所形成的力量以及政策在多大程度上实现了当初制定的政策目标，所以政策执行力包括政策执行能力和政策着力方向以及政策执行力度三个基本因素。

（二）公共政策执行力的构成要素及其关系

公共政策执行力具有多要素构成的复杂的结构特点，具体来讲，包括以下五个构成要素。

1.政策执行主体

政策执行主体是指执行政策的机构和人员。人是组织中最积极、最活跃的因素，是组织行为的主体。政策执行主体虽以行政组织机构为主，但最终还是要细化到个人的，所以政策执行的必要条件之一便是要有充足的人员保证。此外，对政策执行人员的素质也有很高的要求。

2.政策执行客体

政策执行客体是指政策的目标群体和政策所要解决的问题。目标群体是受到公共政策最直接影响的，并且必须对政策做出相应的反应的群体。政策执行的过程就是实施政策目标的过程，也是解决政策问题的过程。因此，政策问题的性质和结构在很大程度上制约着政策执行的进展和效果。

3.政策执行制度

制度是约束人们行为的规则体系，从政策执行的角度来看，制度就是政策执行主体作用于客体的规则，包括政策执行的体制和机制[2]。我国当前正处在社会转型时期，利益多元化的趋势越来越明显。任何一项政策都不可能穷尽各方利益，而围绕政策标准、政策内容、政策后果等问题，会产生许多歧义和理解，使政策在执行过程中屡屡受阻。

4.政策执行资源

资源是政策执行的必要条件。首先，政策执行中会需要一定的财物资源投入，“政策的执行越来越需要仰赖经费”[3]。其次，政策执行需要一批高素质、能力强的执行人员。再次，政策的执行过程也是政策信息的流转过程，它包括执行组织内部的信息传播与供给，也包括政策执行内部与外部信息的交换和加工过程。

5.政策执行环境

政策环境是影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。公共政策环境是处于政策系统边界之外，却与政策系统进行物质、信息和能量交换的所有事物[4]。从狭义的角度来讲，它主要包括意识形态、社会习俗和政治潜规则等与政策执行相关的非正式制度因素。意识形态和社会习俗对政策执行的影响是潜移默化的，而政治潜规则往往是挑战正式制度的一种力量。 公共政策执行力不是由五大要素构成的静态结构，而是一个复杂的动态系统。其中，政策执行主体居于主导地位，它与政策执行客体之间是作用与反作用的关系。而政策执行制度则规定了政策执行的既定路线，是一种强制约束。政策执行环境是政策执行主体脱离不了的，它以非正式制度的形式对政策执行主体的活动产生潜移默化的影响，同时也是对政策执行的一种软约束。此外，政策执行资源是政策执行的动力，是政策执行主体发挥作用的先决条件。

二、公共政策执行力评估指标体系的构建

中国政府历来重视政策执行力的提升。因此，建立一个合理、完备的公共政策执行力评估指标体系是十分必要的。建立公共政策执行力评估指标体系首先要确立评估指标的三个维度，然后在此基础上进行指标的遴选和拟定。政策执行力不仅包括政策执行能力，而且应包括政策执行时所具有的力度，还应体现政策执行过程中未偏离原初制定的方向和目标。有了这三个维度，便可以对公共政策执行力进行一个全方位、多角度的评估。

（一）政策执行能力的指标设计

政策执行主体不仅包括执行组织机构，还包括负责落实政策的相关人员。显然，政策执行能力的评估对象应包括执行个体和执行组织两个单元。执行个体即是自然人，拥有自然人的属性，如年龄、性别、性格、爱好、经验、知识背景等。执行组织由执行个体组成，但是在结成纪律严明的组织之后，便拥有了特有的属性，如人员配备、层级设置、规章条例等。政策执行过程是一个动态的、连续的过程，但也有其静态的一面。因此，在建立政策执行能力评估指标体系时，应分为静态和动态两个方面来处理。

1.静态执行个体单元。工龄，一般来讲，在某个行业工作越久，越具有经验上的积累优势。性格类型，具备不同性格的执行主体在执行政策的方式和侧重点上会有很大不同，这会影响执行政策的效果。抗压能力，在执行政策的过程中，会遇到来自方方面面的质疑和阻挠甚至破坏，这要求执行主体必须具备极强的抗压能力。工作能力，打铁还要自身硬。执行主体要出色地完成任务，必须具备相应的专业技能。责任感，积极主动、责任心强是有效执行的前提条件。

2.动态执行个体单元。创新能力，政策执行环境不是一层不变的，在不断变化的政策执行环境中执行公共政策，必须具备极强的创新能力，能够因地制宜，而不是机械地去执行政策。工作方式，同样一个政策，不同的人去执行，所运用的手段也是不同的。奉献精神，有的人热情高涨、努力上进、乐于奉献，而有的人则漠不关心、消极度日、斤斤计较，这是两种不同的工作态度和生活方式，会直接影响政策执行的效果。

3.静态执行组织单元。性别结构，由于男女在体质和情商上的差异，不同性别结构的组织也会具备不同的政策执行力。年龄结构，年轻人活跃、精力充沛、有干劲，年长的人则趋于保守，但经验丰富，合理的年龄结构对组织提高自己的执行力大有裨益。专业结构，执行一项政策往往需要具备不同教育背景、不同学历的执行个体进行有效的分工与协作，所以只有知识结构搭配合理的执行组织才能形成最大的合力。组织层级，扁平化的组织和金字塔式的组织各有优劣，但是有一点要明确，那就是过于复杂的层级设置势必造成政策执行的梗阻和低效率。组织文化，团结奋进、共同进步、乐于奉献的组织文化可以催人奋进，使执行个体产生一种强烈的归属感和荣誉感。

4.动态执行组织单元。组织内部的流动性，这一指标主要反映执行组织在政策执行过程中，其内部的协调、配合状况；组织外部的流动性，这一指标主要反映执行组织在政策执行过程中，与外部其他组织的沟通、配合和互补状况。

（二）政策着力方向的指标设计

我国政府是人民的政府，其宗旨就是为人民服务，这应当作为政府部门制定和执行公共政策的大方向。因此，从宏观角度来讲，政策着力方向要遵循为人民服务的大方向。要朝着大方向稳步前进，还必须制定一个又一个具体明确的目标。所以，从微观角度来讲，政策着力方向应着重实现具体的政策目标。

1.政策方向契合度单元。政策受众满意度，政策制定之初的方向便是尽力使政策受众满意，若在执行政策的过程中，违背了政策受众的意愿，损害了其利益，便偏离了原定的政策方向。政策问题的解决比率，制定政策就是为了解决相应的问题。如果政策执行后，问题没有得到很好的解决，甚至变得愈加严重，则政策执行过程中不同程度地偏离了当初的政策方向。

2.政策目标契合度单元。与政策目标的吻合度，政策目标是公共政策过程的最终指向，政策执行活动必须为之服务。政策执行的及时性，由于政策执行环境千变万化，政策目标也可能要及时做出修正，这就要求政策执行必须及时、迅速，否则很容易偏离政策目标。

（三）政策执行力度的指标设计

政策执行力度代表了政策执行活动的深度和执行结果的效度。政策执行资源可以保障执行力度的时效，充足的资源储备是政策迅速执行的前提条件。政策执行制度可以保障执行力度的质量，完善的沟通协调机制及监督和奖惩机制可以从制度上弥补执行主体某方面的不足。政策执行客体和政策执行环境则可以影响执行力度的成本，执行客体的鼎力支持和协助以及宽松的执行环境可以大大降低执行成本。

1.政策执行客体单元，政策目标群体参与政策制定过程的程度。由于关乎自己的切身利益，政策目标群体期望自己的利益诉求能够表达出来并为政策制定者所考虑，实现这一目的的有效途径便是参与到政策制定过程中来。政策问题的性质，全局性的、涉及人数众多的、关乎人们利益分配的政策往往执行起来会遇到很大的阻力。

2.政策执行资源单元。执行资源的充裕度，这一指标反映了政策执行过程中所必须的物质条件，包括人、财、物的充足提供及合理搭配。资源利用的效度，这一指标反映了整合各类资源及高效利用资源的能力。可以从执行费用成本比和执行人力成本比两个指标来衡量：“执行费用成本比=执行活动花费/执行机构经费”，比例越小表明执行费用成本越少，资源利用的效度越高。“执行人力成本=执行人员数量/执行机构总人数”，比例越小表明执行人力成本越低，资源利用的效度越高。

3.政策执行制度单元。沟通协调机制的建设及发挥的作用，执行组织内部及不同的执行组织之间建立沟通协调机制，有利于实现信息共享，提高办事效率。监督和奖惩机制的建设及发挥的作用，在政策执行过程中，建立监督和奖惩机制，有利于及时发现和纠正政策执行中的偏差和错误行为，这对保证公共政策执行朝着既定目标发展具有重要意义。

4.政策执行环境单元。政策执行与环境相适应的能力，当政策执行与当前的意识形态和社会习俗相适应时，便会比较顺畅地得以推行，否则，将阻力重重。政策执行中灵活变通的能力。由于政策执行环境不断发生变化，在政策执行过程中，也必须不断地调整工作方法和工作步骤来予以适应。

参考文献：

[1][美]弗兰克·J.古德诺.政治与行政：一个对政府的研究[M].上海：复旦大学出版社，2011.

[2]王学杰.我国公共政策执行力的结构分析[J].中国行政管理，2008（7）.

[3]张世贤.公共政策析论[M].台北：台湾五南图书出版公司，1986.

[4]宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2003.