现代政府制度的主要特征和路径选择
作者：赵天娥马萍
行政论坛 2013年09期
党的“十八大”适应我国全面建成小康社会的需要，强调要“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。按照这个目标深化行政体制改革，实质是创建“以市场经济为基础，以社会为取向，遵循法治原则并由此出发而构建起来的关于政府的体制模式、组织系统、职能体系、权力运行方式等的”现代政府制度。建成这种政府制度，对于有效化解我国当前人民内部的利益摩擦，兼顾不同社会群体的利益诉求，形成改革的最大公约数和最广泛共识，推动经济科学发展和社会和谐稳定，都有重大而深远的意义。如何认识创建现代政府制度的主要特征和实施路径？现代政府制度创建过程中应注意解决哪些问题？本文就此谈谈我们的认识和政策建议。
一、现代政府制度的丰厚现代性意蕴
虽然政府是伴随人类社会发展较早就出现的政治现象，并且各时代的政府总体上有相似的运作规律，但现代政府制度与传统政府体制毕竟是两种价值取向和权力边界根本不同的制度安排。现代政府制度，就是适应经济市场化和政治民主化要求，以市场经济和法律规范为基础，以发展民生和社会和谐为取向，建构的公权民授、越权必纠、运作透明、问责清晰、高效清廉的政府体制模式。这种政府制度浓缩了自由、民主、平等、竞争、人权等现代性元素，适应并支撑市场经济和民主政治的发展。当然，随着社会的不断进步，现代政府制度也处于不断调整之中，但就组织架构和组织功能而言，则是基本稳定和可以概括分析的。一般来说，现代政府制度的基本特征是：
第一，治理主体多元化。在市场经济和民主政治背景下，国家与社会的分离让渡出来的大量空间，为非政府、非营利的社会自治组织创造了发展条件，政府和自治组织同是公共治理的主体。这意味着，由精干高效的政府组织和日渐发达的自治组织分工合作构成的公共治理体系，是现代社会生活的必然发展走向。所以，当下社会秩序的建构与维护当属治理而非统治，治理主体之间也是多元基础上的协调与合作。即使是过去处于政府体系“末梢”的基层单位，现在也成为独立的非政府组织参与公共治理，而不再分担原有的政府职能。社会自治组织的发展，对当代公共治理具有重要意义。它承载政府转型中分离出来的某些职能，并以志愿和非营利方式为社会提供服务，已成为弥补市场失灵和政府失灵的结构性力量。由此看来，现代政府制度不但不排斥非政府组织参与公共治理，而且必须与非政府组织密切合作，共同致力于和谐有序的社会秩序的创建与维护。治理主体多元的政府制度，既能大量减少治理难度和行政成本，又能提高治理的有效性和合法性，对提高行政效率和公共服务水平具有重要作用。因此，西方发达国家大都重视并抓紧现代政府制度建设，以此提升社会福利水平和社会和谐程度。
第二，权力界限明晰化。现代社会是法治社会，任何社会组织的设置及其功能，都必须由国家相关法律法规设定，并且其权力界限也非常明确。握有强制性公权力的政府如果不受严格制约和监督，就可能成为人民的异己力量而侵蚀公民的权益。通过宪法对政府权力的控制，才能“最大限度地将人类的命运交到人类自己手中”。当然，现代政治体制是一个复杂的多元结构，国家各项权力都有专业化的承载主体，执政党和其他国家机关应该对政府实施领导、制约和监督，政府也同样应该制约和影响执政党和其他国家机关。但是，这种制约、监督和合作是以明晰的权力界限为基础的。如果它们的权力界限模糊，必然产生大量权力缺位或越位现象，导致国家和社会生活的失序与混乱，甚至可能危及国家建设和经济社会发展。在我国传统政府体制下，所以会出现严重的党政不分和政企分开、政社不分现象，就是因为政党、国家和社会组织之间权力界限不清，执政党行使政府的行政权力，政府又行使社会组织的权力。因此，创建现代政府制度的首要任务，就是要明晰界定各种组织的权力，特别是理顺党政关系、政企关系和政社关系，建立起规范有序的社会政治和经济秩序。鉴于以往的教训，一方面要通过改革党的执政方式和领导方式，进一步理顺党政关系，杜绝党政不分、以党代政现象。政党不是国家机关，不能直接行使行政权力，而应发挥“总揽全局、协调各方”的领导核心作用；另一方面要通过深化各方面改革，理顺政府与其他社会组织的关系，加快推进政企分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，建立科学规范的现代社会制度。这样，凡是公民、法人和其他组织能自主解决的，市场竞争机制能调节的，行业组织或中介机构能规范的事项，除法律另有规定的以外，再也不用通过行政管理手段去解决。
第三，功能取向社会化。从本源上说，政府是因应社会需要而产生和发展的，它的权力来源于公民的委托和让渡，其职责就是为公民提供优良的公共服务。在这个意义上，政府与公民始终处于相互联系和影响的互动之中，离开公民赋予的权力和为公民提供服务，任何政府都将失去存在的价值和理由。然而，政府作为公权力的行为主体，它也有自身的利益需求和运动规律，所以才产生了令人费解的“政府悖论”现象。经验表明，如果政府的权力得不到规制，它就会以国家为基本取向而追求和实现自身意志，从而侵蚀市场和社会的作为空间，使社会秩序的建构和社会组织的运行体现浓厚的政府意志。这是传统政府制度的共同特征。正因为如此，随着市场组织的发育和公民社会的扩大，发达国家开展的“新公共管理运动”，根本改变了政府的职能取向和行为目标，而将其功能限定为弥补市场失灵和社会不能，实现了政府功能的理性回归。显而易见，现代政府功能取向的根本维度是社会化，它必须为社会提供公共产品和公共服务，不断满足人民日益增长的物质和文化需要。按照我们的理解，如果说资本主义国家政府功能取向的社会化，是顺应市场经济发展的必然性选择的话，那么社会主义国家政府功能取向的社会化，则还有顺应社会公平正义的道义性规定，所以更应该彰显其公共服务、行政为民的本质属性。只有这样，现代政府才能正确把握自身的角色与功能，准确勘定政府管制和社会自治的界限，真正发挥好服务型政府的作用。
第四，政府行为民主化。现代政治是民主政治，民主化不仅应该是公共行政的价值诉求，而且应该成为现代政府运作的根本原则。任何企图规避或者疏离民主精神的政府行为，无疑都与现代民主相去甚远。在当代，政府作为公共政策和公共物品的供给者，主要工作内容是决定和执行公共政策，科学有效地配置公共资源。因此，政府行为和政府过程的民主化，既要求增强政府过程的透明度和开放度，为公民的行政参与提供健全通畅的有效渠道，也要求政府官员深入基层、走进群众，在决策和执行过程中了解民情、反映民意、尊重民愿，使人民群众成为政府过程的决策主体。唯有如此，才能体现“委托—代理”关系的本质，使政府决策充分反映人民群众利益，有力促进经济和社会的快速健康发展。在这个意义上，现代政府应该把民主集中制作为根本行为准则，坚持从群众中来、到群众中去的思想和工作路线，完善经济社会发展重大事项决策的协商协调、咨询论证、决策评估机制，健全与群众利益密切相关的重大事项决策的群众参与、公示、听证等制度，进一步推进行政决策的科学化民主化。还应该建立行政决策和行政管理的纠错机制，形成以公民利益为取向的行政信访、行政调解、行政复议和行政诉讼机制，尽快构建一个民主、公正、高效的公民权利保障系统，促使政府过程始终在民主的轨道上前行。
第五，权力运行规范化。行政权力是国家行政机关支配社会的强制性力量，也是行政机关维持秩序、管理社会的重要手段。这种权力能否在法律范围内规范运作，不仅关系政府绩效的高低，而且关乎政府行为的方向，直接决定政府行政的合法性和先进性。这是因为，公权力作为具有支配其他社会资源能力的资源，在与公民社会的博弈中处于强势，并且常常以国家利益的面目出现，甚至凌驾于社会之上。倘若这种权力缺少法律的强有力约束，就可能导致公共权力的异化，使“公共行政体系中为实现公共目的而赋予的权力、职位，被一些人变成了自己的价值追求，变成了自我服务的垄断性资源”。所以，现代国家大都发挥法治在国家政治、经济和社会生活中的重要作用，把行政权力关进法律和制度的“笼子”里。依法规范政府权力，主要体现在三个方面：一是依法立法。政府制定的行政法规和规章制度，必须符合国家宪法和法律的基本规定，防止行政权力对市场和社会的不当干预甚或对公民权益的侵害。二是依法行政。政府执法要遵守法律规定的实体性规则和程序性规则，不能违反法定规则或自定规则去执法，否则都要承担相应的法律责任。三是依法用权。建立决策、执行、监督权相互制约又协调配合机制，保持行政过程中权力的分合适当有度，集中而不极权，分权而不分裂，防止权力过分集中而带来腐败问题，避免权力过度分散导致低效问题。在财力资源配置中，应该实现中央财力和地方财力的合理分配，确保双方的财权和事权相统一；同时公平配置各地方的财力，促进地方经济社会的均衡协调发展。
二、构建现代政府制度的可行性路径
现代政府制度与传统政府制度的根本区别，在于前者内含的深刻现代性意蕴，以及由此彰显的民主、法治、透明、高效、廉洁的时代化特征。这种政府制度的生成及其运转，不仅有利于现代企业制度和产权制度的发展，而且有利于清明和谐社会和良好道德风尚的塑造，因而是现代政治文明的综合体现。从现实视角概括，现代政府制度型塑的政府，无疑应该是权力民授的代表型政府、权能有限的法治型政府、运行高效的服务型政府、用权透明的廉洁型政府。
(一)完善授权机制，型塑民选政府。宪法规定：我国是人民当家做主的社会主义国家，政府是人民委托的公共事务管理机关。这种委托既表现为宪法契约，也体现为公民选举，后者更带有现代性和实质性意义。因此，现代民主国家的权利委托机制，已从公民同意转变为公民授权，以凸显权利委托的严肃性和现实性。从我国当下的情况看，各级政府形式上是由同级人民代表大会选举产生的，但由于政府组成人员候选人的提名渠道不宽，选举中的公开平等竞争不够充分，致使选举过程和授权机制的民主含量都不很高。有的政府首脑和组成人员所以在意上级而不在意下级，对上负责而不对下负责，根源就在于此。从这个意义上说，创建现代政府制度，首先应该完善公权民授机制，建立充分体现选举人意志的民主竞选制度。竞争本质上是公开、平等的偏好汇集过程，具有择优汰劣、优化组合、形成共识等功能，是兼具公平和效率的公共选择机制。竞争性选举是个复杂的博弈过程，推介性拉票行为是竞争和博弈的主要形式。如果说没有竞争就没有民主的话，那么没有拉票也就没有竞争，关键在于拉票是否在法律允许的范围公开平等地运作。所以，一要扩大人民代表大会选举的差额比例，创新候选人推介方式和途径，完善代表联名提名候选人制度，回归选举人的知情权、选择权和监督权，健全充分体现选举人意志的选举程序。二要以国家法律等形式界定拉票与贿选的边界，引导电视、报刊等媒体为候选人提供平等的推介机会。一般来说，凡是采取贿赂、威逼、恐吓等手段拉票的行为，都是违法的，必须得到禁止；而采用公开、平等、正当的手段进行的拉票活动，则应当受到保护。三要建立健全规范竞争性选举的各项法律法规，用以约束当事人的竞选行为。只有这样，候选人的施政设想和政策主张，才能被选举人所了解，选举人才有可能根据候选人的情况作出投票选择。
(二)强化法律规范，型塑法治政府。现代社会日益复杂，公共事务不断膨胀，公共领域与社会领域的界线有时比较模糊，政府越权的情况越来越容易出现。因之，强化法律规范，在现代政府制度建设中作用十分重要。“权力制衡原则是人类经过几千年积累下来的政治统治和管理的重要经验和总结，是防止权力过分集中、权力滥用和权力腐败的重要原则，是任何民主政治发展的必然要求。”如果没有法律规范和越权纠处机制，政府必将逐步变成一个巨型怪兽，那么公民的财产权利、人身权利可能随意受到践踏，经济交易和社会自由也会受到严重伤害。从最近媒体曝光的事件看，一些部门越权行政已经到了为所欲为、触目惊心的地步，有的部门自行设定行政审批权和资源控制权，将风和阳光都划为自己控制和审批的范围。因此，必须按照建立中国特色社会主义行政体制的目标，加快规范政府行为的法律制度建设，保证用制度管权管事管人，努力做到政府职权法授、程序法定、行为法限、责任法究。这是政府权力正确运行的重要保证。当前迫切需要建立机构编制、全口径预决算和税收方面的法律法规，并由人大通过法律程序进行立法、审批和监督。与此相适应，应当把政府的审计和监察机构划归同级人大，并依法行使对政府及其工作部门的监督职权。应该建立行政越权纠处机制，包括司法审查制度、立法审查制度、申诉和诉讼制度等，使公民和社会团体有畅通渠道参与国是，有力纠处政府的越权行为，保证行政机关按法定权限和程序行使权力。
(三)转变政府职能，型塑有限政府。在市场经济和民主政治条件下，政府本质上是党委和人大决策的执行机关，是市场经济的“守夜人”。政府对经济和社会活动的管理，也是与市场和社会的共治过程，而非政府的全能或全权统治。特别是在分散经济和科层政治体制下，政府汇集和处理信息的能力是有限的，社会管理和公共服务触角很难延伸到“神经末梢”，不存在任何形式的全能政府。因此，必须削减行政审批，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。总体上，应该依法划清政企、政资、政事、政社之间的权力界限，割断政府与企事业单位和市场中介组织的利益关联，使政府与市场、与社会的关系法理化，用法律的刚性手段规范和约束政府行为。政府腾出时间、精力和资源后，要以实现公共服务的高效化均等化为目标，致力于职能科学、结构优化、人民满意的服务型政府建设。相应地，要积极稳妥地推进事业单位改革，行政管理类的归并政府，生产经营类的改制转企，部分公益类转为社会组织，通过购买服务和社会自治等途径发展公共福利。有限政府，应该是权威政府和问责政府，而不是缺乏执行力、没有责任感的政府。权威来自政府的责任感和公信力，在严格自我约束的同时为人民提供优质公共服务，用自身的良好形象赢得社会广泛赞誉。问责需要清晰的功能和权责界定，透明的工作流程和规章，并建立严格的绩效考核制度和责任追究制度，保证人民政府全心全意为人民服务。
(四)精简行政机构，型塑高效政府。“帕金森定律”揭示了政府机构容易形成机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下这个通病的一般规律。这些弊端不但造成高额行政成本，而且导致行政效率低下，甚至诱发行政寻租行为，是人民政府必须根治的重大病灶。基于我国行政体制现状，党的十八大特别强调：要稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系；优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革，深化乡镇行政体制改革；同时推进事业单位的分类改革。精简行政机构本质上是权力和利益的深度调整，遇到的最大难题是搞形式、走过场，而且还以大部制为借口，刻意强化地方利益和部门权力，像广东顺德那样大胆创新的还比较少。鉴于这个实际，推进以大部制改革为重点的政府机构调整，应当使机构编制管理法制化，先由同级人大通过立法的形式确定政府机构、编制和职数，然后由组织人事部门根据人大立法制定大部制改革方案，统筹推进政府机构改革。预计中央第二阶段大部制改革，可能按照大农业、大社保、大文化、大运输这样的思路推进，将会使部门设置更合理，更符合社会发展和为社会服务的要求。这是一个总的趋势。各地也应该按照中央的思路和措施，积极推进政府机构的大部制改革。大部制改革的核心是建立公共服务型政府，解决部门数量多、分工细，职能交叉、职能重叠，政府多头管理、多头执法等突出问题，使得政府公共服务能更及时有效。这就要求各地坚决贯彻中央精神，严格执行政府组织法，严格控制编制和领导职数，不能以“过渡期”为由，突破编制和领导职数限额；明确公共服务的职责分工，减少职责交叉，注重加强权力制约机制建设，实现决策权、执行权、监督权相互制约又协调配合。
(五)推进权力公开，型塑清廉政府。监督是授权机制的核心环节，公开透明才便于有效监督。一个现代人民政府，权力运作必须公开透明。除了法律严格规定的真正涉及国家机密的事项之外，其他都应该公开。李克强强调：要“建立健全权力运行制约和监督体系，坚决防止并严肃惩处权力寻租、权钱交易等违法违纪行为”。提高政府运行透明度，必须强化法律规范和强有力的规制措施，既提高行政效率又保证权力正确运行，形成工作人员“不想腐”、“不敢腐”、“不能腐”的有效机制。重点是健全决策机制和程序，实行决策问责和纠错制度，始终坚持科学决策、民主决策、依法决策；推行质询、问责、审计、引咎辞职、罢免等制度，推进权力运行的公开化规范化，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，防止行政权力被滥用。当前，应该着力推进两项制度的建立和实施：一是尽快完善程序，切实推进政府预算公开制度。政府各部门的行政经费，包括出国出境、公务接待、公务用车、会议经费等支出，都要定期详细公开。各类预算执行和决算的审计等情况，也必须向社会公开。二是打破各种阻力，着力推行官员财产申报制度。党和政府应该有长远眼光，有改革勇气，从战略高度明确财产申报制度的功能定位，借鉴国外官员财产申报的有益经验，逐步推进官员财产申报制度的建立和实施。
作者介绍：赵天娥，东北师范大学马克思主义学院博士研究生，教授，从事马克思主义理论研究；马萍，黑龙江大学应用外语学院，讲师，硕士，从事英语教学和公共管理研究