威尔逊的行政学思想之浅析

默认分类威尔逊的行政学思想之浅析 【摘要】19世纪末，伴随着西方主要资本主义国家向城市化和工业化国家迈进，各国社会问题和政治问题也相续产生，资本主义社会日趋复杂的各种矛盾使得原有的行政管理方法已经不能适应时代的要求，因此，迫切需要有一门科学来指导国家行政管理活动，以使政府更好地履行其职责和完成其使命。正是在这种社会背景下，作为一门独立学科的行政学科才被人们提出来。最为行政学开山之作的《行政学研究》的发表，标志着美国行政学的诞生。威尔逊的《行政学研究》中包含着丰富的行政学思想，本文仅对其部分代表性的思想进行分析，并在分析的基础上探讨威尔逊行政学理论对我国行政管理理论和实践的借鉴意义。【关键词】行政监督 文官制度 本土化研究

一、思想述要

（一）行政学研究的主要目标

威尔逊提出： “行政学研究的目标在于了解， 首先， 政府能够

适当的和成功的进行什么工作，其次，政府怎样才能以尽可能高

的效率在费用和能源方面以尽可能少的成本完成这些适当的工

作。”这里，威尔逊对行政学研究的目标和任务作了明确的规定，

任何一个国家和政府在从事行政活动之前都应该明白它的职责是

什么，究竟哪些是自己应该管的，哪些不属于自己的管辖范围。

“适当”和“成功”表明政府的职责应该限定而且只能限定在能够

做到并且能够做好的范围之内，逾越这个界限的做法都将是不理

智的行为和选择。在明确了政府自身的职能之后，随之而来的就

是要考虑如何更有效率的，更加节约的去实现政府的职能，其中

内含着政府应该遵循什么原则，采取什么结构方式，运用什么手

段等等。这些构成了行政学研究的各项内容。

（二）行政学研究的历史必然性

行政机关是政府最明显的部分，它的历程和政府一样悠久，为什么行政学会迟迟出现？关于此问题，威尔逊是通过政府发展的历史来论证的。 “在很早的时代， 政府的麻烦事情几乎都出在政府结构方面，因结构问题就成为吸引人们思考的焦点，当时，

在行政管理方面很少或完全没有遇到麻烦问题，至少没有引起行

政官员注意的问题，那时候，政府的职能很简单，因为生活本身

很简单。”在早期，社会的不发达，普通民众生活的简单化使得政

府在行政管理方面并不需要过多的思考，显然，人们并不乐意关

注那些没有实际意义的课题， 就像导言中所说： “任何一门实用科

学，在没有必要了解它时，不会有人去研究它” 而现在， “执行

一部宪法变得比制定一部宪法更要困难的多” “政府的职能变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加，行政管理部门将手伸向每一处地方以执行新的任务。” 实践需要理论进行指导， 政 府的这种发展变化趋势促进了行政科学的产生。（三）行政学产生的历史渊源

行政学产生与欧洲， 威尔逊通过分析欧洲与美国不同的政治

体制，面临的不同任务以及环境等因素阐述行政学产生欧洲的原

因。每个国家不同的政治体制，社会背景决定了它所关注的主要

问题有所不同。在欧洲，政府并不依靠民意，它所要做的更多的

工作是统治，因此，可能会更加关注方法和手段的问题，而英美

国家却恰恰相反。 “英国和美国的政治史不是一部发展行政管理的

历史，而是一部关心立法工作的历史，不是改进政府组织，而是

制定法律和政治评论的历史。” 虽然行政科学源于欧洲， 但是作者

并不赞成走欧洲式的道路，他认为美国的政治道路要好得多，却

也未否认有更好的情况，那就是既具有自由精神而同时又具有非

常熟练的实践能力。

五）行政学研究的领域和目的

威尔逊认为，行政管理的领域是一种事务性的领域，与政治

领域的那种混乱和冲突相距甚远，但却与政治智慧所诞生的经久

不衰的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相互关联的。

就是说，行政管理的研究独立于政治科学，但却不能完全摆脱政

治，要以政治科学为依托而取得更为长足的进步。任何一种科学

理论的目的旨在于探讨一种规律，用以指导实践，行政管理研究

的目的也不外乎这些，在于把行政方法从经验性实验混乱和浪费

中拯救出来，并使它们深深根植于稳定的原则之上。

六）行政的实质

威尔逊在探讨此问题时采用的是比较的方法， 通过区别政治

与行政，行政与宪政问题加以证明。他认为“政治是政治家的活

动范围，而行政管理则是技术性职员的事情，政策如果没有行政

管理的帮助就将一事无成， 但行政管理并不因此就是政治。” 很显

然的， 威尔逊强调行政管理的执行含义。 在与宪政问题的比较中，

作者认为“公共行政就是公法的明细而系统的执行活动，一般法

律的每一次具体实施都是一种行政行为„„有关政府活动的大规

模计划并不属于行政管理的问题，宪法所要认真过问的只是政府

可以控制一般性法律的那些手段。” 宪法关注的是一般的， 宏观性

的问题，而行政则是具体的执行问题，但是当行政学的研究被置

于某一领域时，不可避免的与宪法权力的分配有密切关系，即分

权问题被引入政府高层和根本职能的范围内时，显然是一个重要

的宪法问题。

（九）行政学研究的方法

威尔逊认为行政学研究的主要方法是对各国行政管理进行历

史的比较的研究。在与行政职能有关的各个方面，一切政府都具

有很强的结构方面的相似性，君主国家和民主国家尽管在一些方

面有根本上的差别，然而实际上都有许多其它相同的工作需要加

以照管。另外，他认为所有相类似的政府，在行政管理的合法目

标上也是相同的，这是比较的根本前提，至于比较的意义，则是

我们将会以更快的速度了解我们自己工作中的特点，如果采取拿

我们自己和自己比较的，则永远无法很好的了解我们自己的优点

和缺点。鉴于比较方法的优点，我们应该以更加开放的态度来研

究行政学，如果有某种符合我们要求，可以加以利用的外国的发

明创造， 我们都可以利用。 “只要我们能够从根本原则上认识其在

环境条件方面的全部根本差别，我们就能够完全和有益的引进它

们的行政科学，我们仅仅需要用我们的宪法把它加以过滤，只需

要把它放在批判的文火上进行烘烤， 并把其中的外国气味蒸馏掉。

世界性的‘做什么’永远应该由美国式的‘如何作’所支配”通

过比较发现他人之长，然后补己之短。

一、威尔逊行政监督思想再解读 随着现代社会的发展和行政管理思想范围的拓展，政府行政权力也相对扩大，健全和完善行政监督机制，加强对政府行政行为和权力运作过程的监督也被提上议事日程。可以说，行政监督是行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理行使的重要保证。威尔逊在《行政学研究》中突出体现了行政监督的思想，这就是被后来的学者归纳总结为“金鱼缸效应”的问题，即发挥公共舆论在行政管理活动中的监督功能，以规范和制约行政人员的行政行为，从而在一定程度上解决行政纪律问题。威尔逊指出：“在行政管理活动当中，群众舆论将起什么作用呢？准确的答案似乎是：公共舆论将起权威性评判家的作用。”他还指出：“无论在政治上还是在行政方面，当对制定基本政策的更为巨大的力量进行监督时，公众的批评则是完全安全而且有益的，是完全不可缺少的。因为在任何地方，只要存在着公众舆论，它就必然起统治作用，这是当前半个世纪所承认的公理。应当让行政学研究发现一些最佳方法，这些方法能够给予公众评论这种控制监督的权力，同时使之与一切其它的干扰活动分离。”威尔逊正确地指出了作为监督政策实施的一种机制，公众舆论不仅是有的而且是必不可少的，同时他还进一步指出政府为了能够有效地履行其职能，其行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应。 透析以上威尔逊的一些经典论述，我们可以进一步探究他的行政监督思想，在此，我们可以从两个方面去理解： （1）威尔逊注意到了权力与行政监督之间的关系。为了防止权力的滥用，必须设立相应的权力约束机制。国内外学者对“以权力制约权利”模式都进行了研究，也取得了一些共识。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止„„”这是孟德斯鸠为防止权力腐败而开出的一剂药方——以权力制约权力。在《行政学研究》中，威尔逊认识到政府是权力的拥有者，他们在行使权力是难免出现滥用权力的行为。因此，为了有效防止这种行为的发生，必须寻找一种制约力量以使政府正确运用职权，使政府在公众监督之中少犯错误。威氏此处所指的公众舆论，正是这样一种监督力量以达到监督行政行为的目的。 （2）基于上述认识，威尔逊实际上是洞察到了人性与行政监督之间的关系。英国著名历史学家阿克顿勋爵曾说过：权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。这一经典名言深刻地揭示了权力与腐败的内在联系。但权力本身是一种中性的东西，无所谓好坏的问题，它只是权力腐败产生的必要条件。那么权力是否导致腐败，离不开对权力载体的人的分析。关于权力腐败的原因在政治哲学和法学上的通说归咎于操纵权力的人的人性弱点。人性的弱点是政治哲学上的一个假定，即人性恶，威尔逊尊崇公众舆论监督的作用，希望行政人员像金鱼缸中的金鱼暴露在众目睽睽之下接受监督，也正是基于人性恶的幽暗意识，即对行政人员人性弱点的认识。威尔逊在指出公共舆论监督对行政人员自律的外在作用的同时，他还指出行政人员的内在修炼对自律的作用。他指出：一个真正具有公共精神的政治家，其领导方式可以把自负而且敷衍塞责的机关变成公共政府的具有公共精神的工具。在行政伦理方面，他还明确指出行政人员应该以良好的态度为人民服务，认为严格来说，统治者不过是被统治者的仆人而已。上述威尔逊的这些行政思想至今仍不乏真知灼见，具有极大的借鉴意义。尤其是在公共政策领域，威尔逊的这个思想对我们有很大的启示。从公共政策的角度来看，公共舆论反映了公众，尤其是目标群体对政策制定者的期待，对政策执行行为的评判以及政策绩效的评估。在公共政策制定的过程当中，公共舆论的形成离不开公众积极的政策参与以及充分及时地得到满足。因此，当前的公共政策研究应当积极探索合理、可行的公众政策参与的多种渠道，并将它们具体化、制度化地固定下来，从而有效地发挥公众舆论的行政监督作用。当前，我们要构建和谐社

会，要建设服务型政府，就应该更好的发挥公众舆论的监督作用。逐步完善这一点，健全公共舆论监督机制，是我们国家近期内的一项重要工作。 二、威尔逊文官制度思想解析 威尔逊认为，“行政管理的领域是一种事务性的领域”，“行政管理学的目的就在于从经验性的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原理之上。”“正是根据这种理由，所以必须把现阶段的文官制度改革看作只不过是为达到更完善的行政改革的一部序曲。”首先，他认为，政府官员必须具备一定的业务素质。“必须为文职机关的竞争考试提供有充分准备的人员，这些人员必须同样既接受各种自由形式的考试，也接受技术知识方面的考试，我们有必要用这种方法来建立民主制度，一支在技术上受过训练的官员以良好的态度为我们服务：这显然是一种工作需要。所谓良好的态度就是对于他们为之服务的政府的政策，具有坚定而强烈的忠诚。这种态度在各方面都绝没有官僚作风的污点。”他得出结论，我们的理想模式是通过某种方式建立一个有文化教养和自立精神的文官制度，它完全能够有理智有力量地开展活动，同时与公众的思想保持着非常紧密的联系。这种方式就是选举和经常性的公开协商，它可以彻底排除武断和阶级态度。可见，威尔逊很早就认识到了建立文官制度的必要性和重要性。同时，他在自己的论述中还简要地提了几点对文官素质等方面的要求，对美国文官制度乃至世界其它各国文官制度的形成与发展都产生了深远的影响。近代文官制度最早于１８７０年在英国建立，十几年之后即１８８６年，年仅３０岁的威尔逊就对它进行了这样深刻而独到的论述，实在令人叹服，这对于如何改善和提高行政管理以及行政学的发展都有重大意义。而有着五千年文明的中国，早在隋朝时期就建立了科举制度，这种制度就带有文官制度的“某些痕迹”。科举制历经１３００多年，作为与封建制度相伴随的产物，只是作为选拔官员的一种方式，而且最终发展成为八股取士的极端形式，它严重压制了各级官员的积极性，完全与现代政府应注重的两大目标——政府的职能和实现职能的最佳途径没有联系，不得不令人惋惜。因此，晚清时候，科举制度最终走到了尽头。诚然，科举制度在相当长的一段时期内还是发挥了积极的作用，但它最终因为种种弊端的暴露而未能延续下去，所以迫切需要一种新的制度来代替它。１９９３年８月，我国具有法律性质的《公务员条例》公诸于世，标志着我国真正意义上实现了文官制度。十几年的实践证明，一支训练有素、具有良好态度的文官队伍，一个健康运行的文官制度是实现政府职能，保证政府高效的关键因素。鉴于此，我们国家于２００５年４月２７日通过了《中华人民共和国公务员法》，并于２００６年1月1日起施行，至此，我国公务员制度的发展有了质的飞跃，并逐步走上法制化的轨道。在这个不断实践与探索的过程中，我们借鉴了一些西方国家的文官制度理论和实践成果，其中，最早就可以追溯到威尔逊这位思想家。威尔逊对政策人员的思想品德、知识、技能等都提出了很高的要求，在对文官进行培训以及通过何种方式提高官员的工作质量等方面都进行了充分的说明，这些思想在我们今天的公务员制度的改革和完善中仍有很大的意义和价值。三、威尔逊行政学研究的本土化 在《行政学研究》一书中，威尔逊批判了那些反对向除了本国之外的一切地方去寻求启示的“忠心耿耿的爱国主义者”的观点。他认为美国人民作为一个讲求实际的民族是不应当排斥向外国学习的。他说如果有某种符合我们的要求，可以想加以利用的外国的发明创造，我们为什么不加以利用呢？我们以一种外来的方式利用它们是不会有危险的。我们引进了大米，但我们却不用筷子吃饭。我们的全部政治词汇都是从英国引进的，但我们却从其中淘汰了“国王”和“贵族”。只要我们能够从根本上认识环境条件方面的全部差别，我们就能够完全和有益地引进他们的行政学。我们仅仅需要用我们的宪法把它加以过滤，只需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外国气体蒸馏掉。他进一步指出，我们自己的政治应该成为一切理论的试金石，为了适合美国人的习惯，一切普遍性的理论应该不仅是在公开的论证中，而且在我们的思想上，都有节制的限制，以免那些仅仅按图书馆标准开说可以称得上满意的意见，将会被教条式的加以运用。世界性的“做什么”永远应该由美国式的“如何做”所支配。这些说明，威尔逊是十分重视对行政学进行本土化研究的。正如他所说的，如果我们要应用这种科学，必须使之美国化，不只是从形式上或仅仅从语言上美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化，它必须从内心深处认识我们的制度，必须把官僚主义的热病从血管中加以排除，必须多多吸入美国的自由空气。威尔逊的行政学美国

化的研究思想，通俗得来讲，就是从美国的实践出发来研究行政学，是在借鉴其它国家的研究方法基础上找出一条具有美国特色的研究之路。简言之，就是在吸收借鉴别国的研究方法中探寻一套适合美国政治现实的理论。再看看我们国家，不难发现，我国行政学的研究本土化之路还远逊于美国。我国行政学研究的兴起较西方要晚，大量继承了西方的理论。对西方的理论和方法的引入活跃了我国的行政学的研究，在一定程度上推动了我国行政学和政治学的发展，但在对西方理论和方法的引入和借鉴撒谎那个也存在一些问题。比如，对西方的理论和方法缺乏全面系统的研究，不能及时地吸收和消化国外的研究成果，对其学科体系的了解支离破碎，理论方法的借鉴往往弄巧成拙。盲目地相信西方理论和方法的普遍适用性，缺乏对中国本土行政问题的深入研究，简单套用西方的理论和方法来分析中国的行政问题，使中国的行政科学缺乏自己应有的独创性，不能真正解释和解决中国的实际问题。这是纯粹的拿来主义，因而缺乏本土化色彩。而威尔逊的观点很显然，他也主张“拿来”，但不是照搬，而是结合自己的实际的“拿来”，即应该吸入本土元素。行政学研究的本土化，就是应该在学习别国经验的同时参照本国实际，针对本国问题提出相应的解决问题的办法。这样，就不再是简单的“拿来”了。 威尔逊的行政学研究本土化的思想，对于我国行政管理的发展有一定的启示作用。我们在行政学研究当中，应该结合我们国家的实际，并汲取国外理论精华，创造性地进行研究，实现行政学研究的中国化。当然，这只是一方面，我们可以推而广之，将这种思想引入其它领域，不断去粗取精，理论联系实际。只有这样，才能开创中国行政学研究领域的新局面。以对我国政策科学的研究为例，针对我国政策科学的研究和理论发展的现状，我国政策科学的研究应走本土化的道路。一是研究行政科学的价值伦理层面。政策研究本土化的实质就是要求在研究特定社会中的政策现象和政策问题时以本土意识确立研究的定位和价值判断，而不是站在局外人的立场上品评论足。二是开展本土研究，对本土的政策实践进行原创式的研究，要开展大规模的公共政策实证调查和研究，积累扎根于本土的公共政策的经验性知识。三是涉及政策科学的概念、范畴、理论解说和方法的本土化与创新问题。目前，我国政策科学在基本概念、范畴、理论解说和分析方法上主要以西方的东西为主，学科发展存在着对西方学术体系的一种结构性依赖。西方政策科学中的许多理论，包括概念、假设、分析模式和理论解说等用于我国同类问题的研究与分析，常常得出错误的结论。因此，我们不仅要在运用西方政策科学的理论、概念时抱有审慎的态度，而且应该大量开展政策科学的本土化研究。这种研究不以追求国外“强势”的学术时尚为导向，而是立足于本土的经验性研究和总结，进行理论创新，从而开辟出本土化政策研究的新途径。在政策科学研究的领域如此，在其它领域我们也同样必须实现本土化研究，从而使我国的各个领域的研究带有中国特色而非简单引入。 参考文献： 1、[美]威尔逊．行政学研究 .美国：政治学季刊.1887年第2期 2、张康之，刘柏志.公共行政的继往开来之路.湘潭大学学报.2007 3、谢秋运.威尔逊的行政学思想.闽江学院学报.2004 4、邓卫文.论威尔逊行政思想.行政与法.20005彭和平. 国外公共行政理论精选[ M]. 中共中央党校出版社,

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