行政问责主体研究

　　摘要 行政问责制度近年来是学者研究的热点，但对于“由谁来问责”这一行政问责主体的研究则有所缺失，笔者总结近年来立法和学理上关于此问题的研究成果，提出该如何界定我国行政问责主体范围的标准，并对我国行政问责主体作出界定。　　关键词 行政问责 问责主体 异体问责 同体问责　　中图分类号：D922.1 文献标识码：A　　问责制度起源于现代西方，体现的是“责任政府”原则，是对权力机关监督制约的有效手段，我国近年来也不断探索问责制的相关问题，而问责主体在问责体系中的重要性是不言而喻的，问责主体不明确，问责建议就没有明确的指向，问责决定就无法做出。因此，问责主体的界定是问责制的基础。　　一、行政问责主体概念及研究现状　　（一）行政问责主体概念。　　最早对“行政问责”进行规范界定的是美国学者谢菲尔茨，他将问责的范围界定为：“由法律或组织授权的高官，必须对其社会范围内或组织职位范围内的行为接受质问、承担责任”。我国目前的法律法规中对于行政问责没有专门的解释。　　行政问责主体，是“谁问责”的问题，即哪些主体可以对问责对象问责。学者们一般根据行政问责主体的不同将行政问责分为同体问责和异体问责。同体问责主要是政府对官员的问责，或者是上级向下级的问责，主要是一种来自行政系统内部的问责。异体问责的主体主要涉及到除行政机关以外的宪法主体对行政系统的问责，包括人大、司法系统、新闻媒体、公民个人、社会组织等。　　（二）行政问责主体研究现状。　　1、立法状况。　　目前我国立法中，尚没有对行政问责主体进行明确的定义和解释，仅在一些行政法规和地方性法规中有零星的体现。在现有的行政问责规章和政策文件中，有的把问责主体设定为行政系统内部的监督部门和公务员的主管部门，如《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第十一条：“对党政领导干部实行问责，按照干部管理权限进行。纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定中的有关职责。”有的地方规章设定为省政府或直辖市人民政府，如《安徽省人民政府行政问责暂行办法》；有的设定为市委市政府，如《广州市领导干部问责暂行办法》。由此可见，目前对于行政问责的主体，规范上一般采取“同体问责”的方式，即认为有权进行行政问责的主体仅限于被问责主体的主管机关或监察机关，是一种自上而下的行政问责。　　关于“异体问责”，我国《宪法》第三条、第一百二十八条明确规定由人大产生的行政机关、审判机关、检察机关要对人大“负责”。同时宪法和地方组织法等法律也规定了各级人大及其常委会的质询权、特定问题调查权、罢免权等。但《宪法》作为根本大法，其操作性并不强，同时，关于人大问责的程序并没有法律规定，因此，人大问责在我国并未实际建立。　　2、学者研究状况。　　目前学界对于行政问责主体范围的讨论，主要有以下几种观点：　　（1）有的学者认为，问责的主体应当仅限于问责主体的上级机关和有关领导，即只能“同体问责”。如韩剑琴就提出：“行政问责是一种内部监督机制，主要是由政府有关部门进行调查核实，并由政府进行责任追究。尽管在监督的渠道上可能是由公民、法人或者其他组织检举，甚至新闻媒体的曝光也可能成为问责的依据之一，但总体而言，行政问责是行政系统内部的问责，是一种内部监督的机制，亦可称之为‘同体问责’。”从笔者搜集到的资料来看，目前采此类观点的学者较少。　　（2）大多数学者认为，问责的主体不仅包括国家行政机关，也包括立法机关、司法机关、政党、社会团体、新闻媒体和公民。即主张在“同体问责”之下，引入全面的“异体问责”机制，如周亚越认为：“行政问责的主体，不仅有同体的问责主体即行政机关的上级领导，而且有异体的问责主体包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。”近年来，持此种观点，认为我国应引入异体问责制的学者越来越多，几乎呈现一面倒的趋势，但对其原因、方式、程序等重要问题却少有论述。　　二、行政主体界定应遵循的标准　　由谁来问责，实际上是要解决以何标准考察问责主体的问题，笔者认为，至少可以从以下两个方面作为判断的依据。　　（一）必要性。　　一个主体能否作为行政问责的主体，首先应当考察，其存在是否是必要的、缺其不可的，这就涉及到对于行政权力的监督和制约。从“社会契约论”、“人民主权”理念提出至今，无论的西方信仰的“三权分立”原则，还是中国法治理念推崇的“权力制衡与分配”理念，都强调人民是是国家权力的来源，所有行使国家公权力的行为，都应当来自人民的意志并最终为人民服务。人民通过代议制制定管理社会运行的法律，赋予政府行使公权力的职能，同时又通过法律，对政府的各种行政行为进行约束和监督，从这个层面上来看，异体问责在法理上是有存在必要的。　　从实践中来看，仅采取同体问责，存在着诸多的问题：首先，同体问责中，是否启动问责，决定权掌握在领导或上级机关手中，这就使得虽然具备问责的事由，但是很容易被掩盖问题、逃避责任或者转嫁责任，在认定责任时也具有很大人为性；其次，对于问责主体，缺乏有效的监督机制；第三，同体问责容易导致问责范围过于狭窄，不是重、特大或媒体高曝光率的案子，很难启动问责，一旦启动，则形成“问责风暴”；最后，同体问责由于在行政系统内部进行，缺乏透明度，很容易形成暗箱操作。因此，引入其他的主体进行行政问责，是十分有必要的。　　（二）可能性。　　行政问责主体的可能性是指，对于符合必要性资格的主体，若想真正履行问责的权力，还必须符合某些条件，只有符合这些条件，才能真正的履行问责的职责，达到问责的效果。笔者认为，这些条件至少应当包含以下几个方面：　　1、问责主体必须由法律进行明确规定。行政问责是对行政主体或官员个人追究责任，因此问责主体行使的必须是与行政权这种公权力可以相抗衡的权力，由于行政行为的行使必须符合法律规定，因此判定相关责任人是否需要承担相应的责任，也必须有法律的明确规定，这是规范问责制度的首要步骤。 　　2、问责主体必须具备归责权。问责是对公务人员的权利与义务进行直接处分，因此，是否具备处分公务人员权利义务的能力，是能否成为问责主体的关键。如果一个主体虽然可以提起审查和责任追究，但自身并无处分责任主体的权利，而是需要依靠别的主体，笔者认为这不能构成真正意义上的问责，因为有“问”而无“责”。行政问责不同于对行政机关进行监督，我国宪法规定，公民和社会组织可以监督国家机关的运行，但这种监督并不意味着其可以成为问责主体，因为他们只能通过批评、建议、检举、控告、申诉等方式向有关的国家机关反映，或通过新闻媒体予以揭露、曝光，以引起问责主体的注意从而“启动”行政问责，而不能直接认定和追究国家机关及其公务人员的法律责任，所以其只能是监督主体，不能成为问责主体。　　3、问责主体必须具备责任能力。笔者认为，一个完整的问责制度，不仅包括对国家机关及其公务人员责任的追究，也包括在追究责任中对其合法权利的保护。问责主体在对责任人员问责责任追究不力或追究不当的时候，应当承担相应的责任，这就意味着，对问责主体来说，进行行政问责是一种法定的职责，不能等到心血来潮时才追究，如果其在追究过程中失职或者滥用职责，也应当被追究责任。　　三、我国行政问责主体界定　　以上述标准来界定，笔者认为，行政问责主体应当包含以下几种：　　（一）行政机关。　　行政机关作为“同体问责”的问责主体，主要包括行政首长、上级行政机关以及监察、审计等专门行政机关：（1）行政首长。我国行政机关实行首长负责制，在这种情况下，行政首长对其所管理的部门享有绝对领导权和决策权，并就该部门的工作向上级行政机关和权力机关负责。因此，行政首长对其下属部门及其行政公务人员有一定的管理权和监督权，对于本部门内发生的违法或不当行为，其不仅有责任予以纠正，也有权力追究相关人员的责任。（2）上级行政机关。在行政系统内部，上、下级行政机关之间是一种隶属关系，因此，上级行政机关对下级行政机关及其工作人员都有权实施监督并追究责任。（3）专门行政监督机关。专门行政监督机关主要包括行政监察机关和审计机关。根据《宪法》和《审计法》的有关规定，国务院和县级以上地方各级人民政府设立审计机关，依法享有要求报送权、检查权、调查权、通报权和处理权等。　　（二）权力机关。　　但凡民主宪政国家，均由代议机关占据国家权力结构中的支配地位，并肩负着对国家机关及其公务人员进行监督与制约的任务，问责制即是其中一种重要方式。我国《宪法》规定，人民代表大会具有调查权、审议权、质询权、罢免权、撤职权，对行政主体进行问责。从职责和权能上来说，全国人大和各级人大都有法律依据，也有法定权力可以对行政主体发起问责，并且对于行政问责来说，这也是一项有力的监督机制。目前存在的问题在于，如何规范权力机关的问责行为？笔者认为可以采用国外的做法，在人大中设置专门的行政问责机构，接受公众举报和投诉，并定期审议行政机关的行为。　　（三）司法机关。　　我国司法机关包括国家审判机关及国家检察机关。与其他问责主体的问责活动比较，国家司法机关的问责具有独立性、法定刑、直接性、强制性等特点。　　1、国家审判机关。　　国家审判机关对国家机关及其工作人员的责任追究，是通过行政诉讼和审理公务人员的职务犯罪案件实现的。这也符合国家审判机关中立及“不告不理”的原则。国家审判机关目前对于国家机关工作人员个人责任的追究尚只能限定在刑事和民事方面，笔者认为，可以赋予国家审判机关追究行政责任的权力，但是只能限定在附带审查上，即人们法院在个案总，如果发现国家机关工作人员有符合责任追究情节的，可以径直作出司法判决，再移送行政机关予以执行。　　2、国家检察机关。　　根据现行法律规定，检察机关在办案过程中，如果发现国家机关或公务人员有违法现象以及存在管理制度或其他方面的问题，可以向相应的国家机关或上级机关发出司法建议书，要求予以改正、改进或追究有关人员的责任。笔者认为，检察机关作为国家设立的专门监督机构，应当具备直接追究行政机关及其工作人员行政责任的权力，但和审判机关一样，为保持权力的平衡，检察机关也应当保持中立，只能在个案中附带审查。　　（作者：唐思琴，广西大学2010级宪法学行政法学专业硕士研究生；解景，中国农业银行股份有限公司南宁民族支行）　　参考文献：　　[1]陈党.问责法律制度研究.知识产权出版社，2008年版.　　[2]韩志明.行政责任的制度困境与制度创新.经济科学出版社，2008年版.　　[3]杨解君主编.行政责任问题研究.北京大学出版社，2005年版.　　[4]朱新力主编.行政法律责任研究——多元视角下的诠释.法律出版社，2004年版.　　[5]胡肖华.走向责任政府——行政责任问题研究.法律出版社，2006年版.　　[6]张成立.西方国家行政问责法制化对我国的启示.当代世界与社会主义，2011年第1期.　　[7]韩剑琴.行政问责制——建立责任政府的新探索.探索与争鸣，2004第8期.