_公共政策是一种稀缺性资源_辨析

探索与争鸣

“公共政策是一种稀缺性资源”辨析

周仁标

[摘　要]。但与此同时,

有学者提出“公共政策是一种稀缺性资源”,“公共政策”与“稀缺

性资源”之间存在着本质区别,然而,在实践中还存在着政策功能配置不全以及政策在不同区域,客观上造成了某些公共政策提供的“[关键词]功能[中图分类号][]A　　[文章编号]1006-0863(2009)04-0041-04　　伴随市场经济的发展,市场本身所固有的缺陷逐渐暴露出来,同时,经济和社会的发展使得社会公共事务大量增多,并日益呈现出复杂性、多元性和动态性的特征。因此,仅凭市场机制和原有的法律制度已不能有效地解决人类所面临的各种现实问题。自20世纪30年代以来,世界各国尤其是发达国家,开始放弃自由放任的传统经济模式,公共政策日益成为各国政府调控市场经济和社会发展的不可或缺的重要手段。但人们在宣传其重要性的同时,大有矫枉过正之嫌。如提出“公共政策是政府对全社会公共利益进行有权威的分配中所制定的准则。它们一旦与千百万人的社会实践紧密结合,就会转化为宝贵的资

[1]源。”“公共政策是一种稀缺性资源,只有通过评估子

经济需要、政治需要、精神文化需要等等,这些需要伴随着人们赖以生活的社会环境条件的变化而变化,且不断从低级向高级向前发展。另一方面,资源具有有限性和不平衡性的特点。有限性指资源相对于人们的需求欲望而言总是不足的。不平衡性则相对于人们不断变化的需求结构和多样化的需求而言不平衡;在不同国家、不同区域和不同社会群体中的分布也不平衡。总之,资源的稀缺是一个相对的概念,即相对于人们现时的或潜在的需要而言是稀缺的。

由上所述,稀缺性资源具有如下典型特征:

1.价值性。稀缺性资源是人类可资利用的宝贵资源,

是能够创造价值、满足人类利益需求的物质条件。正是由于它能够给人们带来利益的增值,所以人类才充分地开发和利用它来为自己服务。

2.稀缺性。指这种资源相对于人类的需求来说是稀缺

系统的科学评估,才能用有限的资源获取最大的政策效益,才能明了现有政策在资源配置方面是否合理、有效,

[2]从而总结经验,汲取教训,使政策更为完善。”本文就

的,即资源的存量相对不足。稀缺性资源分为两种情况:一种是具有不可再生性,即资源一旦付诸利用即告消灭,不再复生;另一种是在自然界中存在的数量稀少,虽可再生,但不能或很难扩大再生,远远不能满足人类对这种资源的需求。

3.客观性。稀缺性资源作为人类所需求的物质条件,

“公共政策是一种稀缺性资源”这一命题进行辨析,提出不同的看法,并结合我国的实际情况,对政策稀缺的原因及表现作出自己的判断和分析。

一、稀缺性资源的概念及特征

稀缺性资源是现代微观经济学的基本命题,它指的是地球上越来越少、不可再生或者再生速度赶不上人类需求而导致价值越来越高的资源,例如石油、金、银、铜、宝石、玉石等。

人类的每一个活动都要与特定的资源发生直接或间接的联系,离开了资源,人类的生存和发展就无从谈起。相对于人的需求来说,任何资源都可能是稀缺的。资源有限性与人们需求无限性之间的矛盾是人类社会最基本的矛盾。一方面,人的需要具有多样性和无限性。人的需要表现为

具有客观实在性。它的存在并不以人的意志为转移,人们不能按照自己的意愿去创造它,而只能适应并有效地利用它。

二、公共政策不是“稀缺性资源”

(一)从概念本身来看,公共政策不同于“稀缺性资源”

“公共政策是国家(政府)、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则,它是一系列谋略、法令、措

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施、办法、方法、条例等的总称。”公共政策具有功能性、两

式存在。“在指导思想上,继续用阶级斗争的理论作为制定政策的依据,扩大阶级斗争条件下形成的政策和策略使用的范围,不注重遵循经济和社会发展的客观规律,忽略了非阶级性的社会公共问题的解决。……在政策体制上,强调党的一元化领导和政策决策权的高度集中统一,党基本上包揽了政府的政策职能,形成了党政不分的政策运行机

[4]

制。”因此,在党领导一切、以党代政的改革开放前,我国

面性和主观性等特征。

功能性指公共政策发挥的作用。公共政策作为政府治理的手段,在国家和社会发展中发挥着多项功能。其一是导向功能。作为规范公众行为的社会准则,公共政策对公众行为具有引导作用,这种引导既包括行为的引导,也包括观念的引导。其二是管制功能。即为避免一些影响社会良性运行的不利因素出现,对目标群体实行适当的约束和管制。其三是调控功能。即对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制。其四是分配功能。戴维・伊斯顿(David

Easten)认为“公共政策是对全社会的价值作权威性分配”。

公共政策的主体主要是中国共产党;公共政策主要发挥的是导向和管制的功能,而政策的协调和分配功能严重缺失;在政策结构上,,而忽略了经济、文化及全,,。

,我国公共政策领域出现了。以前,政策制定遵循的是“无”,十一届三中全会之后转变为“建设有中国特色的社会主义理论”,即由原来以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心和社会主义现代化建设上来。二是政策主体的范围扩大。以前,党包办了政策的制定和执行,十一届三中全会之后,实行党政分开,改变了以党代政的政策模式,人大、政府、政协和人民团体等公共组织在政策制定和执行中发挥着越来越重要的作用。三是政策问题发生结构性改变。以前,阶级关系、政治意识形态领域的问题成为政策问题的重点,十一届三中全会之后,政策问题越来越多地集中到经济、技术和社会发展方面,这些变化使我国公共政策获得了空前的发展。

综上所述,公共政策作为当今政府治理的重要手段,已涵盖了政治、经济、文化及社会生活的各个领域和方面,尤其对于习惯了以行政命令和计划经济手段管理社会和经济生活的中国政府来说,从总体上而言,公共政策并不“稀缺”,所谓的“文山会海”正是对我国党和政府多年来政策实践的一种形象说明。

三、我国政治生活中的政策“短缺”现象

稀缺性资源是由于资源客观上稀少造成现实中短缺而得名。毋庸讳言,公共政策因为能够增进公共利益,所以也堪称“资源”,且某些公共政策在现实生活中也存在着提供短缺的现象。但是,公共政策的短缺并非主要因为客观上资源的稀缺所致,而主要与制度、体制及决策者的价值取向等因素密切相关。制度理论认为,公共政策与政府制度之间存在着密切的联系,政府制度是公共政策的母体,它在公共政策的整个生命周期里都发生着决定性的影响。也就是说,不同的政府制度会导致不同的政策输出,公共政策是政府制度的产物。精英理论认为,在政策过程中,占统治地位的政治精英们把握着政策制定的主动权,公共政策完全由他们决定,然后由行政官员及其机构加以执行,因此把公共政策视为掌握统治权力的政治精英们的价值偏好。此外,不同的政府体制对于政策问题的发现、目标的确定、方案的

人的利益需要是多元和无限的,而社会资源却是有限的,市场机制本身并不能保证社会资源和劳动产品在人们之间实现公平和合理的分配,因此,社会的价值作权威性的分配。

具有着好与坏、。好的、,可谓人们通常所说的“资源”;、劣质的公共政策不但不能给人们带来价值,反而会给人们的利益带来危害,这样的政策非但不是“资源”,更不能称之为“稀缺性资源”。同时,作为能够创造新价值的“资源”,也与自然界中的稀缺性资源不同,它并非一经使用即告消灭,而是具有可再生性,即可以在不同的时间和地点多次重复使用。

公共政策体现制定者一定的价值偏好,具有主观性。斯图亚特・内格尔认为,“公共政策就是政府为解决各种各样的问题所作出的决定。”经济的发展必然导致不同社会阶层的出现,从而产生不同的利益需求,社会资源的有限性决定了不同社会群体之间不可避免地发生利益矛盾和冲突,为了缓解这种冲突,需要政府制定公共政策来应对。在政策制定的过程中,政府官员的兴趣、爱好、信仰、思维方式等起着至关重要的作用。因此,公共政策虽被人们称之为资源,但它与“稀缺性资源”之间还是存在着本质的区别。

(二)在现实生活中,公共政策并不“稀缺”

当今社会,不被公共政策调控的领域和地方,几乎是不存在的。20世纪30年代之前,西方资本主义国家奉行“政府要好、做事要少”的信条,采取放任的自由市场政策,结果爆发了世界性的经济危机,这次经济危机宣告了自由市场经济的破产和放任政策的失败。1936年,英国经济学家凯恩斯出版了《就业、利息和货币通论》一书,主张抛弃自由放任主义,扩大政府职能,呼吁政府对经济实行强有力的政策干预,自此,以罗斯福新政为标志,西方发达国家纷纷摒弃了传统政府“守夜人”的角色,通过制定大量的公共政策,广泛地介入社会经济生活,由此迎来了西方近30年的快速发展。

改革开放以前的中国,公共政策主要以党的政策的形

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选择等也会产生深刻的影响。

由公共政策的主观性决定,公共政策在性质上存在着好与坏、优与劣之分,一项好的政策能给社会公众带来福利、创造价值,而一项错误的政策则会损害社会公众的福利,甚至带来对生产力的巨大破坏,如我国的“文化大革命”政策。对于公共政策本质的界定一定要基于对其特征的准确把握,否则就会犯以偏概全的错误,因此,良莠不分地将所有的公共政策视为“稀缺性资源”是有失偏颇的。

那么,在我国现实的政治生活中,是否不存在公共政策“短缺”的情况呢?答案是否定的。由于受到公共部门体制、制度和价值观等因素的制约,我国公共政策在功能的发挥以及在不同区域、不同行业和不同社会群体的提供上仍存在着不足和不公的现象。

从政策发挥的功能上看,上,应由导向、管制、,成多重功能的政策链条,”,,而在协调不同社会群体的关系和利益分配上,政策考量和提供相对不足。这也是部分地造成不同社会群体之间政治地位悬殊、贫富差距扩大的原因。

从政策在不同区域的安排上看,改革开放以来,我国政府制定了区域非均衡的“梯度推移战略”。这一战略的核心是优先发展沿海地区,然后顺次开发中部和西部地区。中央政府首先加大了对沿海地区的投资力度。1978—1994年,东部12个省市共完成固定资产投资36208亿元,占同期总投资额的60.5%,而中部9省区投资额仅14791亿元,只及东部地区的40%,西部9省区投资额为8882亿元,只及

[5]东部地区的24.5%。接着是对外开放政策向沿海地区倾

最低部分的活动———农田生产,而产前和产后增加值较高的部分,被权力部门垄断;统购政策又使农民承受了由于产品统购价格低于市场价格而形成的利润损失,使农民应得的利益转移到城市地区。此外,国家对农村的公共产品供给严重不足。据统计,2002年各级财政用于乡镇卫生院的全部财政事业经费接近60亿元,只占全国各级财政卫生事业经费开支的15.5%,农村人口占我国总人口约70%,其享

[6]

受到的卫生事业经费却微乎其微。农民子女受教育的机

会也远远低于城镇。2002年,小学生人均教育经费支出城乡之比为134.5∶83,129.1∶78.2。随着农

[7]

2004年国家统计局公布的数1.2亿人。进城务工的农民,虽为城,却被排斥在城市边缘,成为城市中的弱势群体。他们主要从事脏、累、危险的工种,生产生活条件恶劣,工作时间过长,劳动报酬得不到保证,重大伤亡事故频发,生命安全受到侵害。流入地政府很少为他们提供诸如计划生育、子女教育、成人教育、卫生防疫、安全生产和社会保障等公共服务。政策不公还体现在对农民工子女的教育问题上。跟随父母入城的农民工子女,由于教育制度、教育资源和自身经济条件的限制,不能到公立学校就读,而收费低廉的农民工子弟学校也因为各种原因难以为继,导致城乡子女的教育严重不公。再次是对下岗职工的政策不公。在“效率优先”的执政理念下,各级政府并未很好地考虑国有企业改革的成本及成本分摊机制,由此导致其成本的很大一部分被下岗职工承担,引发诸多社会问题。按照国家有关部门实际使用的城镇就业人员的数字计算,我国2002年城镇失业率约为7.2%。如果再考虑到我国城镇登记失业的劳动年龄限制和尚未登记的失业人员,扣减城镇下岗失业人员中的隐性就业人员,我国

2002年城镇失业率大概在9%左右。根据国际上较为流行

斜,在外资建设项目的审批权限、税收、外汇留成和使用、外贸和信贷等方面给与东部沿海地区以优惠政策。2000年,中央政府制定了“西部大开发”战略,为西部地区的发展提供优惠政策。2002年,出于对东北地区大量下岗职工、重工业衰退、投资能力低、经济增长和居民收入增长缓慢的考虑,中央政府又开始实施“振兴东北老工业基地”的区域发展战略。至此,“梯度推移战略”仅剩下中部六省,该地区成为改革开放以来国家区域发展政策的“边缘”地区。尽管在

20世纪90年代以后,中央政府增加了对中西部地区重大项

的划分标准,失业率在7%—8%为失业问题突出型,9%以上为失业问题严峻型。可见,我国当前的城镇失业问题已

[8]相当严峻。这些下岗工人由于年龄、文化程度、技术等原

因,再就业十分困难。他们除了少量的城镇最低生活保障金外,大多数人很少有其他收入,如果一旦出现生病等意外情况,其生活将极为困难。

此外,从属性上看,目光短视和失误的政策屡见不鲜,而符合广大人民群众根本利益和长远利益的公共政策相对短缺;从行业上看,一些带有垄断性的、能够产生暴利的行业得到了政府政策的扶持,而涉及广大社会公众利益的教育、医疗和社会保障等公共政策严重短缺;从操作的角度看,仅作原则性、笼统性规定的政策颇多,而真正具有可操作性的政策短缺。

四、结语

目建设的支持力度,然而,从整体上说,中部地区享受国家所提供的优惠政策严重“短缺”。

从政策所覆盖的社会群体角度看,改革开放以来,随着市场经济的发展,社会分化为多个社会阶层,由于政策制定滞后于经济和社会发展,造成政策在不同社会群体的利益安排上存在着差别和不公。首先是农民受到非公平的政策待遇。在农业生产中,农民只能参与农业生产链中增加值

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[3]ChenZhenming1PublicPolicy:TheTheory,Methodsand

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松规制为主要内容的规制改革,在市场机制可以发挥作用的领域取消或部分取消了价格和市场进入限制。20世纪80年代以后,中国全面放松了竞争性行业的准入规制,改革政企不分的政府管理体制,加快了对非自然垄断性业务的放松规制,因此,在整体上也以放松规制为主。“公共政策是一种稀缺性资源”的命题,无论对于西方发达国家20世纪

40年代以来的政策发展,还是对于改革开放以来我国的政

niversityPress,2004.

[4]王学杰.范式转变:我国公共政策的发展与前瞻[J].四川行政学院学报,2002(5).[4]WangXuejie.ParadigmShift:China’sDevelopmentand

ProspectsofPublicPolicy.JournalofSichuanAdministra2tionCollege,2002(5)

策实践,均未能作出准确的诠释,大有矫枉过正、以偏概全之嫌。当然,由于公共政策发展的不平衡性,公共政策在不同发展程度的国家和地区之间在供给上存在着巨大落差,尤其对于发展中国家来说,公共政策在不同区域、不同领域、不同社会群体的安排上存在着不公的现象,这就客观上要求政府动用公共权力,合理安排公共政策资源,来,足的问题,,,,提高了城镇失业人员的最低生活标准,,关注弱势群体的生活和福利待遇等等。但是,公共政策作为政府调控市场和社会发展的工具和手段,并非越多越好,作为公共政策制定者和执行者的政府,应当尽量发挥公共政策的多重社会功能,实现政策资源在全社会的均衡配置,最大限度地满足最广大的人民群众的利益,使公共政策真正成为能够为人类创造价值的宝贵资源。

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(作者单位:华中师范大学政治学研究院博士生,安徽师范大学政法学院副教授,武汉　430079)

(责任编辑　胡　捷)

CommenttingandAnalysingthePropositionon“PublicPolicyisAScarceResource”

ZhouRenbiao

[Abstract]Publicpolicyhasbecomeanimportantmeanstoadjustmodernmarketeconomyandsocialdevelopment,itsimportance

hasbeingincreasinglyrevealed,butatthesametime,somescholarshaveputforthapropositionthat“publicpolicyisascarceresource”,itseemsabithypercorrectiveeither.Theauthorthinksthatthereisanessentialdifferencein“publicpolicy”and“scarceresource”.Publicpolicyisn’tscarceinreality.However,inpractice,therearestillsomephenomenaofpolicyinjusticeindifferentregions,differentindustriesanddifferentsocialgroups,andthepolicyfunctionsarenotsufficientlyperformed,whichobjectivelyresultsinsome“shortages”ofpublicpolicyprovision.

[Keywords]publicpolicy,ascarceresource,function,policyshortage

[Author]ZhouRenbiaoisPh.DCandidateatInstituteofPoliticalScience,HuazhongNormalUniversity;AssociateProfessoratInsti2

tuteofPoliticalScienceandLaw,AnhuiNormalUniversity,Wuhan430079

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