浅谈我国基层群众自治制度

改革讨《中共太原市委党校学报》２００８探年第３期

浅谈我国基层群众自治制度

施琳洁

（中共太原市委党校，山西太原０３００１２）

摘

要：我国的基层群众自治制度，是在新中国成立后的民主实践中逐步形成的，党的十七

大把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，这是我们党的一个重大决策，也是对基层群众自治制度地位的重大提升。随着改革的不断深入，应把完善基层群众自治制度作为我国推进政治体制改革的重要步骤，利用其优势，探索发展基层群众自治的有效途径。

关键词：基层群众自治；制度；途径；发展中图分类号：Ｄ６３８

基层群众自治，顾名思义就是指广大城乡居民在基层经济、政治、社会、文化事务领域，直接行使当家作主民主权利的政治制度和实践活动。目前，我国基层群众自治主要包括三个领域，即农村村民自治、城市居民自治和企事业单位职工代表大会。党的十七大报告指出：“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度的自我完善和发展。”把基层群众自治制度确立为我国民主政治的四项制度之一，把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，这是我们党的一个重大决策，是对基层群众自治制度地位的重大提升。将建立基层群众自治

改革开放以来，随着中国经济社会发展带来社会结构的深刻变化，人民政治参与的积极性不断提高，政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分不可避免地提上了议事日程。如何从国家制度保障的高度出发，从各个阶层、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业成为中国特色社会主义政治发展的重要组成部

一、基层群众自治制度的完善是我国推进政治体制改革的重要步骤

文献标识码：Ａ文章编号：１００８－８４３１（２００８）０３－００４３－０３

分。

基层群众自治制度的完善是我国推进政治体制改革的重要步骤，意味着我国在国家政治制度方面的重大创新。这一制度构想的提出，不仅使人民在国家生活中的主体地位得到了制度化的规范，也使人民代表大会制度这一根本的国家制度在国家基本制度中得到了具体的延伸，从而更好地体现了中国作为社会主义国家人民当家作主的制度本质。同时，基层群众自治制度也是中共十七大对于发展中国特色社会主义民主政治的战略性部署，对于我们进一步扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明具有重要的探索性意义。

与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等制度相比，基层群众自治制度对于我们来说还是一个新的制度理念。十七大报告虽然对这一制度的定

制度纳入国家政治框架，这不仅是中国经济社会发展的客观要求，使人民当家作主这一社会主义民主政治的本质和核心得到了更好地体现，也充分展示了执政党领导人民有效治理国家、积极稳妥地推进政治体制改革的决心。

〔收稿日期〕２００８－０４－１６

〔作者简介〕施琳洁（１９７６－），女，１９９９年毕业于中国青年政治学院，中共太原市委党校讲师。

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《中共太原市委党校学报》２００８年第３期

位和导向作了原则性的规范，但它的基本框架和具体内容还需要以宪法的形式加以确认，基层群众理性的自治意识还有待逐步提高，一些基层党组织和领导干部对于建设基层群众自治制度的重要性还存在模糊认识。基层群众自治制度如何在实践中加以不断完善，真正将基层公共事务和公益事业交由基层群众自治组织来管理，切实实现人民群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，还需要不断探索。

基层群众自治是发扬民主的重要途径和方式，随着我国社会越来越多元化，出现了许多新的社会阶层和社会利益群体，他们都有各不相同的利益取向和利益诉求，都有政治参与的现实需要和积极性。基层群众自治是扩大公民有序政治参与的重要途径。

二、我国基层群众自治制度具有以下五个主要特点和优势

１．我国的基层民主政治保障了最广泛的人民群众的民主参与权利。通过基层群众自治制度，我国将绝大多数人口纳入基层的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的政治过程之中，体现出社会主义民主高度的人民性和广泛的参与性。村民自治、居民自治、县乡人大代表直接选举以及企事业单位的民主管理等基层民主政治实践，解决了在我们这样一个人口大国顺利推进人民群众的民主参与和保持国家政治稳定发展同步并进的世界性难题。早在１９８７年讨论通过村民委员会组织法时，彭真同志就说，十亿人民如何行使民主权利，当家作主，这是一个很大的根本的问题。最基本的是两个方面，一方面是人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力；另一方面是在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利，这是最广泛的民主实践。我国的基层民主发展，在不长的时间内实现了绝大多数人民的基本民主权利。

２．我国的基层群众自治直接反映了人民群众的利益诉求。我国的基层群众

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自治与人民群众的切身利益密切相关，直接反映了人民群众的利益诉求。在自治的内容上，群众自治的事务涉及群众方方面面的切身利益，人民群众能够获得看得见、摸得着的利益，能够表达自己的利益诉求，能够保护自己的权利不受侵犯。在行使民主权利的方式上，人民群众在自己生活的社区内，通过选举、决策、管理和监督，直接参与基层公共事务和公益事业的管理，使得民主参与具有直接性和有效性。基层群众自治的这一特点和优势有利于调动人民群众参与的积极性，增强民主的广泛性和真实性，使之成为广大人民群众学习民主、实践民主的成本低、效益高的大学校，有利于培养具有公民意识的现代公民。

３．我国的基层群众自治在党和政府的主导下方向正确，发展有序。我国基层群众自治制度的建设与实践活动是在

党和政府的主导下开展的，这是我国社会主义民主政治的一大特点，也是发展社会主义民主政治的一大政治优势。坚

持党的领导，是基层群众自治坚持正确的政治方向，有计划、有步骤地稳定有序发展的根本保证。实践证明，基层群众自治制度较好地解决了我国人民民主发展问题，使得亿万人民群众广泛参与的民主政治建设健康有序地发展，成为推动社会进步的巨大力量。

４．我国的基层群众自治能够与经济社会发展相适应、相促进。这种适应和促进主要体现在两个方面。一是在工作部署上的适应和促进。我们在推进基层群众自治的过程中，始终以推动和保障党和国家的中心工作为目标，与整体经济社会发展相适应。比如，农村村民自治制度是适应农村经济体制改革需要而产生的，对化解农村社会矛盾、解决三农问题、提高政府管理水平和农民素质，都起到了重要作用；城市社区居民自治制度则是适应城市基层社会管理和居民生活需要的产物，在解决城市社会发展中的矛盾和问题等方面发挥了重要作用。二是在实践推进上的适应和促进。基层群众自治实践的许多环节，都是围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题展开的，既锻炼了群众的议事能力，

又维护了群众的经济利益，体现了民主目的性与手段性的统一。

５．我国的基层群众自治是循序渐进、逐步发展的。主要体现在以下方面：一是党对发展基层群众自治的认识，是与时俱进、逐步深化的；二是基层群众自治的实践，基本是由点到面、由浅入深，由单领域向多领域逐步推开的；三是基层群众自治的各项制度、法律和法规，是逐步健全的；四是人民群众当家作主的能力，也是在实践中逐步提高的。长期以来，特别是改革开放以来，我们将基层群众自治作为社会主义民主政治建设的基础，从做得到的事情做起，从广大人民群众最关心的事情入手，一步一步推进。通过基层的民主实践锻炼，广大人民群众逐步提高了参政议政能力，逐步学会了依法、理性地行使民主权利，这种渐进推进式的发展，避免了不切实际的极端冒进，降低了风险和成本，使国家能够集中精力解决发展尤其是经济发展问题，也使得亿万人民群众在稳定有序的基层民主实践中逐步提高自身素质。实践证明，没有渐进的民主建设，就没有民主制度、民主程序和民主精神的携手并进、和谐发展。

三、探索发展基层群众自治的有效途径

１．完善基层群众自治的相关法律制度。目前基层群众自治制度发展还存在很多问题，原因之一就是相关的法律制度不完善。以农村村民自治为例，１９８７年通过的《村民委员会组织法（试行）》经历了长达十年的试行期，直到１９９８年，修订后的《村民委员会组织法》才正式颁布实施。之后，村民自治制度在全国的推广力度加大，进展也更加明显。然而，《村民委员会组织法》还存在条文原则化、缺乏可操作性等问题，例如对村委会直接选举中贿选的界定、关于乡村关系的规定还不够细化，等等。城市居民自治的相关法律也存在滞后的现象，

１９５４年通过的《城市居民委员会组织条例》长期沿用，直到１９８９年才制定了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，自１９９０年１月１日・

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起施行，这一法律的具体条文规定也存在和《村民委员会组织法》类似的问题，影响到基层民主自治的顺利推行，应该尽快加以完善。加强法制建设才能保证基层群众自治在法治轨道上健康有序发展。依法自治，是开展基层群众自治的基本要求。要抓紧制定和完善保障人民群众在基层行使民主权利的法律法规。在国家立法层面，要及时修订《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》，研究制定基层政府指导村（居）委会工作办法，形成有利于发展基层群众自治的法制环境。在地方立法层面，要不断健全村（居）委会组织法实施办法、村（居）委会选举办法、村（居）务公开办法、村（居）务管理条例，不断完善地方法规。在城乡基层，要以保证人民当家作主为根本目标，不断制定、完善、创新、落实各项基层群众自治的具体制度。

２．扩大基层群众自治范围。发扬民主、扩大民主，是基层群众自治制度的生命所系、本质所在。要进一步完善和落实好现有的基层群众自治制度，切实保障群众应当享有的民主权利。要适应经济社会发展的要求，不断丰富民主形式，创新民主内容。从目前的实践来看，基层群众自治主要集中在村民自治、居

民自治、企事业民主三个领域。为此，还需要扩大基层群众自治的范围，扩大新兴社会组织的自主权、自治权和基层群众参与权。改革开放以来，随着经济体制和社会结构的变化，大量新的经济组织、社会组织、群众自发组织应运而生，在基层社会中发挥着越来越大的作用。比如城市中的业主委员会，农村中的专业性行业协会和经济合作组织等等。根据十七大精神，应该鼓励人们积极参与这些组织的自我管理、自我教育、自我服务活动。

３．发挥基层党组织的领导核心作用。发挥基层党组织的领导核心作用和党员的先锋模范作用，是搞好基层群众自治的关键和基础。在民主选举过程中，基层党组织要积极参加各项准备工作，把握选举的正确方向。基层党组织领导班子成员应通过合法程序，进入基层民主选举机构，主持选举机构的工作。在民主决策中，基层党组织要与基层群众性自治组织一道，积极组织群众参与民主决策，保障群众当家作主的权利。在日常管理和民主监督中，要组织党员和群众监督民主决策事项的实施情况。党的基层组织干部和党员，要在基层民主实

（责编：李

园）

践中，充分发挥先锋模范作用。要适应经济社会发展的需要，不断完善基层党组织的领导方式、领导机制。

４．进一步增强群众自治组织的作用。胡锦涛曾指出，坚持和完善村民自治、居民自治和企事业民主，发挥社会自治功能，是推进社会主义基层民主的重要内容。为了更好地调动广大人民群众的积极性和主动性，促进各项改革和建设事业的全面发展，必须完善民主权利保障制度。党的十七大报告再次明确强调，要“依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。从基层群众自治实践来看，当前应该着力发挥民间机构和社会组织在群众利益诉求、利益表达方面的独特地位，增强村委会、居委会、职代会等社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，从满足居民的需求出发来调动居民参与的积极性，如广泛开展文体活动、医疗服务、社区服务，对低保群众、残疾群众开展特殊服务，进一步增强其社会自治功能。

各种观念大量涌现，（上接第１２页）正确思想和错误思想互相交织，进步观念和落后观念相互影响，这是难以避免的。”党的思想政治工作的一项重要任务，就是要引导干部群众分清主流和支流，分清正确和谬误。在构建和谐社会条件下，充分发挥思想政治工作的“生命线”作用，用党中央关于和谐社会理论武装全党全国人民，才能防止和排除各种错误思想的干扰，使和谐社会沿着正确的方向健康发展。

第三，思想政治工作可以化解各种矛盾，为构建和谐社会提供精神动力。人是社会生产力中最积极、最活跃的因素，是决定性的因素。思想政治工作是关于人的工作，通过思想政治工作达到统一思想、凝聚人心、释疑解难，引导

人们不断奋进，实现构建社会主义和谐社会的目标，其着力点是人的思想。思想政治工作作为我党化解各种矛盾，协调各种社会关系的重要方法，已被实践证明是行之有效的。和谐社会不是没有矛盾，而是如何看待，如何处理矛盾。通过思想政治工作，一方面培养人们的和谐观念，和谐心态、和谐心理；另一方面培养人们用理性的、平等的、合法的办法处理矛盾。具体来讲就是用讨论、调解、诉讼的方法解决矛盾，从而达到协调人与人之间的矛盾，协调人们的心理状态，使社会各种因素、各种力量、各种手段得到最佳配合。

第四，思想政治工作可以激励人们成长为和谐社会提供人才支撑。培养造就一大批构建和谐社会的人才，是关系

到和谐社会成败的大问题。江泽民同志曾经指出：要说素质，思想政治素质是最重要的素质。西方敌对势力不希望看到一个强大的社会主义中国，利用各种途径加紧思想文化渗透。思想政治工作通过引导政治方向，开发人才潜能，提升公民政治素质，促进人的全面发展，培养造就一大批“四有”新人，为和谐社会的健康发展提供人才保证。

总之，思想政治工作是构建社会主义和谐社会的生命线，是构建和谐社会的根本保证。思想政治工作将贯穿于和谐社会发展的始终。同时，思想政治工作要适应和谐社会的发展需要，要与时俱进，不断发展完善。

（责编：李莉）

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