论法院对"强拆"申请的合法性审查

第３ ３卷 第 ５期　

２ ０ １ ３年 １ ０月 　

惠 州学院学报 （ 社 会科学版 ） 　

Ｊ ＯＵ ＲＮＡＬ 　 ＯＦ 　 ＨＵＩ Ｚ ＨＯＵ 　 ＵＮＩ Ｖ ＥＲＳ Ｉ Ｔ Ｙ 　

Ｖｏ １ ． ３３ ．Ｎｏ ． ５ 　 Ｏｃ ｔ ． ２０１ ３ 　

论法院对 “ 强拆 ” 申请的合法性审查　

深 圳 市 宝安 区法 院行 政庭 课 题 组　

（ 深圳 大学 摘 法学院 ； 深圳 市宝安区法院 行政庭 ，广东 深圳 ５ １ ８ ０ ６ ０ ） 　

要： 法院对“ 司法强拆” 的 申请的审查 包括 对征收 决定 的 实体性 和程序性 审查 ， 实体性 审查 包括 是否超越　

权 限、 遵循信赖利益保 护原则、 合 乎 比例 ， 重 在 约 束 行 政 机 关 克 服 怠 惰 和 恣意 ， 依 据 公 益 和 补 偿 的 法律 授 权 ， 作 出 不　

掺杂其他 目标 、 事 实清楚的合理的征收 决定 ； 程序性 审查 包括 行政机 关是 否满足被征 收人的 受告 知权、 听证 权和 知　 情权 ， 旨在克服行政 意思决定的单方性 ， 真 实有效地保护 私主体一 方的利益 ， 提 高行政 效能。法院的裁 定不仅仅 为　 被征 收人 及其财产权获得公 平的对待 和补偿 ， 而且促使 行政机关依法行政和建设 法治政府 。 　 关键 词 ： 司法强拆 ； 合 法性 审查 ； 实体性 审查 ； 程序性 审查； 裁定　

中图分类号 ： Ｄ ９ １ ２ ． １ １ ２ 　 文 献标识码 ： Ａ 　 文章编号 ： １ ６ ７ １ — ５ ９ ３ ４ （ ２ ０ １ ３ ） ０ ５— ０ １ ０ １— ０ ６ 　

近年来 ， 由于缺乏公正性 的征收补偿 ， 强制拆迁 所　

定 的实体和程 序方面 的审查 ， 起到保 护被征 收人财产　 权 的作 用 ， 以使行 政机关 承担违法行 政行 为的法律责　 任， 这是法治政府与专制政府的重要区别 。 　

一

引发 的激 烈的官民冲突屡屡 出现 于各地 的城市 改造工　

程 中。为了避免“ 政府是 受 获得更 大 的金钱 价值 的驱　

动 而采取 下一 步行动 方案 的 ， 但传统 的公 共服务 价值　 及公平 和公 正 日益消失殆尽 。效率是 以牺牲对权 力行　 使 的民主控制 为代 价 的方 式获 得 的 ” 　 ， ２ ０ １ １年 国务　 院公 布《 国有土地上房屋征 收与补偿 条例 》 （ 以下 简称　 ２ ０ １ １ “ 条例 ” ） 。该条例 既对商 业开 发与公共 利益 前提　 下 的行政 征 收加 以区分 ； 也规 定 了强制执 行之前 行政　 机关对征 收 决定 有 向 司法 机关 提 出合 法 性 审查 的义　 务　， 冀望 以“ 司法强 拆 ” 取代 “ 行政 强拆 ” 保 障被 征收　 人 的权 益。根据随后之《 行政强制法 》 第５ ３条 ， 征 收机　 关 因无行 政 强制 执行 权 而 须 向法 院提 出 申请 。 　法 院

　 审查 强制执行 申请 （ 以下简 称“ 强拆 ” 申请 ） ， 旨在为被　 征 收人 带来 公 平的补 偿 、 防止 商业 开发对 公共利 益 的　 渗透 ， 也 可平衡个人权利与公共利 益之间 的紧张关系 。 　

虽 然法院对 “ 强拆 ” 申请 的干 预边 际被 限定 在 对 征收　

、

对 征收 决定 的实体 性 审查　

不严格依据法律规定行政且不能得到司法机关 纠　

正 的政府不是 法治政 府 ， 故而征 收决定 的实体合法性　

表现 为征收 机关有 明确的权 限、 规划和财 政方面 的法　 律依据 。一方面 ， 法院较易 对羁束 行 为和存在 法律 规　 定 的客观标准 的裁量行为进行合法性 审查 ， 如２ ０ １ ２年　 １月 ， 北京市 昌平 区 阳坊 镇政 府 曾 以两 条不 存 在 的法　

条对某 生 态大 棚 项 目作 出“ 强拆” 决 定 书　 ； 另 一 方　 面， 法 院不 易审 查纯 粹 行政 性 和政 策性 的裁量 行 为。 　

现代社会 的存在和发展需要广泛和深刻 的行政权 干预　 或介人 ， 在传统 的规制作用外 ， 行政权 因规划和 调节社　 会、 经济和文 化等领域 而拥有更 多的职权 和更大 的裁　 量空 间。当严格法律主义 的保守性与行政 固有 的灵 活　 性、 细节性 、 技术性 发生 冲突 时 ， 法 律保 留原则 既承认　 立法 与行政 之间 的权 力互动 ， 也 容忍行政 裁量权 的空　 间和弹性 ， 即在绝对 的 自由裁量 和严格 的法律约束 之　 间， 法 律根据不 同 的处 分模式对行 政 自治 范围进行 差　

异性调整 。因此 ， “ 在一 定行政 领域 中 ， 在不 适用法 律　

决定 的合法性审查 （ 以下简 称“ 审查 ” ） 之 内， 但 审查过　 程中， 法 院又不 得不 涉及作 出行政 自由裁 量 的合 理性　

原 则 的适 用 问题 ， 因此法 院必须采 取假借 存在 着法律　 错误 的推定 方法将不公正 的裁量行 为质 变为实 质性 的　

违法， 避免 在合 理性原 则 的层 面上进 行过 多纠缠 的 同　 时， 始终把 法 院的干 预的正 当性放在 合法 性审查 的 限　 度内， 即法院在作 出是否执行 的裁定前 ， 通过对 征收决　

收稿 日期 ： ２ ０ １ ３—０ ８—２ ５ 　

保 留原则 的情 况下 ， 行 政权可 以没有具体 的法律依 据　

进行 活动 ， 但 这并不 意味全部排 除相关行 政领域 的法　

基金项 目 ： ２ ０ １ 　 １年广东省高级人 民法 院重点调研课题项 目 　

作者简 介 ： 课题 主持人 ： 尤乐（ １ ９ ７ １ 一） ， 男， 江苏无 锡人 ， 讲师， 博士 后 ， 研究方 向为宪法 与行政法 ； 课题组 成员 ： 郭 文东 、 李静 、 王琳 、 逯 晓　

枫。 　

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１ ０ ２・ 　

惠州学院学报 （ 社会

科 学版 ） 　

２ ０ １ ３年第 ３ ３卷　

的规 范。 ” 　 此时 ， 法院更 为着 重借 助一定 的判 断标 准　 和解 释技 术从 “ 是 否超 越权 限 、 符 合信 赖 利益保 护 原　

征收机关超越权 限之外 观表现 为偏 “ 私” ， 其 实质　 为脱离公共利益 和不公平补偿 ， 二 者互为 因果 。因此 ， 　

则、 合乎 比例” 等 三个 方 面对 “ 强拆 ” 申请所 依 据 的征　

收决定 进行审查 。 　

（ 一） 是 否 超 越 权 限　

法院对“ 强拆 ” 申请 的审查 时 ， 不仅计 算实 际补偿是 否　 符合法律法 规规 定 的标准 （ ２ ０ １ １ “ 条例” 第 １ ７条 和第　

１ ９条 ） ， 更应对征 收 目的——公共 利益作 限缩性解 释 ， 　 防止面对 巨大利益 的征 收机关 借助旧城改造 、 文化 、 教　

越 权为我国《 行政诉 讼法》 第５ ４条规 定 的行政 违　

法行 为之一 ， 意在“ 公共 当局 不应 越权 ， 这一 简单 的命　 题可 以恰 当地 称之为行政法的核心原则 。 ” 　 征 收机 关　

育等 名义 ， 通 过裁量 解释权 将商业 目的包装 为公共 利　 益， 并借公共利益排斥或者压制被征 收人的利益。 　

（ 二） 符 合 信 赖 利 益 保 护原 则 　

的越权 表现为“ 错位 ” ， 包 括裁 量权运 用和干 预范 围的　 错位 。前 者指 《 城市房 屋拆 迁管理 条 例》 （ ２ ０ ０ １年 ） 中　 使征 收机关 拥有 行政 裁决权 的情 况 。在 商业 开发 中， 　 法律不 可能授权 征 收机关对 民事交 易进行 行政裁 决 ； 　 在公 益征收 中， 行政机关拥有行政裁决权就 面临“ 自己 　

作 自己案件 的法官 ” 的窘 境 ， 故在 ２ ０ １ １ “ 条例 ” 中已将　 其 取消 ； 后者 指征 收机 关超 越公 共 利益 （ ２ ０ １ １ “ 条 例” 　

信赖利益保护原则 为行政 法领域 理论上公认 之原　 则和依法行政 的内在要求 ， 指“ 如果行政 机关 已经对相　 对人作 出政 策或其 他意思 表示 ， 并 且使相 对人对 该政　 策或 者其他 意思产 生 了信 赖 ， 就必 然有实 现上述 承诺　

的义 务 ， 不 能使相对 人对行 政机关 的信赖 失望并 为此　

第８ 条） 的要求 运用行 政权 ， 使 公权力产生 的利益不 能　

被公 正地分配 ， 形成偏 私性 的行 政行 为过程 。公共 利　

蒙受不必要 的损 失 。 ” 体 现在 《 行 政许 可法 》 第 ８条和　 ２ ０ １ １ “ 条 例” 中有 关补偿 标准和程序的规定 中。法 院在　 以该原则对 “ 强拆 ” 申请进 行审查 时应重 视其 中“ 禁止　

（ 行政机关 ） 反言 ” 和“ 公权力 的失效 ” 两种涵 义 。 　 首先 ， “ 禁止 （ 行政机关 ） 反言 ” 之 审查 。行 政机

关　

益体现 了具有 一致性 背景 的 目标 ， 是共 同体为之 共 同　 体所 能带来好处 的东 西一 － 　； 但 是公 共利益 恰恰 容易 被　

行政机关 有 意混淆 ， 为此莫 于川教 授提 出公 共 收益性　

标准， 指“ 公共利益 的受益范 围一般是不特 定多数的受　 益人 ， 而且该项 利益需 求往 往无法 通过市 场选择 机制　 得到满足 ， 需要 通过 统一行 动而 有组 织地 提供 。政府　

就是最大 的、 有组织 的公共利益 提供 者 ， 它运用公 共权　

曾作 出某种 表示 （ 明示 或默 示 、 积极 或 消极 ） ， 一 旦相　 对 人对该表 示表达 了信赖 并据此 作 出行 为 ， 则 无论该　

表示是否 与事 实 （ 行 政机 关 的主 观真 实 意思 表示 ） 相　

符， 行政 机关在 可能对相对人造成损害 的情 况下 ， 不能　 对 该表 示进 行 否认 或者 作 出不 一 致 的表示 ， 以“ 彭某　 鹏、 邓某凤 诉深圳 市 国土资源 和房产 管理局行 政纠纷　

案” （ ２ ０ ０ ９深 罗法行初 字 第 ３ ２号 ） 为例 。同为某 村村　 民的夫妻 二人于 １ ９ ８ ３年经村委 同意建房 ， １ ９ ９ ４年开始　

力征收征用土地为 全社会 提供普 遍 的公 益性服 务 。 ” 　

因此 ， 法 院应对征 收决定 中建设 （ 规划 ） 的公 益性 和补　 偿 的合标准性加 以审查 。 　

一

方面， 征 收机关 无权 偏 向商业之 “ 私” 。商业开　

缴 纳土地使用费 。２ ０ ０ ０年 ， 征收机 关在 出让 土地 时将　 部 分房屋 划人该 宗地 图的红线 内， 但 又 以二 人没有 提　

发非属 ２ ０ １ １ “ 条例 ” 第 ８条 明确 之公共 利益之 情形 ， 对　 于 因商业 目的而形成 的私主体 之间就土地使 用权和房　

屋所 有权 的交易 ， 行 政机关 不能 以发展 为名 对公共利　

供 所建房屋 的《 建设 工 程开 工 验线测 量 报告 》 和房 屋　

竣 工规划验收文件 为 由作 出“ 无法 核实该 房 屋现状 位　 置的合法性 ” 的结论 ， 导致无 补偿 “ 强拆 ” 。本案 中 ， 由 　

益作扩大解 释 ， 为商业 目的越俎代庖 ， 使之蒙 上公共利　 益 的外衣 。公 私不分乃 三十年 强拆 中的 常态 ， 如２ ０ ０ ７ 　 年 重庆钉 子户事件 中， 杨 家坪 旧城改造 后原 址建起 的　 是非公益性 质的“ 商 圈” 。 。 。 　 在 由 民事 法律调 整 的市 场　

交 易行 为 中， 行政机关只能加 以指导 和确认 ， 在权 限之　

于土地使用费 的核算必须根据房屋所 占土地面 积和位　

置， 则征 收机 关一直 收取该 费用 的行 为表 明其对 二人　

房屋和用地权属 的认可 （ 信 赖基础 ） ， 使二 人产生 信赖　

利益 。 　法院对“ 强拆 ”

申请 的审查 （ 如若 提 出 ） 应 依据　

内合理协 调和平 衡不同 目的之 间的利益诉 求而不 能干　

涉； 另一 方面 ， 行政机关 无权偏 “ 私” 于 己， 不 按法律 规　

《 若干解释》 第９ ５条第 １ 项“ 明显 缺乏 事实 依据 的 ” ， 　

裁定不予执行 ， 以督促被 告积极 履行行政职 责 ， 保护 当　 事人权益 ， 实现法 治秩序 。因此 ， “ 强拆 ” 中“ 信 赖保护　 的出现实 际上是对 行政机关 变更 、 撤销 自己先 前所作　 出的授益性行 为的一种 限制” 　， 因为公 民通过 民事交　

易取得财 产权 的行 为正 是以行 政机关 对房地产 开发 的　

定 之标 准进行 补偿 。近年 来 的“ 卖 地财 政 ” 现象 揭 示　 了行政 机关充 当土地 的“ 二 道贩 子” 并 以权 力 “ 合法 ” 　 牟 利的新 动 向。如 ２ ０ １ ０年 安徽 省池 州市 梅龙 村农 民　 的征地补偿仅仅 ４ ５ ０元 平方米 到 ８ ４ ０元／ 平 方米 ， 而开　

发 商根据安徽省制定 的补偿标准 向政府 实际支付 的费　

用 达到了 ３ ２ １ ２ ０元 ／ 亩。 　

规划 、 许可 和所有 权的行 政确认 为基础才得 以开展 。 　 其次， “ 公权力 的失效 ” 之审查 。公权 力主 体长期　

第 ５期　

深圳 市宝安 区法院行政庭课 题组 ： 论 法院对“ 强拆”申请 的合 法性 审查　

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不行使其 权力 ， 使 相对人确信其不再行 使权力 ， 若公 权　 力 主体再 次行使 ， 相对人对此可 以进行 抗辩 ， 公权 力主　 体 即不 能主张行使 其公权 力　 ， ２ ０ １ １年 １ １ 月“ 郑 州八　 旬老太 强拆 现场 自焚 、 遗体 去 处仍 成谜 ” 　 为 例。王　 好荣夫妇 经某村 村委 同意租用该村土地 建房 已达 十几　

年， 期 间按 时缴 纳租地款且无政府部 门干涉 ， 土地 征收　 后所 建房 屋被指 违法 建筑而 遭强拆 ， 其母 王刘 氏愤 而　

共扬厂房被划入征 收范 围。如 申请“ 强拆 ” ， 则 法 院应　 行 目标性审查和事实性审查 。 　 首先 ， 目标性 审查 在 于促 使 “ 行 政机 关行 使 裁量　 权， 并非不受任何拘束之 自由裁量 ， 其行政裁量 出应遵　 守一般法律原则外 ， 也应符合法令授权 之 目的， 并不得　 逾越法定之裁量范 围。 ” 　 法院应 要求 “ 规 划局 ” 提供　 征收范 围之规划——据 以作 出征收 决定 的理 由、 依据　

自焚 。根据 《 土地 管 理法 》 王 氏夫 妇 的建 房 确 为违 法　 建筑 ， 但是 当地政 府长 期未责 令 当地 村委 和王 氏夫妇　 停止 违法行 为并 采取行 政强 制执行措 施 ， 致使 王 氏夫　 妇产生其 不再行 使权力的确信——一种基 于行政怠 惰　

而产生 的正当而合理 的信赖⑨， 应该 得 到适 当的保 护 。 　

因此 ， 法 院在 审查 “ 强拆 ” 申请 时 （ 假如 ） ， 应 注 意王 氏　

和执行标的之情 况 （ 《 行 政强 制法 》 第５ ５条 ） ， 从 规划　

中发 现征收之 目标是否 为必需 ， 判 断征收范 围 内除风　 亭外 的建筑是否 属于地 铁建设 工程 ， 为 目标 性 。一方　

面， 如该建 筑属和地铁运 营无关 的商业用 途 ， 则其与征　

收 目的 （ 地铁 建设 ） 相违 背 ； 另 一方 面 ， 如 该 建筑 属公　

共营造物（ 如公益 广 场 ） ， 则 其 建设仍 与 征 收 目的 （ 地　 铁建设 ） 无关 ， 属于行政机关应另行做 出的征收决定之　 内容。因此 ， 只要建筑之规划与地铁建设无关 ， 则就其　

面积之征收 均属超 越职 权 （ 规 划 之授 权 ） 之决 定 。类　

夫妇 非被征 收人 ， 但 在补 偿标 准方面 却是征 收决定 的　 利害关 系人 ； 即使 王 氏夫 妇只 能从村集 体取得 民事 补　

偿， 但是 法 院仍应 审查征 收机关 是否 已将王 氏夫妇 的　 利益 （ 房屋 价值 和租 金 ） 补偿 作 为应 考虑 的相关 因素　

纳入征收决定 。 　

似案例如 ２ ０ １ ０年上海市 委建设 ６ ０ ３平方米 的地铁 １ ３ 　

号线静安 出 口（ 设 计标准 ） ， 却征用 ３ ． ５万平方米土地 ， 　

公共服务 的本质在 于对 公共 利益 的承 诺 ， 公 众对　

名为“ 市政公 用” ， 实 为修建 “ 商 务办公 大楼 ” ， 致使 河　 南 商人刘学 东租用 物业被纳 入拆迁 范围 ， 被 当地 政府　 认 定为“ 丧 失任何商业价值 ” 。 　 其次， 事实性 审查在 于考察据 以作 出征 收决定 的　 证 据是否充分 。出于防止 司法过于能动和对行政 的专　

业 判断能力 的尊重 ， 司法审查 的范 围限于行政决 定的　

行 政权威 的尊重依赖 于行政机关 的践诺 。法 院对征 收　 决 定 的作 出是否遵 循信赖 利益保 护原 则 的审查 ， 是对　 行 政机关 的公共精神 的评 价。促使其对法定 职责应 为　 而为 ， 提供优质 的公共 服务 ， 及 时 回应 公众诉 求 ， 成为　 公 共利益 的维护者 和促进者 ； 若 应为而不 为 ， 则 其亦应　

为公众对 此产生 的信赖 承担一 定的利益补偿 责任 。唯　

有 如此 ， 才能克制行政怠惰或 恣意 ， 保 护公众权益 。 　

（ 三） 是 否 符 合 比例 原 则 　

合法 性 ， 但是 其 中对证 据是否确凿 的判 断却 迫使行 政　

机关进行 审慎审查 ， 即通过对证据是否充分 的考量 ， 在　

不侵入行政 自治领域的前提下间接地对合理性提 出要　 求。 　一者 ， “ 李案 ” 中的“ 选址 书” 可被视为地铁建设 的　 许可

决定 ， 则“ 规 划局 ” 作 出该许 可 时应根 据 《 行政许　 可法》 第３ ４条第 ３款对 地铁 用地 申请 进 行 实质 性 审　 查， 即对 申请 内容进行调查和核实 ， 考 核书面文件与情　 况 的一致 性 、 申请 内容 的合 法性和 合理性 以及理 由是　

否充分和适 当。即进行 实质 和全 面的审查 ； 二者 ， 虽然　

比例 原则是 指行政机关实施行政 行为应兼顾 行政　

目标 的实 现和保 护相 对人 的权益 ， 因征 收涉及相 对人　 的财产权 ， 行政 机关应尤其注意遵循 比例原则 ， 不得 采　

取超 过 目的需要 的过度 的措 施 ， 应尽 可能使 相对人 的　 损失减少 到最低程 度 。 ［ １ １ １ ２ ０ １ １ 年“ 条例 ” 第５ 、 ８ 、 ９ 、 １ ０ 、 　 １ ２和 １ ７条 规定对征收行为提 出比例原则 之要 求 ， 但法　 院审查“ 强拆” 申请 时不 能直 接 针对 征 收决 定 的合 理　 性， 可通过举证 责任 分 配 （ 《 行 政诉 讼 法》 第３ ２条 ） 技　 术性地对征收决定 的 目的和据 以作 出决定 的事实是 否　 清楚加 以衡量 。以“ 李 共扬 诉深圳 市 规划 局深圳 地铁　

５号线 布 心站 ２号 风 亭 规 划 选 址 案 ” （ 以下 简 称 “ 李　

前述之技术标准规定“ 不 直接规定人 的权利和义务 ， 却　

是 行政机 关进 行事 实 认定 并作 出法律 结论 的重要 依　

据” 　 ， 但是它在 给予 行政 更大 的裁量 权 的 同时并不　 足以支持 间距 “ ５ ２ ． ４ ５米 ” 的征 收决定 ， 即技 术标 准没　 设 定上 限并不等 于许可决 定可 以将 间距无 限延伸 ； 三　 者行政机关在行使经济调节和市场监管 的职 能过程 中 　 有行政调查权 ， “ 规 划局 ” 可以通 过 自行 调查 、 要求 申 　 请人 （ 地铁公 司） 提供 （ 间距 “ ５ ２ ． ４ ５米” 申请 的合理 性　 说 明） 、 委托第三方研究 等方式 参考 国 内外设 计 ， 判 断　 风亭建设实 际所需 面积 ， 使许可 决定 （ 征 收依据 ） 具 有　 合理性 。假使真如“ 规划 局” 代理 律师所称 ， 该 局对 地　

案” ） 为例 。根据有关技术 标准④， 地 铁 的排 风／ 进风 口 　 与其 他建筑物垂距离应大 于 ５米 ， 无 最大距 离之规定 。 　

２ ０ ０ ８ 年深 圳市规划局 （ 以下 简称 “ 规划 局 ” ） 两次 为深　 圳地铁 ５号线 布心站核发《 建 设项 目选址 意见 书》 （ 以　 下 简称 “ 选 址 书” ） ， 将 风 亭建 筑面 积从 ２ １ ６ ． ８平方 米　 扩大 到 ２ ０ ５ ８ ． ８平 方米 ， 间距扩 大至 ５ ２ ． ４ ５米 ， 致使 李　

・

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２ ０ １ ３年第 ３ ３

卷　

铁公司上报 的相关 配 套设 施 的位 置 和定 点 的建设 规　

（ ２ ０ １ １ “ 条例” 第１ ９条 中的 申请 复核 和 鉴定 以及第 ２ ０ 　

条 中的协 商等 ） ， 更重要 的是 “ 课 以行政 机关说 明理 由　

划， 一般不作实质性 的审查　 ， 则“ 规划局 ” 在 作出“ 选　

址书” 时未对间距 “ ５ ２ ． ４ ５米 ” 作 出合 理性考量 ， 未尽审　

的义务将 会提高行政机关作 出决定 的质 量” ＿ ２ 　 ——满　 足 知情权 ， 以及 依据《 行 政许可法 》 审查作成 “ 选 址书 ” 　 过程 中的告知 、 听证和信息公开程序 。 　

（ 一） 受 告 知权 （ ｉ ｒ ｇ ｈ ｔ 　 ｔ ｏ 　 ｂ ｅ 　 ｉ ｎ ｆ ｏ ｒ ｍ ｅ ｄ ） 　

慎审查之义务 ， 则证 据不 充分显 然 。事 实性 审查 即通　 过举证 责任 的分配 ， 使司法 能够将 合理性 评价 演化为　 法律证据是否充分 的判 断。 　

通过 目标性和事实性 审查发 现存 在的裁量 决定 明　

受告 知权是行政程 序之当事人或利害关 系人有 即　 时获知与其 利害攸关之 事 实及决 定之权 利 。根 据《 行　 政许可法 》 第３ ６条 ， “ 规划 局” 在 对地铁 公 司用 地 申请　 进行 审查 时 ， 不 可能不发 现征地 面积 （ 许 可事项 ） 直接　

关 系李共扬 等周 边业 主 （ 他人 ） 的重 大利益 ， 应 当在对　

显或极其不合理　 ， 不仅使 行政机 关审慎 对待许 可 申 　 请， 而且 使 司法在合 法性 审查 的框 架 内发 挥 了调节行　 政合理性 的作用 ； 更重要 的是 ， 不但 防止为行政 目的 的　 事项 而扩大 用于征 收和拆 迁 的公共 成本 支 出 ， 而且使　 作为征收决定 的相对人 和许可 决定 的利害关 系人李共　

扬的权益受到最小 的损 害。在公共利 益和私 人利益之　

许可 申请 进行审查时将其 内容和取得救济 的方法告 知　 该利 害关 系人 ， 即“ 预先告 知” （ ｐ ｒ ｉ ｏ ｒ 　 ｎ ｏ ｔ ｉ ｃ ｅ 　 ｏ ｒ 　 ａ ｄ ｖ ａ ｎ ｃ ｅ ｄ 　 ｎ ｏ ｔ ｉ ｃ ｅ ） 　 ， 使李共 扬 等得 到 陈述 和 申辩 的机 会 ， 否则　

此 程序性 权利被空置 。 　

（ 二） 听证 权　

间取得平衡 ， 避免权利 与权力 的冲突 ， 维护社会 的公平　 和正义 。“ 李案” 中， 由于 “ 强插 ” 申请 （ 假如 ） 中征收决　 定的 目的不 符 、 事 实不 清 ， 法 院可 作 出不 予 执行 的裁　 定， 从而落实 比例原则 。 　 综上 ， 法 院通 过对 “ 强拆” 申请 的实体 性 审查 ， 约　 束行政机关按 照 法律 授权 （ 补 偿标 准 ） 为 公共 利 益作　 出不掺 杂利 益偏 向的征收 决定 ， 而在征 收决定 的过程　 中， 能够克服怠 惰和 恣意

， 维护被 征 收人 的信赖 利益 ， 　 使征收决定趋于合 理并 不予征 收 目的相悖 。“ 人 们对　

一

听证 主要适 用 于行政 机关作 成不 利益 决定 时 ， 对　

行 政相对 人或利 害关 系人提供 陈述相 关事实 、 厘清法　

律 问题 以及主张或提 出证据 之机会 。首 先 ， “ 选 址书 ” 　

将是 “ 规划局 ” 进 一步 实施其他 许可 的依据 ， 其 内容具　 有 一定 的抽象性 ， 且行政 机关应 该认识 到实施 该许 可　 将 涉及其 他规划的修改 、 环境保护和周边 业主 的权 益 ， 　

深度影 响公共利益并 意义重 大 ， 应适用 《 行政许 可法 》 　 第４ ６条 ， 向社会公告并 主动进 行听证 ； 第二 ， “ 选址书 ” 　

个政 府 的信任 和服从 ， 通 常是 与行政 的好或 坏成 比　

例 的” 　 ， 司法 审查在 于缔 造行 政 意 图与财 产权 保护　

的平衡 ， 使后者在 不得不 被加 以必要 的限制 （ 征收 ） 时　

作 为行政 许可决 定 ， 直 接涉及 地铁公 司与李 共扬等 人　 之 间重大利 益 关 系—— 财产 权 时 ， 应适用《 行 政 许 可　 法》 第４ ７条 ， 行政 机关 在作 成 “ 选址 书 ” 前， 作 为利 害　 关 系人李共扬等人享有 要求 听证 的权利 （ 以被告知 为　 前提） ， 一 旦李共扬等人提 出 申请 ， “ 规 划局 ” 应 当组织　 听证 ； 再次 ， “ 选址书 ” 具 有规划 内容 ， 既可 以被 视作 充　 实和具体《 深圳市 轨 道交通 规划》（ 总 体规 划 ） 的详 细　

（ 子） 规划 ， 实 现前 者 的直接 法 律后 果 ， 其 本 身 就构 成　

得到充分 的补偿 。 　

二、 对 征 收决定 的程序 性 审查　

仍 以上述 “ 李案 ” 为例 ， “ 选址书 ” 的 内容是 对某一　 特定地域 的空间整序 ， 具有规划性质 ， 并兼有 许可和征　 收决定 的性 质 ， 印证了“ 一个行 政行为可能 同时兼备前　

面所述 的行政行 为类 型 中两个 以上 的性质 。 ” 　 “ 就结　

果而言 ， 不考虑 过程 ， 每次 公用 征收 ， 实际不 动产 的产　 权所 有人 都经受 一次决 定性 的和完 全的所有 权剥夺 ， 　 不动产产权 被另 一行 政 主体 的公产 获 得 ” － － 　； 就 效果　 而言， 作 为一种 许可性 的行政行 为　， 它拥 有更 大 的行　 政泛道德 化和恣意妄为 的成本 。对现存 土地使用权 和　 其他私权 （ 如财 产权 ） 产生 限制 作 用 ， 具 有 外部 效 力。 　 固然 “ 选址 书” 体现技术 层面 的专业 判断 ， 但 是科学 终　 究 须由人 操控并应服务于 “ 尊重并 提高人 的价值 ” 　 ， 　 且２ ０ １ １ “ 条例 ” 第 ３条规 定房 屋征 收 与补偿 应 当遵循　

决 策民主 、 程

序正 当 、 结果 公开 的原 则 ， 故 而它 的程 序　

了该地块 的专项规 划 ， 应适 用《 城 乡规划 法》 第２ ６条 ， 　

李共扬等社会公众均拥有 听证权 。 　

（ 三） “ 选 址 书” 属 应 主 动 公 开之 信 息　

信息公开制度 的 目的在 于 “ 便 利人 民共 享及公 平　 利用政府资讯 ， 并促进 民主参与 ” 　 ， 满 足公众 的知情　 权 。根据《 政府信息公 开条 例》 第１ ０ 、 １ １条 ， 社会发 展　 规划 、 专项规 划和城 乡建设 和管理 的重 大事项均 属行　 政机关应予 主动 公开 的信息 。首 先 ， “ 选址 书 ” 之 上位　 规划 （ 社会发展规 划 ） 虽经公 开 ， 但 其 内容 未达 到使社　 会公众充分 了解规划 的实际影 响的详细程度 ； 其次 ， 根　 据《 城 乡规划法 》 第２ ６条 ， 征收 地域 的专 项 （ 子） 规划　 在处于草 案阶段 时 ， “ 规划 局 ” 即应予 公告 ， 尤使 利害　

合 法性应 在法院审查“ 强拆 ” 申请 （ 假如 ） 时得 到关 注 。 　

不仅 限 于 考 察 行 政 程 序 是 否 吸 纳 被 征 收 人 的参 与　

第 ５期　

深圳 市宝安区法院行政庭课题组 ： 论法院对“ 强拆 ” 申请 的合法性审查　

。１ ０ ５・ 　

关系人等充分知 晓地铁 规划对其权利 的影 响 ； 再次 ， 从　 技术角 度分 析 ， 建筑 专业 方面 的各 种计算 程式 和指标　

听证权 和知情权 未得满足 时 ， “ 选址 书” 即存在重 大程　 序性瑕 疵 ， “ 强拆 ” 申请 （ 假如） 应属《 行政 强制 法 》 第　 ５ ８条第 ３ 项“ 其他 明显违法并 损害被 执行人合法 权益　 的” 情形 ， 法院应作 出不予执行 的裁定 。 　

可能涉 及保 密 ， 但类 似 间距等 和利害关 系人及 社会公　 众 的利 益有 密切联 系 、 且 不那 么专业 的数字 还是可 以　 通过信息分割 而予公 开 。因此 ， “ 选址 书” 的作 出过 程　 中存 在重 大的程 序性瑕疵 ， 包括 作为利 害关 系人 的李　

共扬 的受告知权 和听证 权未得 满足 ， “ 规划局 ” 也未 主　

动公开之 。 　

三、 结语　

法院对“ 强拆 ” 申请 的合法 性 审查包 括对 征 收决　 定 的实体性和程 序性 审查 。实体性 审查 方面 ， 是 否超　

综上 ， 法 院通 过对 “ 强拆 ” 申请 的程 序 性 审查 ， 克　

越权 限的判断基 于对公共 利益 的限缩性解 释 ， 是否符　 合信赖利益保护原则的判断在于评 价行政 裁量 的恣 意　 或怠惰 ， 是否合乎 比例原 则 的判断 在于对 征收决定 据　 以作 出的 目标和事实是否清楚 ； 程序性审查方 面 ， 征 收　

决定 的公平性取决于行政机关是否能够满足被征 收人　

服行 政意 思决定

的单方 性 ， 让 行政相 对人 和利害关 系　

人在 行政 决定前 对要件 裁量 阐述意 见 ， 提 出对 自己有　

利 的见解 ， 使现代 行政 在过程 中就 能够真实 有效地 保　 护 私主体 一方 的利益 ， 即遵循 正 当程序不但 迎合行 政　

公正 、 公 开与 民 主 的 内在要 求 ， 而 且 能够 提 高行 政 效　

的受告知权 、 听证权 以及知情权 。对 “ 强拆 ” 申请 的合　 法性审查 ， 不仅仅使法 院能够保护被征收人 的财产 权 ， 　

也是在通过司法审查促使行政机关依法行政 和建设 法　 治政府 ， 因为“ 行政必须服从法律” 　 是为通义 。 　

能， 因为 “ 若 将 事前 行政 程序 设 备完 善或 由当事人 参　

与， 让行 政机关作成正确决定 ， 则可免 除事后行 政救济　

之 花费。 ” 　 当行政 相对人和利 害关 系人 的受告 知权 、 　

注释 ： 　

① 见２ ０ ０ １ “ 条例 ” 第２ ８条 第 １ 款。 　

②２ ０ １ ３年 ３月 １ ５日， 最 高法 院在 对北京高院报 送的《 关于违法的建 筑物、 构筑物 、 设施等 的强制拆 除 问题 的请 示》 的批 复 中 　

称“ 对 涉及 违反 城 乡规划法 的违 法建筑物、 构 筑物 、 设施等 的强制拆 除 ， 法律 已经授 予行政机 关强制执行权 ， 人 民法 院不受理　 行政 机关提 出的非诉行政执 行 申请 。 ” 在此 ， 一方面 ， 法院不受理 的是依据城 乡规 划法对 违法建 筑的行政 强制执行 申请 ， 并非　 对合法建筑物或房 产的行政征收决 定的强制执行 申请 ； 另一方面 ， 《 行政 强制法》 第４ ４条 已经授 予 了行 政机 关对上述 违法建　

制的 自力行政 强制执 行权 ， 换 而言之 ， 法院无权 对该类行政 强制执 行做 事先的合 法性审 查， 但 此类行政 行为属 于行政诉讼 的　

受案范 围。 　

③ 莫于川教授提 出公 共利益判别 的 ６个标 准： 合法合理性 、 公共收益性 、 公平补偿性 、 公开参与性、 权 力制 约性 和权责统 一性 ， 　

其 中公 共 收 益 性 尤 为 重要 ， 见 莫于川． 判 断“ 公共利益” 的 六 条 标 准 。 法 制 日报 ， ２ ０ ０ ４— ５— ２ ７ ． 　

④ １ ９ ９ ４年 尚无 法律规 定彭邓二人应在新房建成后 向行 政机 关提 交建设 工程开工验 线测量报 告》 和房屋竣 工规 划验收 文件 ， 　

根 据不溯及既往之 法理 ， 行政机 关无权要求彭邓 出具 ， 并应进行调查 ， 以确定权属 ， 否则为行政 不作 为。 　

⑤ 这一信赖与行政机 关是否发现违 法建筑无涉 ， 因为行政机 关应该及时发现并制止违法行为。 　 ⑥ 根据 ２ ０ １ １ “ 条例 ” 第１ ９条 ， “ 对被征 收房屋价值的补偿 ， 不得低

于房屋 征收 决定公告之 日被征 收房屋 类似房地 产 的市场价　

格。 ” 该规定 实际上使 法院对征 收补偿决 定的合理 性有 了审查的 空间。 　 ⑦ 《 深圳 市城 市规划标准与 准则》 第１ １ ． ７ ． ３条及 国家标准地铁设计规 范（ Ｂ Ｇ ５ 叭５ ７ —

斥， 而是 程 度 的 把 握 标 准 较 高 。 　

２ ｏ ０ ３ ） 第１ ２ ． ２ ． ４ ２条 、 第１ ２ ． ２ ． ４ ４条等。 　

⑧ 《 行政 强制法》 第５ ８条第 １项规 定明显缺乏事 实根 据 的法 院应 听取 当事人意 见 ， 表 明法 院介 入合理 性审查 并非 完全被 排　

⑨ 根 据 国务 院法制 办《 全 国贯彻 实施行政许 可工作 简报》 第１ 期“ 行政许可 法有 关问题解答” ， 城市规 划管理 中选址 意见书的　

批 准是行政许 可， ２ ０ ０ ４年 １月 ２ 日。 　 参考文献 ： 　

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ｃ ｎ ／ｎ ｆ ｄｓ ｂ ／ｃ ｏ ｎｔ ｅ ｎｔ ／２ ０１ ２ —０１ ／１ ６ ／ｃ ｏ ｎ ｔ ｅ ｎｔ ３ ６ ５０ ８ ４６ ４． ｈ ｔ ｍ ． 　

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ｉ ｔ ｅ ｓ ． ｐ ｅ ｏ ｐ ｌ ｅ ． ｃ ｏ ｎ． ｒ ｃ ｎ ／ ＧＢ ／ ８ １ ９ ８ ／ ５ ５ ４ ６ ６ １ ６ ． ｈ ｔ ｍ１ 　 ．

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［ １ １ ］陈新民．行政 法学总论［ Ｍ］ ．台北： 三 民书局 ， ２ ０ ０ ０ ： ８ ０— ８ ５ 　 ．

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［ １ ４ ］ 　 郑 永流．法律 方法阶梯［ Ｍ］ ．北京 ： 北京 大学出版社 ， ２ ０ ０ ８ ： ４ ９ ． 　 ［ １ ５ ］ 　 南都网．建百米风 亭要 拆两千平米厂房 ？［ Ｅ Ｂ ／ Ｏ Ｌ ］ ．（ ２ ０ ０ ９— ０ ５—１ ６） ［ ２ ０ １ ３一Ｏ ７—２ １ ］ ． ｈ ｔ ｔ ｐ ： ／ ／ ｅ ｐ ａ ｐ ｅ ｒ ． ｏ ｅ ｅ ｅ ｅ ． ｃ ｏ ／Ｈ ｍ ／ ｈ ｔ － 　

ｍｌ ／２ ００ ９ —０ ５ ／１ ６／ｃ ｏ ｎ ｔ ｅ ｎｔ７ ｒ ９ ３８ ５ ２． ｈ ｔ ｍ． 　

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余凌云．行政 自由裁量论 ［ Ｍ］ ．北京 ： 中国人 民公安 大学 出版社 ． ２ ０ ０ ５ ： １ ４ ３ ． 　

卡米拉 ・ 斯 蒂福斯．公共行政 中的性别形 象［ Ｍ］ ．熊 关娟 ， 译． 北京 ： 中央编译 出版社 ， ２ ０ １ ０ ： ８ ０ ． 　

藤 田宙靖．日本行 政法入 门［ Ｍ］ ．第 ４版 ．杨桐 ， 译． 北 京： 中国法制 出版社 ， ２ ０ １ ２ ： ７ ５ ． 　 莫里斯 － 莫里鸟．行政 法与公 法精要 ： 下册［ Ｍ］ ．龚觅 ， 译． 沈阳 ： 辽海 出版社 ， １ ９ ９ ９ ： ８ ８ ６ ． 　 余英时．民主制度 与近代文明 ［ Ｍ］ ．南宁 ： 广 西大学 出版 社 ， ２ ０

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【 责任编辑 ： 沈天舒 】 　

Ｏｎ　 Ｌｅ ｇ ａ ｌ 　 Ｒｅ ｖ ｉ ｅ ｗ　 ｂｙ 　 ｔ ｈ ｅ 　 Ｃｏ ｕｒ ｔ 　 ｏ ｆ 　 ｈｅ ｔ 　 Ｆｏ ｒ ｃ ｅ ｄ 　 Ｄｅ ｍｏ ｌ ｉ ｔ ｉ ｏ ｎ 　 Ａｐｐ ｌ ｉ ｃ ａ ｔ ｉ ｏ ｎ　

Ｔａ ｓ ｋ 　 Ｇｒ ｏ ｕ ｐ 　 ｏ ｆ 　 ｔ ｈ ｅ 　 Ａｄ ｍｉ ｎｉ ｓ ｔ ｒ ａ ｉ ｔ ｏｎ 　 Ｄｉ ｖ ｉ ｓ ｉ ｏ ｎ， Ｂａ ｏ ａ ｎ 　 Ｄｉ ｓ ｔ ｉｃ ｒ ｔ 　 Ｃｏ ｕｒ ｔ ， Ｓ ｈｅ ｎ ｚ ｈ ｅ ｎ 　

（ Ｓ ｃ ｈ ｏ ｏ ｌ 　 ｏ ｆ 　 Ｌ ａ ｗ ， Ｓ ｈ ｅ ｎ ｚ ｈ ｅ ｎ 　 Ｕ ｎ ｉ ｖ ｅ ｒ ｓ ｉ ｔ ｙ ； Ａ ｄ ｍ ｉ ｎ ｉ ｓ ｔ ｒ ａ ｔ ｉ ｏ ｎ 　 Ｄ ｉ ｖ ｉ ｓ ｉ ｏ ｎ ， Ｂ ａ ｏ ａ ｎ 　 Ｄ ｉ ｓ ｔ ｒ ｉ ｃ ｔ 　 Ｃ ｏ ｕ ｒ ｔ ， Ｓ ｈ ｅ ｎ ｚ ｈ ｅ ｎ 　 ５ １ ８ ０ ６ ０ ， Ｇ ｕ ａ ｎ ｇ ｄ ｏ ｎ ｇ 　 Ｃ ｈ ｈ ｔ ａ ） 　

Ａｂ ｓ ｔ ｒ ａ ｃ ｔ ： Ｔ ｈ ｅ 　 ｒ ｅ ｖ ｉ ｅ ｗ 　 ｏ ｆ 　 ｔ ｈ ｅ 　 ａ ｐ ｐ ｌ ｉ ｃ ａ ｔ ｉ ｏ ｎ 　 ｏ ｆ 　 ｊ ｕ ｄ ｉ ｅ ｉ ａ ｌ 　 ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｄ 　 ｄ ｅ ｍ ｏ ｌ ｉ ｔ ｉ ｏ ｎ ｓ 　 ｂ ｙ 　 ｈｅ ｔ 　 Ｃ Ｏ Ｕ ｔ ｒ 　 ｃ ｏ ｎ ｓ ｉ ｓ ｔ ｓ 　 ｏ ｆ 　 ｓ ｕ ｂ ｓ ｔ ａ ｎ ｉ ｔ ｖ ｅ 　 ｒ ｅ ｖ ｉ ｅ ｗ 　 ａ ｎ ｄ 　 ｐ ｒ ｏ ｃ ｅ ｄ ｕ ｒ ａ ｌ 　 ｒ ｅ ｖ ｉ ｅ ｗ 　

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