后危机时代开发区体制机制研究

后危机时代开发区体制机制研究

沈和

【内容提要】体制机制的创新是我国开发区可持续发展的关键，这种创新依赖于经济环境的变化。本文认为全球金融危机对我国开发区的体制机制提出了新挑战，暴露出了一些问题。开发区如何通过体制机制创新来解决这些问题，也是本文研究的一个重点。

【关 键 词】后危机时代/开发区/ 体制机制

中图分类号：F127.9 文献标识码：A 文章编号：1007-1369(2010)2-0057-10 体制机制创新是开发区永恒的主题，也是开发区发展最根本、最持久的动力源。我国各类开发区实践表明，动力源的多少和强弱，直接关系到发展速度的快慢、发展规模的大小和发展水平的高低。当前，面对国际金融危机严重冲击和后危机时代可能遇到的严峻挑战，牢固确立体制机制创新在开发区发展中的核心地位，全面系统推进开发区体制机制创新，激活开发区更多更强的动力源，增强发展新动力，增创发展新优势，不仅是开发区战胜国际金融危机负面影响、加快经济复苏的迫切需要，也是开发区主动利用后危机时代机遇和挑战、赢得未来长期又好又快发展的必然选择。

后危机时代对开发区体制机制提出了新挑战

一是必须更加注重产业转型升级。世界经济史表明，走出经济危机要靠增长转型和产业提升，每一次危机都会带来科技产业革命。这次国际金融危机发生以来，世界经济结构深刻转型和深度调整日趋明显，新能源、新材料、新医药、传感网和物联网等新兴产业快速成长，全球已经进入空前的创新密集和产业振兴时代。①新的形势下，保持开发区持续快速发展良好势头，必须主动适应新一轮国际产业发展趋势，着力推进产业升级机制创新，加快产业结构优化升级步伐，抢占全球产业发展制高点，推动战略性新兴产业成为经济发展的主导力量。 二是必须更加注重招商选资。受国际金融危机影响，世界范围的资本和产业格局正在重新洗牌，跨国公司推进全球战略、全球管理、全球配置资源的力度比以往任何时候都大。谁能抓住这一历史性机遇，吸纳更多的产业和资本，谁就能集聚更多发展资源，赢得新的发展优势。新的形势下推进招商引资机制创新，重点是要从主要引进外资向引进资金、人才、技术、服务并举转变，从单纯“引进来”向“引进来”与“走出去”并举转变，更好地利用“两个市场、两种资源”，努力在全球产业格局调整过程中获得更多的重要资源，进一步提高开发区的集聚集约发展水平和辐射带动能力。

三是必须更加注重培育核心竞争力。自主创新是开发区的核心竞争力。这次国际金融危机中，凡是有自主知识产权和自主品牌的企业，不但损失较小，而且还获得了新的更大发展。在后危机时代，科技创新主导经济发展的特征日趋凸显，经济发展将加快从投资拉动向创新驱动转变、从资源依赖向科技支撑转变、从外延扩张向创新驱动转变。依靠自主创新增强核心竞争力比以往任何时候都更为重要、更加紧迫。适应这一新的要求，开发区必须以更加灵活有力的机制推进自主创新，在更大范围、更高层次上开放吸纳和整合全球创新资源，大力培养自主知识产权和自主品牌，努力把开发区建成先进创新成果的研发和转化基地。 四是必须更加注重高端人才支撑。人才资源是第一资源，站在世界科技前沿和产业高端的高层次人才是最紧俏的特需资源。国际金融危机带来新一轮产业科技革命快速发展，高层次创新创业人才跨国流动的规模不断扩大，呈现出流向多元化、渠道多样化、流动时间短期化、利益共享化、管理国际化等许多新的特点和趋势。对开发区加快构建高层次创新创业人

才高地提供了千载难逢的机遇。要不失时机地大力实施“人才强区”战略，着力创新人才引进、培养和激励机制，加快集聚高层次创新创业人才，为持续快速健康发展提供有力的人才和智力支持。

五是必须更加注重促进合作共赢。当今时代是一个合作共赢的时代，任何一个地区都不可能在封闭的状态下实现持续发展。国际金融危机使国际间特别是区域间的经济和文化联系更加紧密，在合作中取长补短、促进共同发展和繁荣，几乎成为各个国家和地区积极遵循的共同原则。我国开发区在谋求广泛合作、促进共同发展方面有良好基础。要因势利导、乘势而上，主动顺应时代发展新趋势，积极推进合作共赢机制创新，进一步做好扩大开放、深化合作这篇大文章，充分调动一切积极因素，主动利用一切可以利用的有利条件，最广泛、最有效地整合国内外资源，以大合作推动大发展，以大开放谋求新跨越。

六是必须更加注重城乡统筹发展。统筹城乡发展是开发区提高整体竞争力的重要途径。由于我国大部分开发区起步较晚，开发区规划范围内未开发的土地仍占较大比重，城乡发展差别仍然较大，开发区的“三农”问题在今后一定时期内不容回避。受国际金融危机影响，我国许多开发区“二元结构”矛盾、特别是失地农民的就业和保障等矛盾更加凸显。有效解决这些矛盾，不仅是开发区当前和后危机时代亟待解决的现实问题，更是促进开发区城乡协调发展、提升整体竞争力的战略选择。适应这一要求，开发区必须加快城乡统筹发展机制创新，更加自觉地推动城乡一体化进程，努力在工业和服务业快速发展的同时不断提高农业发展水平，在经济规模持续扩张的同时不断提高农民生活质量，在城市功能日趋完善的同时不断改善农村面貌，真正实现城乡协调发展、共同繁荣。

目前开发区发展中亟待解决的主要问题

与后危机时代新的要求相比，我国开发区还存在一些亟待解决的问题。突出表现在四个方面：

一是产业结构有待进一步提升。相对于开发区集聚度较高的制造业而言，服务业特别是现代服务业发展比较滞后。而制造业大多处于产业链中低端，生产过程主要集中在劳动密集型的一般加工组装环节，产品附加值较低。2009年，我国开发区制造业产值占整个开发区总产值比重高达80%以上。现代经济规律表明，没有发达的现代服务业支撑，就没有先进制造业的高水平发展。因此，随着开发区发展规模的不断扩大，大力发展与开发区先进制造业相配套的生产性服务业，是我国开发区亟待解决的重要课题。现代农业发展也比较滞后。相对于“引进来”的强劲势头，“走出去”还没有真正起步。相对于开发区建成区快速发展，尚未开发区域特别是农村的发展还需要作出很大努力。

二是自主创新能力有待进一步提升。政府投入相对不足，特别是引导自主创新投入等激励机制亟待完善。企业作为自主创新投入、研发和成果转化的主体地位有待加强。高新技术产业尚未全面成为开发区主导产业，产品关键技术的自主研发比例不高，引进技术与消化吸收再创新联动不够。公共创新平台建设需要加强。自主知识产权和自主品牌比较缺乏。具有国际水准的管理人才、技术人才，尤其是高层次创新创业人才偏少。创新体系需要加快完善。 三是集聚集约发展水平有待进一步提升。总体上仍处于打基础阶段，以地引资、以地养区等粗放式发展的特征较为明显，从而导致单位土地产出率较低、产品附加值不高，一定程度上制约了内生发展能力的提升。高新技术产业特别是战略性新兴产业集聚度还不高，缺乏一批在国内外市场有较大影响和较强竞争力的跨国经营龙头企业。开发区城市功能建设有待加强，特别是社会化服务设施、服务组织建设亟待加强。产业向园区集中、人口向城市集中等集约利用土地资源的格局尚未真正形成。

四是对外对内合作能力有待进一步提升。目前，我国开发区开放整合国内外资源的能力

有待提高。对大学和科研院所创新资源的开发利用亟待加强。开发区之间先进经验的获取还没有形成及时高效的渠道。对国际著名跨国公司特别是对全球产业和资本转移起示范引领作用的跨国公司的联系不够紧密，合作不够深入。对发达国家和地区的联系也有待加强。 推进我国开发区体制机制创新的主要着力点

1.着力推进产业升级机制创新，积极抢占国际产业制高点

一是促进主导产业做大做强。要紧紧围绕已经形成的主导产业，进一步明确产业布局、发展方向以及产业内部支撑体系和外部要素配套要求，促进主业突出、产业集聚、优势互补，不断提升开发区主导产业的竞争能力和企业核心竞争力。要积极实施大项目带动战略，立足现有产业基础，强化政策扶持和要素倾斜，积极推进现有企业进行现代企业制度改革和兼并重组，精心打造一批技术含量较高、市场前景较好、支撑带动能力强的产业龙头企业，形成产业集聚和企业集群的发展格局。

二是促进高端产业快速成长。要以调优调轻调高为战略取向，更大力度发展先进制造业、高端服务业和现代高效农业，优化产业结构，提升产业层次。积极采用高新技术、先进适用技术和现代管理技术改造提升优势传统产业。毫不动摇地推动产业链向两端延伸、价值链向高端攀升。引导和支持有发展潜力的企业向专、精、特、新方向发展，提高配套协作水平和产品附加值，形成一批区域特色鲜明、竞争力强的大企业大集团。优先发展资源消耗低、环境污染小、科技含量高、人力资源优势得到充分发挥的绿色、可持续、能循环的现代产业，努力走内涵发展、清洁发展、节约发展道路。不断提高产业准入门槛，综合运用经济、法律、行政等手段，倒逼资源型低端产业逐步退出，淘汰落后产能。②

三是促进新兴战略性产业跨越发展。新兴产业是开发区最具潜力的新的增长点。培育新兴战略性产业，事关开发区未来产业层次和在国际产业分工中的格局。近几年来，我国开发区新兴产业蓬勃兴起，发展势头强劲，许多新兴产业已成为重要的支柱产业。要紧密跟踪全球产业发展潮流，坚持重点突破与全面提升相结合，重点发展新能源、新材料、新医药、环保、软件、传感网与物联网、海洋工程、服务外包等新兴战略性产业，加快形成一批新兴产业基地。注重发展信息服务业、现代物流业、金融服务业，积极培育新的经济增长点和增长极。③加大对新兴产业技术创新和科技成果产业化的支持力度，设立新兴战略性产业导向目录和发展专项资金，推动更多的新兴战略性产业快速发展，成为产业结构转型升级和国际竞争力提升的主导力量。④

2.着力推进招商引资机制创新，努力提升资源集聚水平

一是更加注重招商选资。将招商引资的重点转向符合国家产业政策和环保要求的大项目、好项目。既注重项目数量更注重发展质量。突出主导产业和优势产业，精心组织产业链专题招商活动。狠抓世界500强企业的招商。着力引进技术含量高、辐射面广、带动性强的大项目、好项目，积极引进跨国公司研发设计、咨询服务、营销物流等产业链高端环节，提升开发区的整体竞争力。提高项目准入门槛，从规划布局、集约利用、产业准入、投资实力、投资效益和环保系数、科技含量、安全生产等方面制定标准，实行严格预审，提高土地利用率和项目产出效益。

二是更加注重驻点招商。从招商引资实践看，把具备优势互补、产业关联度大的地区作为定点招商基地，有利于提高招商引资实效性。要结合自身特色，建立专业招商小分队，开展驻点招商和敲门招商，促进项目洽谈和落地生根。积极组织专门队伍和专业人员到美国、欧洲、日本、韩国等发达国家招商。定期到招商重点地区举办招商推介会、投资说明会和经贸洽谈会，定期和当地客商走访联谊，及时掌握项目信息，挖掘和发现更多的商机。

三是更加注重以商引商。企业是市场经济的主体，也是招商引资的主体。依托现有企业

招商，是一种成本低、见效快、最容易放大招商效应的好方式。要发挥现有企业在招商引资中的特殊作用，鼓励和引导开发区内企业与资本实力雄厚、科技研发能力强、市场网络健全的大公司、大集团合资合作，以存量换增量、以产权换资金、以市场换技术，在招商引资中实现良性发展和做大做强。加大以商引商激励力度，促进企业不断提高发展规模和经营水平。 四是更加注重营造亲商富商安商的良好氛围。当前各地招商引资的竞争已表现为服务水平的竞争，哪里环境好、服务优、成本低，项目和资本就会向哪里流动。要着眼于提升开发区软实力，把服务客商、服务企业、服务项目放在更加突出的位置，尤其要不断拓展服务客商的内涵，提高服务水平，在客商工作、学习、生活、个人健康、子女就学等各方面出台针对性强的政策措施。进一步加强招商引资队伍建设，从项目洽谈、手续办理，到开工建设、建成投产，以至企业经营，提供全过程、精细化服务，全力打造开发区优质服务的金字招牌。

3.着力推进自主创新激励机制创新，不断增强核心竞争力

一是切实强化政策引导。充分发挥政府在科技创新中的引导作用，进一步完善鼓励技术创新、促进科技发展的政策措施，不断提高科技经费占可用财力的比例，不断增加科技创新专项基金和风险基金。积极推动银企对接和市场对接，促进金融部门加大对科技企业的扶持力度，加大对创新型企业和研发机构的投入，加大对自主知识产权产品和项目的扶持力度，努力保证各类企业创新投入的资金需求。

二是积极搭建创新平台。坚持统一规划和统筹推进。加快吸引和建设研发机构、企业科技孵化器和新兴产业基地，进一步完善研发、转化、交易、服务等集成化功能，打造开发区技术创新和技术扩散主导产业基地。大力引进具有前沿技术和研发能力的高端专业化科研机构和企业技术中心，鼓励高校、科研院所在开发区设立研发基地和科技成果转化基地。大力推进企业研发机构建设，尤其是要重点培育企业博士后工作站和工程技术中心。鼓励科技中介机构落户开发区，搭建创新和转化平台，充分发挥科技创新平台的集聚、辐射和带动作用。 三是大力促进创新成果转化。积极支持科技型企业发展，重点支持企业突破关键技术和转化重大科技成果，鼓励企业引进国际先进技术，提高消化吸收再创新水平。加强跨部门、跨院所、跨企业、跨学科的协同作战和联合攻关，构建科技创新利益共同体。积极组织实施高新技术、科技支撑和科技攻关项目，广泛寻求国际协作，努力在开放利用国际创新资源的过程中提高自主研发能力和创新能力。不断深化产学研合作，提高知识产权保护和管理水平，创建有利于技术溢出的环境，促进科学技术和其他生产要素的优化组合，不断提高创新成果的转化水平。

4.着力推进人才机制创新，加快构建创新创业人才高地

一是多渠道集聚人才。大力引进海内外高层次人才，是用较短时间建设世界一流人才队伍的重要途径。实践证明，引进一个创新创业领军人物，就可以带出一个创新创业团队，创造一批高新技术成果，催生一个新兴产业，激活一方经济。要像抓招商引资那样抓引进人才，不惜重金把科技拔尖人才和领军人才吸引到开发区。要通过搭建创业平台、提供资金支持、贷款贴息，以及设立专项风险投资引导资金等手段，吸引创新创业能力强、项目技术先进的海内外高层次人才到开发区创新创业。大力实施海外高层次人才引进计划，积极组织海外招聘活动，广泛设立海外留学人才联络处和服务网站，多种途径集聚海内外高层次人才，加快建设一支精通国际市场惯例、国际资本运作方式、国际商业规则和国际上各种风险控制的高素质专业人才队伍。

二是加大人才培养力度。坚持行政领导人才、企业经营管理人才、专业技术人才三支队伍一起抓。注重在工作实践中培养锻炼人才。加强与国内外知名大学、科研院所等机构合作，吸引国内外知名职业培训机构在开发区设立分支机构，进一步拓宽高层次人才培养渠道。支

持开发区高层次专业技术和经营管理人才自费出国（境）或到国内名校深造学习，择优资助高层次人才参加国内外高水平学术交流活动或出版高水平的学术著作。积极支持开发区各类人才入选国家、省、市各类重点人才培养项目。

三是激发人才队伍活力。完善分配制度，坚持按劳分配和按生产要素分配相结合，物质激励与精神激励相结合，实行待遇与岗位职责、工作绩效、实际贡献及成果转化产生的效益直接挂钩，让作出一流贡献的人才获得一流的报酬。设立科技成果转化资金，鼓励高层次人才到开发区转化科技成果，鼓励各类企业和投资人承接高新技术成果转化项目，对转化成绩突出的科技人员、管理人员进行奖励。鼓励技术入股、专利入股，允许高层次人才兼职兼薪，用干事创业的环境拴心留人。完善人才服务体系，为高层次人才创新创业提供专业化、特色化、个性化全方位服务。完善建立领导干部联系高层次人才制度，主动听取他们的意见和建议，真心诚意帮助他们解决实际困难，保证他们全身心投入创新创业实践。

5.着力推进合作共赢机制创新，提升开放整合资源能力

一是大力推进区域合作。处理好开发区与上级主管部门的关系，积极争取上级主管部门在产业布局、政策信息、资金扶持等方面的帮助和支持。处理好开放区和地方政府的关系，明确各自权限和责任，争取更多的支持和配合。充分发挥开发区对区域经济的辐射带动作用，在产业布局、城市规划、基础设施等方面与开发区周边地区相互衔接、优势互补，为提升地方经济整体实力作出积极贡献。

二是积极推进园区合作。加强与国内外先进开发区的联系与合作，在规划、产业、项目、基础设施建设、体制机制创新等方面广泛借鉴先进经验。积极探索建立结对园区、共建园区、合作园区、友好园区等多种形式，与先进开发区结成紧密的合作关系，互通政策信息、承接产业转移、共享发展经验。大力实施“走出去”战略，支持企业到境外设立研发、生产基地、开展跨国并购，探索建立境外经贸合作区。以商会、行业协会、产业链等为纽带，推动开发区内外的重点企业、知名企业进行结对共建，在信息、技术、管理、人才、项目等方面进行全面合作，推动企业资源共享、优势互补、互利共赢、共同发展。

三是强化与科研机构合作。根据开发区发展需要，主动为相关重点高等院校、科研院所和企业之间合作牵线搭桥、搭建平台，推动产学研紧密合作。积极采取联合办学、联合研究、联合创业等多种方式，大力推动科研成果产业化，把科教资源转化为发展资源。更加主动地加强与跨国公司研发机构合作，开放式配置各类资源尤其是科技和管理资源，加快建立技术、产业、人才等战略联盟，努力在合作与联盟中获得新商机，赢得新发展，形成新的竞争优势。

6.着力推进城乡统筹发展机制创新，努力形成城乡一体化发展格局

一是要坚持以工业化的理念发展农业。全面落实强农惠农各项政策措施，把发展农民专业合作组织与推进农业适度规模经营、发展现代高效农业、建设农业特色产业基地紧密结合，“四位一体”整体推进。大力推进标准化生产，在产前、产中、产后各环节实行标准化生产与管理，加快建设优质农产品生产基地和出口基地。大力发展现代农业、特色农业、观光农业和生态农业，不断提升农业综合效益。大力推进产业化经营，积极培育农业产业化龙头企业，提高农业生产的组织化程度。积极引进国内外企业进行农业综合开发，促进优势特色农产品增值增效。大力推进市场化运作，积极发展各种形式的农民专业合作经济组织和农产品行业协会，提高农业生产的组织化和市场化水平。

二是坚持用城市化的理念建设农村。加强城乡统筹规划，做到城乡规划编制、基础设施、功能布局无缝对接。加快道路公交、休闲广场、污水处理、绿化亮化、供水供电和垃圾处理系统向农村延伸，形成城乡一体的基础设施网络。改善公共服务环境，推动农民集中居住，不断优化人居环境，实现农村和城市融合发展，切实提高开发区城市化水平。坚持多予、少

取、放活的方针，加大强农惠农政策落实力度，在建设安排、财政投入等方面加大对农村的倾斜。吸引更多的人才、资金、技术等要素向农村聚集，加快开发区城乡一体化发展进程。 三是坚持公共服务均等化促进城乡共同发展。优化整合城乡教育、文化、卫生资源，建立一批现代化的学校和医疗、卫生保健设施，促进公益事业均衡公平发展。按照公平公正的原则，建立城乡统一的就业组织和服务体系，在政策上、资金上支持农民就业创业，确保农民获得稳定的工资性和经营性收入。建立农民利益保障机制，确保农民在征地和拆迁方面的利益。统筹开发区社保办法，扩大社保受益面，逐步提高保障水平。

收稿日期：2010.2.10

注释：

①张韵君，孟祺. 金融危机背景下我国制造业升级探析. 世界经济与政治论坛，2009(4):8 ②穆建新. 从劳动力转移到产业转移：金融危机背景下推进经济结构战略性调整的有效途径. 现代经济探讨，2009(11):75

③王玉珍. 现代服务业与先进制造业的耦合与发展. 江苏行政学院学报，2009(5):59 ④姜爱林. 部分国家应对当今全球金融危机的政策措施. 现代经济探讨，2009(6):59