绕不过去的宪法监督

　　2012年3月十一届人大五次会议上，一份关于制定《宪法解释程序法》的议案引发关注。议案提交者，全国人大代表、中国社科院学部委员梁慧星认为，“有必要建立包含宪法解释制度在内的多样化的宪法实施制度，通过解释宪法，保障宪法的稳定和发挥宪法的实际功效。” 　　现行（1982年）宪法赋予全国人大常委会“解释宪法，监督宪法的实施”的职责，但三十年来，并未有过具体的宪法解释。 　　现行《宪法》颁布后，随着《宪法》的实施，关于宪法实施与宪法监督制度应当如何激活的话题开始兴起，在此后的三十年中从未停息。 　　早在1982年宪法制定之初，宪法监督制度曾作为宪法设计的重要内容之一，进入到修宪者的视野。参加1982宪法制定的北京大学法学院已故教授肖蔚云在其生前出版的《宪法学》一书中回忆到，“许多同志提出要设立一个专门机构如宪法法院、宪法委员会或由法院来保障宪法的实施。” 　　这其中最引人注目的就是讨论是否设立宪法委员会，并有多种方案被设计出来，但这个委员会最终未能设立，留下无数讨论、研究和争议。 　　 　　设计宪法委员会 　　实际上，1954宪法第27条有过同样的规定：全国人民代表大会的职权之一是“监督宪法的实施”。但事实证明，这个条文最终没有发挥任何作用。 　　在1982宪法制定过程中，就不停有人提出，这部宪法能不能防止“文革”？长期在彭真身边工作、亦参与1982宪法制定的顾昂然回忆，在宪法草案征求意见过程中有人提出，“既然人民代表大会制度好，为什么发生‘文革’？” 　　中国人民大学法学院教授许崇德老先生告诉《中国新闻周刊》，在1980年9月10日宪法修改委员会成立后，陆续接到各地群众就宪法制定提出建议的大量信函，其中就包括保障宪法实施方面的内容。 　　比如，江西李平建议，在宪法中要有规定保证宪法实施的条款，内蒙古王建彪建议，设立一个宪法监督委员会专门负责监督宪法的实施情况，并有权宣布违宪的政策、法律、法令为无效。 　　9月17日，宪法修改委员会秘书处（以下简称“秘书处”）成立并开始工作，许崇德是成员之一。9月22日，秘书处部分成员就宪法结构问题的讨论中，就包括“监督宪法的实施”。 　　许崇德参与的是国家机构这一章的起草。“我们当时考虑，美国那种最高法院作为宪法监督机关的模式不合适，应设立全国人民代表大会宪法委员会来作为宪法的监督机关，我记得当时参考罗马尼亚的宪法搞了宪法委员会。” 　　许崇德说，秘书处在1981年1月底2月初起草了《宪法草稿》，自2月20日起，又花了9天时间讨论，至2月28日，搞成一个《宪法讨论稿》。与《宪法草稿》相比，这个讨论增写了第五章，共计六个条文，专门规定保障宪法实施和宪法修改的内容。 　　后来，又相继形成了4月1日的第三次讨论稿，4月20日的第四次讨论稿，5月1日的第五次讨论稿。 　　在对第三次讨论稿的讨论中，对前述准备设立的宪法委员会有了进一步的修改意见，提出“关于全国人民代表大会宪法委员会，可以拟两个方案：第一方案是，宪法委员会的地位与全国人大常务委员会相当，仅对全国人民代表大会负责并报告工作，专门负责审理违宪问题。第二个方案是，宪法委员会的地位低于全国人大常委会，对全国人大及其常委会负责并报告工作，协助全国人大及其常委会监督宪法的实施。” 　　许崇德说，多数人倾向于第一方案。 　　华东政法大学教授刘松山参与了《彭真传》的撰写，据他回忆，在查阅档案时，他发现了当年设计宪法监督制度的四个方案，而这四个方案的抄录者正是许崇德本人。 　　档案显示：除上述两个方案外，还包括第三方案“最高人民检察院对于法律、法令、其他法规以及国家机关、中央的国家机关领导人的行为是否符合宪法行使监督权”。 　　第四方案则是，将宪法委员会作为全国人大和全国人大常委会领导下的专门委员会（常设委员会）。 　　但后来的讨论稿与这个方案相比，又有了引人注目的变化：将“全国人民代表大会宪法委员会”，排在“全国人民代表大会”“全国人民代表大会常务委员会”之后，“国家主席”和“国务院”之前。 　　“宪法委员会被赋予的地位之高，可想而知。”刘松山分析道。 　　不过，分歧明显出现了。有人提出，人大常委会在人大闭会期间，其权力应该是最高的，再设一个与它地位平行的机关，不合适。这样的机关实际上也很难起作用。宪法委员会的地位宜低于人大常委会。 　　与此相匹配的是，秘书处提出了另一种方案，全国人民代表大会设立宪法委员会，协助全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会监督宪法的实施。 　　但是，事情随后又发生了变化。到了1981年8月3日的讨论稿中，突然没有了宪法委员会的规定，与此同时，该稿在列举全国人大职权时，加上了“监督宪法的实施”，将宪法监督的职权交给了全国人大及其常委会。 　　峰回路转的是，在两个月后的1981年10月31日，秘书处草拟了新的一稿。其中，宪法监督的职权再次发生变化。这一稿用一节规定了全国人民代表大会的事项，其中第七条的第三项规定，全国人大职权之一就是“监督宪法的实施”，但又将这个职权具体地赋予了宪法委员会。 　　刘松山分析这个方案后发现，在规定宪法委员会的同时，这一稿不仅没有规定全国人大监督宪法实施的职权，而且也没有规定全国人大常委会有权监督宪法实施，这说明，这一职权只由宪法委员会行使。但这种规定仍然面临两个严重问题：一是，宪法委员会究竟处于什么地位，是与全国人大常委会处于同一地位，还是低于全国人大常委会但高于普通专门委员会，或者是与普通专门委员会地位相同呢？二是，宪法委员会有权“审查和处理中央国家机关”的“重大违宪行为”，这个“中央国家机关”是否包括全国人大常委会呢？” 　　两个问题归结到一点就是，这个修改稿仍然没有回答宪法委员会与常委会的地位孰高孰低这一核心问题。 　　刘松山说，印象中，以秘书处草拟的10月31日稿为界，所谓宪法委员会的设计就戛然而止，再无声息。此后无论秘书处的讨论稿还是交宪法修改委员会全体会议的讨论稿，都再没有出现宪法委员会的条款，宪法监督的职权被赋予了全国人大或者它的常委会。 　　 　　鲜为人知的历史 　　关于宪法委员会的命运，在对档案做详细研究后，刘松山得出的结论是：“当时要求加强宪法监督的呼吁实际是有限的，尚不具有普遍性；而对于加强宪法监督的措施和办法，实际是见仁见智，设立宪法委员会并不是完全一致的意见，甚至也很难说就是主导性的意见。” 　　而另一方面，在刘松山看来，一项宪法制度的确立，与重要政治人物的态度密不可分。这是中国的实际。 　　在1982宪法起草中发挥关键作用的重要政治人物主要有胡乔木（时任宪法修改委员会秘书长）、彭真（时任宪法修改委员会副主任委员）、邓小平等人。刘松山感兴趣的是，他们对待宪法监督制度是何种态度。 　　胡乔木以十分开放的姿态对待宪法内容的讨论，但刘松山说，就他所阅的材料，尚没有发现胡乔木对宪法委员会发表哪怕片言只语的观点。 　　关于邓小平的态度，全国人大常委会原副秘书长刘政在《人民代表大会制度的历史足迹》一书中做了记载。讲到1981年4月秘书处讨论宪法委员会的几种意见时，刘政是这样写的，“后来把设立宪法委员会的方案报上去了。邓小平等同志不赞成，认为有了这个机构就很难办。就搁置了。所以，1982年提出的宪法修改草案，没有关于设立宪法委员会的规定。” 　　刘松山分析说，作为宪法修改的直接主持者，彭真对加强宪法监督无疑是十分重视的，对于建立一种什么样的制度来监督宪法的实施是他一直在思考的问题。

　　但是不是要设立宪法委员会这个机构呢？对此，彭真也有深切的疑虑。他说，“毛主席、周总理都不在了，小平同志还兼着常委，不能来，华国锋也不能来，由谁来组成就成问题，不好办，我们与国外的情况不同。” 　　到了1981年11月以后，在宪法修改草案的讨论稿中，宪法委员会的设计被取消。 　　但无法回避的是宪法监督与宪法如何有效实施的问题。到1982年4月26日，五届全国人大常委会第二十三次会议通过《宪法修改草案》，并交付全民讨论中，这个问题又一次被提出来。 　　许崇德回忆，“许多群众认为‘立法容易执法难’。因此他们明确建议规定保障宪法实施的具体条文”。 　　例如，浙江戴挥建议，宪法修改草案第26条应加上一款：“国家设专门机构监督宪法实施。”上海市政协常委陈宗烈建议“设立国事法院”。西南政法学院刘克希等建议“设立宪法法院，监督宪法的实施”。 　　卫生部也建议，应该建立一个有权威的监督机构，负责督促检查宪法的实施，防止“文化大革命”期间那种实际上把宪法丢在一边的现象再次发生。 　　在刘松山的印象中，即使同意《宪法修改草案》第65条有关全国人大常委会监督宪法实施的，一些地方也认为这个规定过于笼统，难以落实。比如，天津市提出，只规定人大常委会“监督宪法的实施”不够，还应在方法、程序，特别是对违宪行为的处理上做出具体规定。 　　这些意见引起了彭真高度的重视。到了1982年的时候，他曾几次提出，对设宪法委员会或者宪法法院的意见，要作为一个重要问题考虑和提出。但他同时又强调，宪法监督主要靠十亿人民，就是要设宪法委员会，也要设在全国人大和人大常委会下，全国人大要一元化，不要多元化。 　　直到1982年11月25日五届人大五次会议《宪法修改草案》提交审议，宪法能否得到很好实施的忧虑仍然在很大范围存在。 　　11月30日上午，代表们再次讨论宪法监督问题，广东的伍觉天、杜长天，黑龙江的方大中、丛琛、韩行生、倪伟等代表建议增设监督宪法实施委员会。 　　彭真对代表审议中提出的这些意见十分重视。刘政在《人民代表大会制度的历史足迹》中披露，在彭真的安排下，秘书处副秘书长胡绳专门到五届全国人大五次会议主席团第二次会议上，汇报和解释宪法修改草案的情况。彭真与胡绳一起参加了会议，并在胡绳的汇报中不时插话。 　　胡绳说，“设立一个专门机构，如果参照国外的经验，是有这样搞的。有的国家设立了宪法法庭或者宪法委员会（彭真插话：外国只是一部分国家有）。对，只是有些国家有，苏联就没有。”“资本主义国家的经验也可以参考，但它们的这些机构的任务是什么呢？如法国宪法委员会的任务就是监督总统选举是不是合法，监督各种法律是不是符合宪法。” 　　胡绳还说：“现在我们国家要保证宪法的实施，设立一个什么样的最高权力机构合适呢？实际上还只能是人大常委（会）。在我们国家不可能在人大常委（会）以上再有一个什么更高的权力机关。” 　　胡绳汇报完，彭真就两个问题做了补充说明，其中之一就是宪法监督问题。他说：“是不是搞一个有权威的机构来监督宪法的实施？外国有的是宪法委员会，有的有大法官，像美国、巴基斯坦就是大法官。我们是不是也采用这样的形式？这个问题，在起草过程中反复考虑过。大家所想的，实际就是‘文化大革命’把‘五四宪法’扔到一边去了。实际上，在当时无论你搞一个什么样的组织，能不能解决这个问题呢？不见得。” 　　随后，彭真再次强调由全国人大和它的常委会监督宪法实施的必要性，“恐怕很难设想再搞一个比人大常委会权力更高、威望更高的组织来管这件事。” 　　 　　绕不过的宪法监督 　　宪法生效后面临的突出问题就是实施和监督不到位。到了1984年、1985年的时候，这个问题日益凸显。地方人大常委会和全国人大常委会的组成人员普遍提出，全国人大常委会对宪法和法律实施的监督工作做得不够，要求加强这项工作。 　　1983年2月27日，中共中央印发了彭真《在中央政法委员会扩大会议上的讲话要点》的通知。“通知”针对实践中出现的违宪问题表示，“应当指出，工作中的违宪问题，政法部门有，其他一些部门也有，相当一部分党委也经常发生，诸如未经法定任免手续就正式宣布干部调动，以及对司法工作的干预等，已经造成了不好的影响。” 　　类似违宪问题在地方也时有发生。当时的一个典型案例是，某自治区党委提出的外贸厅人选，在自治区人大常委会会议上未获通过，但自治区党委违背宪法规定，坚持对外公布并让该人选上任。 　　这一事件在当时引起很大反响，彭真亲自召集全国人大常委会的党内副委员长和秘书长讨论研究，认为自治区党委的这一行为，是违背宪法的，不能允许的，并将这一事件专门向中共中央书记处写了报告。随后，中央有关负责人专门与该自治区党委书记谈话，批评和纠正了这一违宪做法。 　　彭真还支持全国人大常委会办公厅编印《工作通讯》公开登载批评地方的各种危险行为。1985年的《工作通讯》第12期刊登了题为“中共常熟市委检查纠正不依法定程序变动正副乡长的错误”的例子。 　　尽管如此，宪法监督仍然没有具体的程序。 　　许崇德回忆，1983年，即宪法通过刚一年后，王叔文等30名全国人大代表曾联名向六届全国人大会议提案，建议最高国家权力机关设立宪法委员会。到1982年宪法实施十年后的1992年，王叔文还撰写纪念文章，呼吁在全国人大下面设立宪法委员会。 　　到了1986年9月6日，彭真在各省、自治区、直辖市人大常委会负责人工作会议上，还说了接受批评的话：“这个工作我们过去做得不够，有些同志批评说，人大定了那么多法，执行没执行没有好好管，这个批评我们接受。” 　　这次会议的重要背景是，1985年9月初，时任中共中央总书记胡耀邦和时任中央政治局委员、中央书记处书记胡启立先后批示，要由中央发一个加强人大工作的文件。刘政刊载在《中国人大》杂志上的回忆文章说，根据这个要求，全国人大常委会办公厅在1986年两次组织起草文件，但大家对稿子不满意，未搞出来。 　　中央文献出版社出版的彭真著作《论新时期的社会主义民主与法制建设》一书显示，彭真在9月6日的会议上点破了其中的原因。彭真说，“我们不但要全面进行经济体制改革，还要进行政治体制改革。政治体制改革牵涉的就多了，牵涉到党如何领导，牵涉到中央和地方的关系，牵涉到人大和政府。”“党的领导体制包括在政治体制里面�而生产力发展了，生产关系要适应生产力的发展，上层建筑也要改革，党的领导当然也要改善。这个问题不解决，要全面讨论人大的问题，条件还不成熟。” 　　1988年的时候，彭真最终阐述了条件为何不成熟。当年，受彭真委托，陈丕显副委员长在七届全国人大一次会议上作六届全国人大常委会五年来的工作报告。根据彭真的意见，这个报告提出，“要从政治体制改革和建设社会主义民主政治的高度，进一步提高对人大监督工作的认识。” 　　这个论述被认为是国家最高权力机关首次以正式文件的形式揭示宪法监督与政治体制改革的关系。刘松山认为，彭真所论述的，正是宪法能得到有效监督的前提条件。 　　相对应的是，法学界对于违宪审查制度的探讨从未终止。司法审查、设立宪法法院、以及全国人大常委会在现有宪法制度框架下如何加强违宪审查等都被提出来。 　　2003年4月，湖北青年孙志刚被非法收容殴打致死的事件被媒体曝光轰动全国。 　　当年5月14日，北京大学许志永等三名法学博士联名上书全国人大常委会，要求对《收容遣送办法》进行违宪审查，废除收容遣送制度。 　　孙志刚事件发生后，全国人大常委会有意加强此项工作。2004年，在全国人大常委会法工委，一个冠名为“法规审查备案室”的专门机构被设立，一时被寄予了很大期望。 　　2005年，全国人大常委会修改了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，并于同年还制定了《司法解释备案审查工作程序》，进一步完善了审查制度的运作机制。 　　刘松山告诉《中国新闻周刊》，实际上早在宪法审议之时，在1982年12月3日的全国人大主席团会议上，彭真在强调由全国人大及其常委会“行使监督宪法实施的权力比较适宜”的同时，还说了一句耐人寻味的话：“当然，随着情况的发展，是不是还可以搞一些具体的规定，那要等将来再说。”