商品房用地应分类出让

杨继瑞 《 光明日报 》（ 2011年11月12日   07 版）

缘 起

近几年，我国各地土地拍卖市场上地价屡创新高，一些城市某些地段“地王”不断涌现，甚至出现了同区域、同期的地价高于房价的特殊情况。地产市场的反应不断刺激着房价的上涨，房价涨、土地拍卖价更高，然后刺激房价再攀新高。这种地产市场与楼市之间的恶性循环不仅滋长了房地产投机炒作、泡沫泛滥和金融风险隐患，也导致了“住房贵”、“住房难”现象，引起了人民群众的不满。房地产泡沫大、调控难，有开发商的问题，有市场炒作的问题，但也有商品房用地出让制度在运作程序安排上的问题，需要采取措施加以改善。

完善土地出让制度刻不容缓

以商品房用地供给杠杆来调控房价，可以产生直接的制导效应。毋庸讳言，除保障性住房的供地外，商品房用地的让渡走行政划拨的“回头路”断不可取，也不能采取“协议”出让的暗箱操作模式。但是，加强土地供应的开发管理，改革与完善商品房用地的出让“招拍挂”制度已刻不容缓。对此，一些城市已开始了有益的探索，如上海试行了商品房用地的“预申请模式”，有些城市还试行了商品房用地出让的“限房价、竞地价”方式。商品房用地出让的“招拍挂”制度改革与完善已势在必行。

然而，商品房用地出让“招拍挂”制度的改革与完善不能完全抛弃“价高者得”的出让机制。土地资源要物尽其用，首先要按市场机制的要求来进行配置，在土地资源有限尤其好地有限的情况下，“价高者得”的出让机制在一定程度上有助于土地资源的节约利用，充分显示市场配置土地资源的绩效。同时，目前采取的商品房用地“价高者得”的土地拍卖方式，相对而言对拿地企业更加公平。但是在商品房用地的出让方式上，政府应该进行必要的调控。

土地应分类出让、分类调控

笔者以为，商品房用地出让“招拍挂”制度的改革与完善，关键在于其出让方式的分类运作与分类调控，不能搞“一刀切”。笔者建议，政府在商品房用地的出让制度安排上，应该实行“招标比选出让”与“拍卖竞价出让”的分类管理，即采取“普通商品房”与“中高端商品房”用地出让的分类运作与分类调控模式。

笔者以为，对普通商品房用地应该“招标出让”，采取“向上竞地价、向下竞房价”的双向招标比选方式，似乎更具有可操作性。然而，“限房价、竞地价”的土地出让仅靠国土资源管理部门来实施，恐怕会有形无实，至少会使其宏观调控的绩效大打折扣。政府有关部门包括国土资源管理部门、规划建设部门、房管部门和物价管理部门应联手，实施“限房价、竞地价”举措，实现从取得土地到房屋销售全过程和调控细节上的“无缝”链接。也就是说，在出让用地时就在合同中明确其房屋的最高限价，予以公告；同时，政府有关部门要加强房地产开发全过程的监控与监管，严查房地产开发商超越限价和变相超越限价的售房行为，直至将房屋产权证在房屋限价内稳妥地发放到购房人手中。

普通商品房只售给没有商品房的家庭。也就是说，一个家庭不能拥有两套以上的普通商品房。因此，政府部门应对普通商品房的价格作必要的控制，其最有效的措施是在土地招标过程中对房地产开发商作出合理的选择，不是“出价高者得地”，而是“出价最优者得地”，从而使社会中等收入阶层和工薪阶层买得起普通商品房。同时，政府要创造良好的人居环境，在土地招标公告中明确普通商品房的环境设计和景观布局要求，从源头上防止出现房地产开发中“只见房子不见绿化”等不良现象。

对于中高端商品房用地，尤其是别墅、大套型住宅、豪宅等高端房产的用地和高端写字楼等商业房产用地，土地出让必须采取拍卖方式，“价高者得”，地价可以完全放开，从而使房价按照市场机制的要求来形成，以高房价来约束高端需求。富人可以住好房子，但必须为此付出更高的代价。

对于中高端商品房，政府应放开行政管制，不能有意压低房价，让富人住好房子而出更少的代价，让富人拥有更多房屋资源而只付出较少的交易成本，以至于让“富人搭穷人的便车”。同时，政府从中高端商品房的“较高地价”、“较高城市建设配套费”、“较高税收”中获得的“超额收益”，就可以拿出来建公租房等保障性住房，从而实现在住房供应制度上的“转移支付”。

对于中高端商品房用地的出让，竞卖保证金、地价首付款上要提高“门槛”，并且要缩短出让地价全款交付的期限，以地价交易成本的提高来约束购地需求，遏制“地王”的产生。

多措施遏制“地王”频出

这些年政府为了平抑房地产市场上的巨大需求，向房地产市场提供了不少的土地。但是，一些房地产开发商拿到土地之后，囿于资金、实力不足，或有意放慢开发节奏等待地价和房价涨价，使土地闲置或变相囤地。因此，开发商在受让中高端商品房用地时，政府应有最长开发周期的限制，超过这一周期的，政府可以根据让地合约，进行经济制裁甚至回收让地。政府在对中高端商品房供地后，也不能放松对其开发进度的监管。这样，就可以对某些房地产开发商“变相”囤地而抬高地价、进而抬高房价的行为进行遏制。

在一级土地出让中，一些城市政府将大面积的宗地“打捆”拍卖给那些大的房地产开发商，从而“培植”出若干“地王”，中小房地产开发商基本被挤出商品房用地的“招拍挂”市场。为此，笔者建议，政府在出让中高端商品房用地时，每一宗土地的面积不能过大，要让更多中小房地产开发商进入房地产市场，以充分竞争来增加房地产市场上的有效供给，以合理有序竞争来保持房价的稳健。同时，中小宗地出让可以避免大开发商对房地产市场实施事实上的垄断，防止产生“地王”，也可避免大开发商控制大面积土地，从而避免在事实上削弱政府对土地市场的宏观调控权。当然，中小宗地出让要和城市规划和城市区域规划的整体性相衔接。。

（作者系重庆工商大学校长）