随着社会经济飞速发展
随着社会经济飞速发展，人、财、物流动日趋频繁，道路交通各元素呈现新的性状，道路交通管理工作更为复杂，而农村作为运输流通的主战场，加强其交通管理是形势发展的需要。为此，全面了解我市农村交通管理组织机构──农村交警中队的现状及存在的问题，并对其分析研究，探索行之有效的管理办法，充分发挥农村交警中队作用，具有重要现实意义和指导作用。
一、当前我市中队现状与问题
其一，警力设置与职责不当。目前，全市共38个中队，每个中队平均配置警力4至5人（见表一），而其管理职责包括道路交通秩序管理、处理一般以下交通事故并协助对重、特大事故处理、五小车辆办证上户、敦促车辆、驾驶员年度检审验、组织开展交通秩序示范镇和交通安全文明村活动、辖区交通安全知识宣传以及客运车辆户籍化管理和辖区危险路段的排查等事故预防工作。仅就道路管控而言，全市中队管辖国道339.5公里，省道693.2公里，县乡道4372.2公里，平均每个中队承担约143公里道路，以走马观花形式对道路巡查一个往返就约需6小时，若发生一起一般交通事故，其出勘、调解等工作就可能使路面管控工作心有余而力不足，更谈不上其他交通基础管理工作的部署与实施。按行政组织学原则，职能决定组织规模、岗位设置。只有组织内人尽其事，才能确保职责目标实现。目前中队警力现状无法满足其职责设置。由此导致农村交警中队管理各种职责履行困难，决策指令无法真正落实到位，往往顾此失彼形成管理薄弱环节。石门2.17事故在县乡道的发生，除驾驶员漠视安全因素外，警力严重不足，路面无法管控到位是其原因之一。
常德市交警中队警力设置及路面管辖里程（表一）
其二，警员素质参差不齐。警员素质影响中队管辖面的大小、工作任务完成优劣及组织的协作状态。素质包括专业知识素质、政治思想素质及身体素质。目前，中队民警大专文化占76％，本科占4％，但属全日制毕业的本科、大专或交通管理专业毕业的则是凤毛麟角，民警大部分缺乏对交管工作全面了解以及各类相关法规的熟知。同时因警力不足，工作任务繁重，民警忙于日常工作管理，又无充裕的时间来学习，知识得不到 及时更新。身体状况方面，全市中队民警平均年龄33岁，最大54岁，最小18岁。由于中队处于工作一线，工作任务重，警力少，经常须超负荷工作，大部分年龄偏大民警，不适合中队高强度工作。因民警素质参差不齐，直接影响中队工作发展平衡和队伍的整体形象。受利益驱动和工作难度的影响，大部分中队只注重纠违罚款，忽视或弱化其他预防事故管理工作。加之农村中队远离县城主管机关，监督管理机制相对薄弱，独立作业机会多，部分民警执法随意性大，违法违纪现象不同程度存在。
其三，物质条件滞后管理要求。各级组织总是在一定的物质条件基础上开展活动的。物质条件是否充裕，尤其是技术装备是否精良，直接关系到行政组织行使管理职能效率的高低，离开必要的物质手段，工作只能是“无米之炊”。我市农村交警中队先后发展已达10多年，大部分中队硬件建设基本停滞（见表二），甚至有些中队还有所倒退，如个别中队基地台、对讲机因设备维修未跟进而弃置。目前，有值班室、学习室、办公室、调处庭、处罚办、办证厅、民警宿舍、洗衣间、浴室、食堂等办公、生活设施一应俱全的中队10个，机动车、基地台、对讲机、电脑、传真机、摄像机（照相机）等较齐全的中队8个。还有6个中队尚无独立院落，租用民房办公。通过近年来中队规范化建设的开展，各大队虽投入了部分资金，仍属杯水车薪。装备的落后更使得向科技要警力成为奢望。目前53％的中队仅配有1台汽车，遇上事故出勘就不能巡逻执勤，日常工作基本只能执行单项任务。受装备设施滞后的制约，农村交警中队管理方式和手段很难因势调整来适应当前对农村交通管理的要求。 常德市交警中队硬件建设情况（表二）
其四、中队岗位缺乏吸引力。主要原因是中队组织的维持功能有待加强。组织的维持功能即保证工作人员进行工作或劳动所必须的物质前提，包括工作环境、居住、保健、福利条
件等。首先中队地处农村，远离家庭几十公里不等，如石门壶瓶山中队距离县城108公里，往返就需一天时间。民警每周至少吃住工作在中队五天，尤其是春节等节假日时间，要执勤加班。常年在外工作给家庭、生活造成极为不便。其次农村文化娱乐生活单一。中队文化生活受经费限制忽视，由于农村电视网络覆盖面窄，信号接受差，有的中队仅选择喜欢的电视频道都十分困难，大部分中队电视形同虚设，中队精神文化生活枯燥乏味。再次工作责任重、事务杂，而福利待遇与股室却无较大差别。三方面原因使得大部分民警不能安心中队工作，从而影响中队团体凝聚力、战斗力，使农村交管工作的行政管理主体的能动性大为挫伤，导致工作疲沓，效率低下。
其五，职责权限设置不科学。一是全市各中队责限设置不统一，如安乡大队三个中队未赋予交通事故处理权。汉寿大队、安乡大队未赋予中队五小车辆上户及驾驶员办证权限。甚至一个大队不同中队职责都设置不同，偏远中队一般下放了车驾管上户办证权，靠近大队的中队就未赋予其职权。二是与大队业务股室责权交叉或不统一。有的大队出于方便偏远地区群众，加强管控，赋予了中队五小车辆上户、驾驶员办证权，而有的大队只规定其代发五小车辆及驾驶员业务表格，督促上户办证。安全宣传工作既是中队职责，也是安宣股主要职责。有的中队没有赋予处罚权，只对违章行为进行认定，处罚权由大队集中行使。由于有权无责或有责无权，中队在履行职责时存在拖沓、敷衍现象，工作缺乏主动性。由于职责交叉，导致工作中相互扯皮或推诿，责任追究也难于落实。另外，中队无相应的归口管理机构，各项业务在相关多个股室指导下开展，中队工作安排独立性受到限制，多头管理，指挥缺乏统一使得中队无法自身科学统筹安排。
其六，基层基础管理工作薄弱。一是对辖区机动车辆、驾驶员管控不到位。具体表现为车辆、驾驶员底数不清，异动不明。开展客运车辆户籍化管理后，各中队建立了客运车辆及驾驶员档案台帐，实行了承包管理，有效管控取得了明显效果，但辖区其它车辆及驾驶员情况不明，疏于管理；二是宣传教育工作不到位。虽在国省道沿线建立了一定数量农村交通安全学校，或采取宣传车巡回宣讲以及发放宣传资料等形式，但村民受教面窄，教育效果不好，主要是中队受警力限制，安全宣传教育没有作为日常主要工作来抓；三是管理信息收集渠道不畅。由于交通管理线长、面广、点多，中队工作一直局限在国省道，工作未真正伸展到辖区基层，另外又未利用社会力量来协助管理，致使管理与被管理之间未建立良好的沟通渠道，中队对基层车辆、驾驶员、路况等信息缺乏及时掌握的途径，造成管理跟进滞后。近几年来，农村两无摩托车的大量存在就是因信息反馈不及时，让其坐大成势而成为一个顽症。因此管理信息收集渠道畅通是农村中队事半功倍、有效开展工作的保证。
二、原因分析
农村交警中队当前存在的影响其自身发展的六个问题，一类是组织物质要素方面的问题，如警力、经费、物质条件等；一类是精神要素方面的问题。如中队职责目标、责权结构、人际关系。这两类要素共同组成农村交警中队这一组织形式。二者相互作用影响，没有物质要素，组织机构就是空中楼阁、海市蜃楼，没有精神要素，组织机构就是无绳之珠，散沙一盘。精神要素决定物质要素的配给方式，物质要素决定精神要素的确定。农村交警中队作为交管工作管理结构的基层组织，由大队赋予职能和配置物质要素。在大队物质要素总量相对不变的情况，要改变农村中队的物质要素，必须从影响资源配置的精神要素入手。
其一，组织目标。要科学制定中队组织目标，首先要分析其在整个管理结构的地位和作用。中国是典型的农业大国，据统计，我国农村人口占全国人口69.1％，近几年交通事故发生主要集中在农村，我市农村区域发生交通事故就占全市事故的70％以上。从交管因素来看，无论是道路面积，还是车辆保有量都在急剧增加。国家社科院1999年统计数据表明农村居民摩托车户拥有量达16.49％，高于城镇居民10个百分点。另外，近几年农村剩余劳动力大量外出务工，农民生产、生活区域日渐扩大，成为交通参与主要群体。为适应这种
外部环境的发展变化，当前交管重心应由过去以城市为主迅速向农村转移。那么，只有强化农村交警中队职能，加大中队建设力度，才能有效控制农村区域道路交通各元素的管理。实践也证明，各项具体工作必须由中队承担，才能保障落实。如客运车辆户籍化管理、危险路段的排查、路面的管控等，这是农村中队基层基础性质决定的。现中队职责大量增加，组织目标也就相应增高，但大队却未依据组织目标的变化重新合理配置整体物质要素，还是按中队成立初期职能来配置，显而易见，原有的物质要素难以承载管理要求，这是中队当前问题的症结之一。
其二，责权结构。职责与权力的科学分配是一级组织发挥最大效能的保证。农村交警中队作为交警大队的一个子系统，当前责权结构的搭建影响管理的高效开展。农村交警中队设置初期，其职责仅为维护辖区内交通秩序及一般以下的交通事故处理。管理任务单一，警力配置适当、任务分工明确。在业务上与秩序股、安宣股职能虽然有交叉，但因其管理划分了明确区域，其相互责任清晰。随管理外部环境的变化，中队任务日渐繁杂，加之近年来不断强化服务职能和加大对管理要素直接管控的要求，大队决策层将业务股室职能不同程度赋予中队，把一个工作流程分派一部分给中队执行，使一项事务由两个部门协作完成，如五小车辆上户等职责。这样导致中队、业务股室职能交叉，责权不对等。职责的不科学赋予也使中队与股室之间形成一种有违管理原则的关系结构。在业务管理上支队实行归口管理，工作部署、情况反馈都由归口的大队业务股室负责。中队在行政级别上，与业务股室是平行的，但业务工作却要在各业务股室领导下开展。这种业务上履行管理权而职务上却不具有管理权的管理关系，影响工作落实。从另一方面看这是当前分割职能，界定责权时处理不科学导致的结果。因为大队在横向分工上执行了两类标准。政工股、秩序股、安宣股、法制股、办公室、车驾管分所都以业务性质分工设立，而中队却是以地域管辖来分工设立的。因此大队内部责权结构欠合理。其次，从中队内部责权结构来看。中队警力配置现状为4－5人，其职位设置为中队长、副中队长（大部分没有设）、指导员和内、外勤民警。人员的多少决定着分工精细程度，中队当前警力配置无法与组织任务达到平衡，这制约组织分工，不能保证事事有人负责，人人各司其职和各行其权，而是有事大家干。中队内部分工不明，责权结构无法搭建，工作效率也就低下。因此无论从大队责权结构分析中队所担负的责权，还是从中队内部的责权结构分析责权的分配，中队责权结构存在缺陷，这是造成中队工作不到位，发展动力不足的主要原因。
三、对策
要加强农村交警中队内在发展动力，提高管理工作效率，充分发挥职能作用，必须从宏观组织结构方面和微观内部责权分配方面调控，因职设位，因位设人，合理布局中队网络，明确相互责权，形成统一的管理模式，增强中队间的可比性，在统一中求规范，在规范下求发展。
（一）科学选址，合理布局，发挥中队整体管控效能。中队建设选址是构建大队管控网络的关键，一个县究竟建多少中队及中队如何选址是中队建设的宏观问题。它的合理性关系到中队工作的有效性，中队管辖面积过大，管理就易失控，中队管辖面过小，又浪费有限资源。中队管辖面积与选址应遵循如下几个基本原则。1、中队选址应傍国省道或辖区内主要道路，选择交通枢纽乡镇。在平原或丘陵地设立中队，中队间距以40公里为宜，山区地貌相应缩小间距。2、中队选址应在管辖区域中心位置，以有利于中队对四周辖区的辐射管理。管辖区域以中队驱车出发以60公里／小时速度20分钟到达为管辖边沿为宜，确保处警迅速到达辖区内各现场。3、各中队设立应以大队为中心，成为卫星式中队，确保管控能力均衡，不留死角死面，造成人为的管理盲区，同时也利于大队对中队的管理。
（二）明确责权，整合资源，建立适时的组织结构。首先，全市中队职责应统一，只有在统一的前提下，才能制定共同考核、奖惩标准，建立激励机制，便于规范化管理。大队作
为交管工作执行部门，工作主要重点是如何实施管理措施，有效控制交通各元素。中队设置在乡、镇，工作在路面，与辖区内乡镇机构接触紧密，在地理和协作关系方面较业务股室开展工作更有优势，因此，大队交管业务应主要由中队来实施。即大队内部横向分工要以地区划分为主，这样也能较好避免职能交叉。目前中队应采取渐变式组织职能变革模式逐步下放车管、驾管、安宣、秩序业务，减少车驾管、安宣警力，充实中队一线，一方面弱化其直接管理职能，一方面强化车驾管、安宣的对内业务督导及服务保障职能，从而实现中队对辖区驾驶员、车辆的全程管理。在车驾管业务方面，把五小车辆入户收费、档案整理及驾驶员收费培训、督促年检职责赋予中队，车驾管负责牌证手续审核、年检、考试项目；安宣业务方面由中队负责辖区内交通安全教育、驾驶员年审学习，以及一般以下交通事故处理和维护重特大事故现场。安宣股负责重特大事故处理和事故预防分析应对。撤消秩序股。在职责明确的前提下，中队因责设位，配备好警力，搭建责、权、职一致的组织结构。
（三）借助外部力量，有效推进社会化管理，寻求最佳管理效能。道路交通管理对象分散性和动态性增大了管理难度，仅依靠自身有限警力是无法完成管理任务的，必须借助外部力量，有效引导，推行社会化管理。一是借助派出所力量。派出所作为公安部门的派出机构，设置到每个乡镇，其管控网络、信息收集渠道比中队更完善，其管理职能范围也包含有交通安全方面的有关职责，在执法主体、依据方面都合符法律。因此，中队难以管理到的乡镇其交通秩序可委托其管理或加强协作关系。二是借助驾协组织力量。驾驶员协会组织是驾驶员、车主自我教育、自我管理的群众性自治组织。充分发挥其协助、宣传、服务、信息收集等职责，对中队工作量大有缓解。首先是帮助建立和健全驾协组织，每个中队设立驾协分会，各乡镇设立驾协小组，与乡镇党委、政府协商，选好小组负责人，其次是指导驾协开展管理工作同时，依托驾协有效管理驾驶员、车主和收集辖区交通管理信息；再次是帮助驾协多渠道解决经费保障问题，搞好日常运作。
（四）科学选任，严格培训，强化制度，提高队伍素质。在组织管理中，人始终是主要因素，中队要有战斗力，必须注重其人事管理，一是配齐、配强中队骨干，选年青、政治素质好、业务精、组织能力强的优秀民警担任中队骨干；二是加强民警的岗位培训，走一警多能的路子，通过提高其管理能力，扩大管理有效面。要采取不同的方式进行职业教育和培训，使民警熟悉自己的权限、责任、工作程序和工作方式，使民警的知识不断得到更新、提高，以适应环境变化和组织效率提高的需要。三是合理调配人员。中队职责权限增大，职位相应增多，人员素质、气质类型各有不同，中队必须按人事相宜原则，合理调配，使人尽其才，从而形成能力高低配合适当，分工合理的结构；四是制定和健全管理制度，以制度要求人，塑造人。中队必须制定明确的学习制度、警务公开制度、值班制度、内务管理制度、社会服务承诺制度、执法责任制度，以培养一支高素质的中队队伍。
（五）加大投入，按需适时购置，强化组织维持功能。“工欲善其事，必先利其器”。因此，各级交管部门要充分重视中队硬件建设，加大其投入，改善工作环境和优化管理技术手段，大队要建立优先发展中队的战略，资金要向中队倾斜，积极向党委、政府汇报，寻求最大财力支持，同时要做到合理支配资金，遵循先装备建设后院落建设，先满足整体需求后局部需求的顺序有计划完善基础设施，按需适时配置，戒除平均主义，充分发挥物资的最大效用。如平直路段因超速致事现象严重，就须配置测速仪，而山区道路曲折，超速行驶少，就不必配置。另外，要加强中队“五小工程”建设，保证民警有一个良好的工作、生活、休息、娱乐环境，同时强化大队后勤保障功能和组织协调职能，帮助民警解决家庭生活上的困难。诸如子女入学、升学、就业，家属就业或工作异动；再次，在福利待遇上要向中队倾斜，增强中队岗位吸引力。
（九）交通管理警察大队
依法处理全市道路交通事故，对交警大队各中队实施领导和业务指导，负责全市道路交通安全管理和公路治安管理以及刑事、治安案件先期处置工作；负责贯彻实施国家及省市制定的车辆管理法规、规章及有关“标准”等规范性文件；负责对全市机动车辆的安全检验、注册登记、牌证核发、换发、改装改型、转籍、变更、报废、抵押登记工作；负责对全市机动车驾驶员驾驶证的核发，办理驾驶员审验登记工作及创建平安大道、畅通工程工作。
1、办公室工作职责：
（1）按上级的工作安排和部署，负责掌握辖区管辖区域道路管理工作情况，贯彻实施党的路线、方针、政策和有关法律、法规；
（2）协助大队领导总揽全局，参政议政，指挥协调各中队的工作，起好连接领导和基层的桥梁作用；
（3）搞好调研和搜集综合统计工作，分析、反馈各类交通管理信息，做到上情下达、下情上报，起草、审核重要文件和会议公告；
（4）负责接待、信访文电收发、文件档案管理，搞好后勤服务；
（5）组织大队民警和职工的业务培训工作，开展和参加上级组织的各项文体活动；
（6）按照有关规定管理好枪支弹药，负责大队各种装备器材、服装计划的上报、下发，配合上级主管部门做好装备和通讯设备的定购、选型、调配、管理工作；
（7）负责抓好大队违章处理办公室工作以及大队的车辆管理、调配、调派、维修保养。
2、后勤财务科工作职责：
（1）贯彻执行财务管理规定，严格遵守财务制度，协助大队主管领导管好财、理好财、用好财；
（2）负责大队交通管理经费的收、支和预算、决算，实行收支两条线，专项经费设立专账，专款专用；
（3）上报各种财务报表，积极参加财务会审；
（4）负责领取和发放交通管理的各种收费票据；
（5）审核报销下属部门的经费开支；
（6）负责大队膳食和车辆油料管理；
（7）负责大队现金收支，支票领用，工资发放，及时上交大队罚没款项等工作。
3、法制宣传科工作职责：
（1）掌握管辖区域内道路交通管理统一执法情况，负责对大队、中队的执法工作进行监督、检查、指导；
（2）收集反馈法制工作信息，围绕现实工作结合管辖区域道路公安交通管理实际对适用法律、法规、政策情况及交通管理运作中的执法问题开展调查研究，提出意见、建议，
组织检查大队执行法律、法规、规章、政策的情况，总结经验，提出改善执法活动的措施和意见；
（3）具体承办大队道路交通管理行政处罚案件的内部审查工作，负责做好执行行政处罚听证程序的组织协调，承办大队、中队因交通违章、肇事处罚引起的行政复议、行政诉讼，对大队报请检察院后不批捕、不起诉的交通肇事案件协同办案单位进行分析研究，提出算是意见；
（4）参与指导管辖区域内道路重、特大疑难案件的调查处理工作，作好对接警移送案件的先期处置的工作；
（5）收集、整理法律、法规、政策资料，建立法律、法规、政策资料室，负责有关法律、法规问题的请示、报告、批复的草拟工作，为大队，中队和有关单位及公民提供法律咨询服务；
（6）负责大队、中队民警及职工法律、法规的普及和培训工作，配合有关部门对群众进行交通管理法制宣传教育。
4、检审办公室工作职责：
（1）对办理落户、审验的机动车进行检验，确认机动车型核对有关技术参数，查验车辆发动机号码和车架号码，进行车辆外检；
（2）对办理落户、审验的机动车进行登记审核，复核机动车检验岗办理的有关手续是否合要求，按规定报批、报审有关手续；
（3）按上级车管所授权办理定其检验、转籍过户等日常管理业务，暂扣非法手续，对驾驶证业务进行受理审核，按上级车管所授权办理年度审验等驾驶证其它业务；
（4）对驾驶员进行考试，作出考试结论；核发各类机动车牌证和驾驶证，建立车辆、驾驶员档案并妥善保管；
（5）处理涉嫌走私、盗窃、抢劫以及非法拼（组）装机动车的问题，协助有关部门查处走私、盗抢、肇事车辆及伪造、倒卖机动车驾驶证等案件。
5、一中队（事故处理）工作职责：
（1）贯彻实施《道路交通事故处理办法》等有关法规和技术标准，依照道路交通事故处理程序规定履行职责；
（2）配合上级主管部门起草、拟订省内管辖区域道路事故处理计划和方案；
（3）掌握省内管辖区域道路交通事故的变化情况，适时提出预防措施和对策，预防和减省交通事故；
（4）组织参与省内管辖区域道路重、特大和涉外交通事故的处理，做好交通事故和疑难案件的查处。
6、二中队（秩序管理）工作职责：
（1）贯彻执行道路交通管理工作的法律、法规和规章，负责维护道路交通秩序管理，确保道路交通的安全、畅通，杜绝公路“三乱”和违法违纪行为；
方案、措施及计划提供有力的情况资料；
（3）组织实施管辖区域道路交通秩序的专项治理活动，负责对事故多发路段或交通阻塞路段的管理，协助有关部门对管辖区域内的交通秩序进行综合治理；
（4）打击和制止公路上发生的违法犯罪活动，打击车匪路霸，积极制定维护管辖区域道路治安秩序的措施和办法。
7、三中队（城市管理）工作职责：
（1）贯彻执行道路交通管理工作的法律、法规和规章，负责维护连然城区道路交通秩序管理，确保道路交通的安全、畅通，杜绝违法违纪行为；
（2）全面掌握辖区内交通管理工作情况，为大队制定方案、措施及计划提供有力的情况资料；
（3）组织实施管辖区域道路交通秩序的专项治理活动，负责对易发生交通堵塞的路段进行管理，协助有关部门对城区的交通秩序进行综合治理，积极制定维护管辖区域道路治安秩序的措施和办法。
8、四中队（城市管理）工作职责：
（1）贯彻执行道路交通管理工作的法律、法规和规章，负责维护昆钢区域内道路交通秩序管理，确保道路交通的安全、畅通，杜绝违法违纪行为；
方案、措施及计划提供有力的情况资料；
（3）组织实施管辖区域道路交通秩序的专项治理活动，负责对易发生交通堵塞的路段进行管理，协助有关部门对城区的交通秩序进行综合治理，积极制定维护管辖区域道路治安秩序的措施和办法。
9、草铺中队工作职责：
（1）负责管辖区域内4个乡镇（草铺、青龙、禄裱、温泉）的道路交通管理，适时提出预防措施和对策，预防和减少交通事故；
（2）组织辖区内道路交通事故的处理，做好交通事故和疑难案件的查处，杜绝公路“三乱”和违法违纪行为，全面掌握辖区内交通管理工作情况，为大队制定方案、措施及计划提供有力的情况资料；
（3）组织实施管辖区域道路交通秩序的专项治理活动，负责对事故多发路段或交通阻塞路段的管理，协助有关部门对管辖区域内的交通秩序进行综合治理，打击和制止公路上发生的违法犯罪活动，打击车匪路霸，积极制定维护管辖区域道路治安秩序的措施和办法。
10、八街中队工作职责：
（1）贯彻实施《中华人民共和国道路交通安全法》、《道路交通事故处理办法》等有关的交通安全管理法律、法规和方针政策；
（2）负责八街、鸣矣河、一六街三个乡镇的道路交通秩序管理和事故处理工作，组织、指导和检查三个乡镇的交通安全活动，并对交通参与者进行交通法律、法规的宣传、教育，掌握管辖区域内的道路交通事故情况，适时提出预防措施和对策，杜绝公路“三乱”，防范和打击公路上发生的违法犯罪活动，制定维护管辖区域道路交通秩序管理的办法和措施；
（3）组织实施管辖区域道路交通秩序的专项治理活动，对事故多发路段实行有效管理，预防和减少交通事故。