改进机关作风建设服务型政府

　　[摘 要] 　　改进机关作风，建设服务型政府是新形势下机关党建工作的一项重要任务。上海市奉贤区积极推进机关作风转变，推进反腐倡廉建设，扎实做好联系群众的工作，取得了明显成效。并在此基础上就进一步改进机关作风、建设服务型政府提出了思考。 　　机关作风；服务型政府；建设 　　[关键词] 　　[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）04-0042-03 　　一、问题的提出：基层党组织权力资源流失的可能 　　权力资源是党执政过程中一个重要的资源，是执政党的核心资源。从政党制度的实践来看，执政党拥有对大政方针和任用重要干部的主导权，这是影响基层权力资源的重要因素。从宏观上来看，基层党组织掌握的权力资源是十分丰富的，这对党在基层的执政十分有利。这些权力资源包括对基层人大、政府和民主党派的领导权；对重大政策的决策权；对基层干部的推荐权；对文化意识形态领域的指导权；对基层经济发展的建议权等。 　　丰富的权力资源是党对基层进行有效执政的重要保证。但是，权力资源在缺乏制度化规范和足够有效监督的情况下，党的执政合法性基础会受到损害，权力资源存在流失的可能。主要表现在： 　　（一）权力资源的腐蚀性。执政党执政以后要运用权力，但是权力带有腐蚀性，“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义与道德底线的诱惑，如果公共权力得不到监督，许多因素都可以诱使权力执行者以权谋私”。[1]这就对执政党抵御权力资源腐蚀的能力提出了要求。改革开放以后，党政分开使得党的组织分权放权成为权力资源开发的基本特征和趋势，但是党组织依然掌握着对干部的任命权和重大事务的决策权，而“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”这一著名政治公理在党拥有的权力资源缺乏制度化规范和足够有效监督的环境下就会得到验证。亨廷顿指出：“腐化程度与社会和经济迅速现代化有关。”[2]随着市场经济的发展，基层组织权力也会滋生腐败的现象。 　　（二）权力下放的并发症。其一，随着基层组织拥有了更多的财政权、人事权，日益成为相对独立的利益主体。一些基层组织的行为开始市场化和企业化。基层组织和政府在追逐本地区、本部门经济利益时，必然与其它地区和部门展开争夺资源和市场的激烈竞争。再加上传统的唯GDP政绩观，衍生出基层地方保护主义、基层非均衡发展、基层政府被经济发展“俘虏”等并发症的出现。其二，在基层党组织和政府内部，权力与经济活动之间的联系日益紧密，过于集中的公共权力由于被滥用而产生“寻租”行为，极大地消费了社会资源，破坏了公平竞争的市场环境。同时，“寻租”的盛行又加深了政府的设租冲动，加剧了政府内部的为设租而进行的权力争夺”[3]，一旦基层组织的政治权力成为了政治交易的筹码，基层组织权力的掌权者便通过更多的“优惠条件”、“政策”等方式去谋获私利，催化了腐败的产生，严重损害党在基层执政的权力资源。 　　二、解决问题的三个路径 　　政党执政行为的本质，就是一个不断整合、优化和开发执政资源，以完成执政使命的过程。作为党执政的基层细胞，基层党组织优化执政的权力资源，防止权力资源流失的核心是对党组织权力进行限定、规范和有效监督。 　　（一）树立正确的权力观，保护基层党组织的权力资源。作为基层党组织，维护党的权力资源不是盲目地扩充自己的权限，而是要遵循政党政治的客观规律，更不能把党的权力混同于党员干部个人权力。要明确执政党不是行政组织，而是阶级政治组织，并进一步明确党组织的活动范围。对党的基层组织而言，需要实现国家与社会关系模式的转换，即由原来的国家统治向社会治理转变，使党组织从先前对社会的全方位渗透与控制中抽身，通过弱化对社会的政治控制以增强社会的自组织能力、自主性和自足性，达到政治与社会相互建构，实现强政府和强社会双赢的共生局面。为此，基层党组织在活动的过程中，应当把不应由党组织支配的权力回归给市场、政府和社会等各自主体。同时要按照发展市场经济的要求，在法律的范围内运用权力资源。 　　充分发挥无行政权力依托党组织功能。随着中国社会逐渐脱离国家的束缚，广大自由的社会空间不断成长起来，其主要标志便是大量不受国家权力控制的社会组织的成长，其代表便是“两新”组织。这些组织或依托民间资本或依托民间社会团体，在不同领域开展不同的经济和社会活动，并且逐渐地得到社会成员的认可，甚至在某些领域内与党和国家的权力进行竞争或对抗。[4]因此，在这些组织中存在的党组织，必须要不断探索在无行政权力依托的情况下实现党组织功能的有效途径，使得党组织在“无权”的情况下仍能拓展权力资源。首先，要引导新经济组织行政决策层正确认识党组织与新经济组织政治目标的一致性、经济利益双赢的一致性。通过党组织和群团组织的主动作为和主动服务，以“有为”赢得“有位”，赢得新经济组织行政决策层对党组织的信任和支持；其次，要全力协调和支持“两新”组织依法运作、依法发展，帮助“两新”组织行政决策层科学决策，支持其持续健康和谐发展。发挥“两新”组织中党员的先锋模范带头作用，加强对群众领导，协调好“两新”组织内部和外部关系，推动“两新”组织发展。 　　（二）加强对基层党组织权力运行的监督和制约。为了防止滥用权力，保证基层党组织把人民赋予的权力真正用来为人民群众谋利益，必须加强对权力的制约和监督，才能保证基层党组织的权力不流失。 　　首先，拓宽和健全监督渠道。基层党组织和干部都要自觉接受党员和人民群众的监督，把权力运行置于有效的制约和监督之下。加强党内监督，健全对领导干部自下而上、自上而下的监督制度，以及党组织内部的监督制度，同时拓宽党内外的监督渠道，发挥民主监督、群众监督和舆论监督的作用。支持和保证人大、政府专门机关、司法机关依法履行监督职能，依法实行质询制、问责制和罢免制。加强社会监督，保障公民对领导干部和公职人员违法违纪行为的检举权、控告权、申诉权。深入开展政务公开、村务公开，保障人民群众的知情权和参与权，为基层群众开展监督互动创造必要的条件和环境。 　　其次，加强对权力的制约。主要应当从制度建设着手，在组织权力配置上做出安排。不仅要把部门间的权力界定清楚，更要把中央、地方和基层的层级权力界定清楚，还要从权力性质上把立法、决策、执行、监督等职权进行适当分解，并实行各司其职、分工负责，形成结构合理、配置科学、程序严密、监督有效的运行机制。 　　（三）推进基层党组织党内民主建设，规范权力运行机制。积极发展党内民主，严格规范权力运行，是维护党的统一的力量保证，是防止权力腐败的根本要求，是密切党群关系的有效途径。要坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，以保障党员民主权利为根本，以加强基层民主建设为基础，切实推进党内民主，广泛凝聚集体智慧，增强领导发展能力，提高科学执政水平。 　　一是实行基层党组织的党务公开。发展基层党内民主有一个基本要求，就是赋予党员有了解党内事务的权利。党员既然拥有了解党内事务的权利，就必然要促使党务走向公开。《中国共产党章程》规定：“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。”所谓党务公开，是指凡涉及党的思想、组织、作风、制度、能力等方方面面的建设和发展的状况以及财务开支账目必须向全体党员报告。在基层党组织实行党务公开，就是使基层党组织的所有事务让所有党员都知晓。过去，基层党组织的党务往往只为少数党员，主要是领导班子的成员知道。而需要将党务传达给基层党组织全体党员知道的，只是那些因为要求大家执行，而只有了解了组织上的意图后才有利于贯彻的内容。这样，就使基层党务长期处于封闭、限制的状态。现在，实行党务公开必须打破这种状态。党务公开应建立党内情况通报制度，情况通报的内容既包括一般情况通报，也包括重大情况通报。党组织要把党内的工作和活动情况，尤其是重大情况，及时通报给全体党员，使党员对党组织各方面的情况有所知晓，就能保持密切的联系。公开党务公开到什么程度？往往会碰到“党务机密”的困扰。其实，党早已从革命党变成执政党了，对于基层党务来说，已经不再涉及国家机密和军事机密的问题，究其实质已没有什么机密可言，不能再借口“机密”而拒不公开。应树立“基层党务必须透明”的理念，及时地将基层所有党务公开。 　　二是实行基层党组织重大事项的民主讨论。基层党务可分为常规事务和重大事项两种。一般来说，基层党内的常规事务，可由基层党组织有关部门的领导、工作人员直接照章办事，事后通报大家即可。而关涉基层党内的重大事务，不但必须由领导班子按照民主集中制原则讨论决定，而且必须事先征求全体党员的意见，进行民主讨论。过去，基层党组织重大事项往往缺失事先征求全体党员的意见、在党员群众中进行充分民主讨论的环节，由基层党组织的少数人决策，甚至是“一把手”拍板。这就使党员群众对重大事务决策缺乏程序有很大的意见，认为党员的民主权利被剥夺了。重大事项的民主讨论要求凡属基层党组织重大事项的应由大家民主讨论，使民主讨论的合理意见能够成为决策时应考虑和吸纳的重要因素。2003年，上海市青浦区开始在朱家角镇的四个村先行试点“农村党员代表议事会”，在村党组织的领导下，农村党员代表按照有关议事规则、程序和要求，讨论商议需由村党组织决策的重大事项，参与民主管理党内事务和农村事务。[5]“农村党员代表议事会”制度的实行，保证了村级党组织决策的民主化，提高了村级党组织在复杂情况下的决策能力和执行能力，使得村级党组织的威信得到提高，凝聚力得到增强。在先行试点村取得效果后，青浦区陆续在全区村级党组织推广“农村党员代表议事会”制度，使其成为农村基层的党内议事协调机制，是党组织决策过程中的一个重要环节，从而进一步夯实了党在农村的执政基础。 　　三是实行基层党的代表大会常任制和代表任期制。党代会常任制和党代表任期制是党内民主的重要制度载体。党的十八大报告提出：“落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点。”[6]党的代表大会常任制度是指，党代表资格是常任的，任期与同级党的代表大会相同；党的代表大会实行年会制，是指党代表通过有组织有计划地参加党的代表大会及闭会期间的活动，在任期内始终发挥参与决策、监督、参谋和桥梁作用。党代表大会常任制，有利于保证党的全国代表大会和党的地方各级代表大会作为党的最高权力机关，而不是倒过来作为党委的陪衬，成为党委的“参谋”、“耳目”。按照党中央部署，党代会常任制先在基层实行，县（市、区）试点。当前，应在基层镇一级实行党代会常任制和党代表任期制。实行党代会常任制和党代表任期制，可以很好地改进党代会、全委会和常委会这三会之间的关系，健全党的全委会、常委会工作机制，发挥党代会对重大问题的决策作用，从根本上推进基层党组织党内民主的发展。从2012年开始，上海市青浦区在认真总结赵巷、重固、练塘三镇党代会常任制试点的基础上，在全区全面推行镇党代会常任制工作。将党代会常任制与扩大党内民主相结合。通过提高年会实效，着力构建科学、规范的年会会议议程。要求代表积极履行代表义务，通过审议镇党委、纪委工作报告，提出提案和意见建议，及时顺畅地反映基层党组织、党员群众的意愿和要求，实现党代表对党组织工作的广泛参与和有效监督。同时，为更好地发挥党代表作用，各镇党委积极探索和搭建党代表发挥作用的平台，使党代表能更加密切地联系群众，倾听群众呼声，确保党代表作用得到充分发挥。如构建三级联系网络，加强党委和党代表及党员群众之间的联系；开展代表联系点活动、代表信访接待活动，把党代表作为骨干力量纳入组团式联系服务群众的活动中去。 　　参考文献： 　　[1][美]博登海默.法理学――法哲学及其方法[M].北京：华夏出版社，1987.347. 　　[2][美]塞缪尔・P・亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008.45. 　　[3]徐湘林.渐进政治改革中的政党、政府与社会[M].北京：中信出版社，2004.40. 　　[4]谷宇.当前我国无行政权力依托型基层党组织功能实现的难题与对策[J].上海党史与党建，2010（4）. 　　■责任编辑：平致远 　　上海市奉贤区金汇镇位于奉贤区中北部，区域面积72平方公里，户籍人口5.3万。下辖泰日、齐贤2个社区，5个居委，18个行政村。泰日社区和齐贤社区，分别设有党总支部，其中泰日社区下辖69个非公企业党组织，10个村党总支部，2个居委党支部，共有党员1463名；齐贤社区下辖32个非公企业党组织，4个村党总支部，1个居委党支部，共有党员896名。金汇镇党委认识到，社区党组织是党联系群众、服务群众的隐形“桥梁”，是维护社会和谐稳定的首道“防线”，是扩大基层民主的重要“基石”，因此针对面临的“三难”，落实了四项举措，积极探索加强和改善社区党建的方法途径，取得了一定的成效。 　　一、新形势下社区党建工作面临的“三难” 　　（一）形成合力难。一些基层党组织参与社区党建工作的广度和深度还不够，共建意识不强，存在着“无所谓”、“多一事不如少一事”等错误思想。在一项针对社区党员的调查中，对“你是否参加过社区党组织开展的活动”一题，选择“参加过”的仅为47.1%，“未参加过”的达到52.9%。“未参加过活动的因素”占比最高的为“没有时间”。而离退休党员对各选项被选率相差不大，但需注意的是“离退休党员”较“在职党员”选择“活动内容不喜欢”的比例要高，可见其更加注重活动的质量。 　　（二）资源共享难。社区党组织开展活动需要人力、物力、财力的支撑，由于自身资源有限，需要向辖区内一些企事业单位寻求合作。但少数单位党组织对此缺乏热情，将“资源共享”看成“资源输出”，认为资源共享、合作共建就是“出钱出力”，而没有认识到双方的互惠共赢，从而参与资源共享、合作共建的积极性不高。 　　（三）教育管理难。目前社区党员数量众多，党员老龄化问题凸显，结构日趋复杂。社区党员群体中离退休党员占46.31%，在职党员占35.5%，下岗和务农党员占14.76%，流动党员占3.43%。年龄跨度大，35岁以下占12.26%，35至59岁的占43.56%，60岁及以上的占44.18%。学历参差不齐，其中初中及以下学历占比最高，达62.71%。党员的文化程度、兴趣爱好各不相同，参与党的活动也呈现出多样性需求，给党组织开展组织生活带来了一系列实际问题，对基层党组织提出了更高要求。如许多老党员学习热情高，但身体行动不便，难以保证正常参加组织生活；社区内党建资源较为有限，针对老年人的资源就更加稀少。流动党员、人户分离党员数量不断增加，也加大了党员教育管理的难度。 　　二、金汇镇推进社区党建的四项举措 　　（一）抓班子、强队伍，夯实党建工作基础。一是选优配强班子队伍。镇党委注重社区领导班子建设，选拔优秀中青年干部，充实和加强社区领导班子建设，进一步改善领导班子年龄结构，保证新老合作和交替正常进行。目前，泰日、齐贤两个社区的“班长”都为30―40年龄段的中青年干部。全镇23个村（居）全面推行“公推直选”，2012年换届选举中共调整村级班子成员19名，年龄结构、文化程度、女性比例均有较大改善。全镇29名大学生村官中有16人已进入两委班子，有效优化了村（居）班子成员结构，增强了班子战斗力。二是强化班子自身建设。镇党委坚持把思想政治建设摆在首位，开展了分层分类培训，加强处级领导干部的“三型教育”，有效提高社区领导的决策能力和管理水平。组织了社区青年骨干参加青年干部实务培训班，提高了年轻干部的知识储备和工作经验。 　　（二）定制度、促落实，提升群众工作水平。一是建立多方参与机制。按条块结合、以块为主的思路，坚持以社区党建引领社区各项工作，建立多方参与、资源共享、有效互动的工作机制。成立社区党建工作联席会，发挥镇党委、社区党组织在社区建设和社区管理中总揽全局、协调各方的作用，实现党对辖区内各领域的政治、思想、组织领导。健全社区志愿者服务机制，充分调动社区单位和社区居民积极性，形成“以镇党委为核心，社区党组织为主导，社区全体党员为主体，社区群众共同参与”的社区党建工作新格局。二是推行“六访六问”制度。这项制度使村（居）党组织、村（居）干部把工作向村民家庭延伸，关注困难群众，关心和解决群众疾苦。三是推行组团式联系服务群众机制。以创先争优活动为契机，以“一堂二站三卡四会”工作法为抓手，开展“点对点、面对面、手拉手、心连心”活动，进一步深化联系服务群众和服务来奉人员工作，探索建立上下联动的群众诉求回应和解决机制。四是开展处级领导“双结对”活动。全镇每名区管干部结对一个村（居），联系3-5名群众，重点联系老干部、贫困学生、孤寡老人、军烈属、生活困难群众等群体，关心他们的生活、工作和学习，及时了解和掌握广大群众反映的热点、难点、重点问题，并力所能及地帮助结对群众解决实际困难。 　　（三）搭平台、设载体，服务社区居民百姓。一是志愿服务。镇党委规范社区志愿者队伍建设和服务管理，深入推进社区志愿活动。志愿者为社区居民带来了法律咨询、图书赠阅、禁毒、常见病预防、理发、量血压、修鞋修伞等20多项咨询便民服务。二是文化服务。先后组建了老年腰鼓队、老年骑游队、空竹队、花棒操等74支群众活动团队，固定参加活动人数有近两千人。同时，抓好群团组织党组织的覆盖，在74支团队中，1支团队建立独立党支部，40支团队建立了党小组。为丰富广大社区居民群众的业余文化生活，在社区文化活动中心举办“活力青春、魅力金汇”小型运动会、“Shining Star”才艺大赛、“非公耀星空”文艺汇演、“亲慈母爱”故事赛等体育文艺活动，得到了社区居民的积极响应和踊跃参与。三是民生服务。依托社区事务受理中心，实行“一门式”办公，设置咨询服务台，开通服务热线，为便民需求提供全天候、全方位、全程式服务。构筑镇、社区、居三级服务网络，服务内容涉及职业介绍、房屋租赁等20多个项目，方便了居民群众，增强了社区服务功能。 　　（四）重教育、善引导，营造浓厚宣传氛围。一是开展宣传教育。镇党委在社区宣传栏内设置党建知识宣传角，在社区醒目位置悬挂横幅、标语，提高社区党建的知晓率和活动的参与率。镇党委不定期邀请相关专家、学者开设党建知识讲座，满足社区党员学习所需，激发社区党员、群众的爱党、爱国之情。二是拓宽宣传渠道。镇党委通过宣传栏，及时宣传中央、市、区、镇各级文件精神，使社区群众通过浏览相关信息，了解社区近期动态。同时，充分利用新闻、广播、网络、横幅、电子大屏幕、黑板报、发放宣传册、“三下乡”等多种形式。三是提升宣传氛围。镇党委充分运用“三五学雷锋”、“文化活动月”、“非公耀星空”等活动，精心设置活动内容，通过文艺节目、交流互动、参观游览等多种形式，向社区党员群众深入宣传社区政策、制度、重点工作等，激发社区党员群众热爱社区、关心社区，营造社区文明发展的良好氛围。 　　三、进一步加强社区党建工作的“四新”思考 　　（一）通力协作，要在增强党建工作合力上有新作为。一是培育社区大党建意识。树立“社区是我家，党建靠大家”的理念，引导党员、群众及企事业单位积极参与社区党建。二是加强社区党员的思想教育。教育广大党员切实树立全局意识、创新意识，转变观念，以创新的精神探索社区党建与文明社区建设的新路子、新方法，切实推进社区党的建设深入开展。三是开展基层党组织共建活动。充分发挥镇党委、社区党组织在社区建设和社区管理中总揽全局、协调各方的作用，各基层党组织联系单位实际，围绕党员群众最关心、最直接、最根本利益，每年向社区居民公开承诺办实事、办好事的工作设想和推进时间安排表，在事前、事中、事后加强与社区党员、群众的互动，以实际行动取信于民，树立党组织和党员的形象和威信。四是建立健全共建制度。围绕社会治安、卫生整治等工作，建立健全共建机制，使社区建设的主体由少数人扩大到多数人，社区事务的管理由局部扩展到全局，把社区的治理从单一行动扩展到整个社区所有组织和全体党员、居民群众，并确保社区党建工作与业务工作在工作上相协调、在部署上相呼应、在管理上相衔接、在活动方式上相渗透、在工作成效上相促进。 　　（二）拓宽渠道，要在社区党建资源共享上有新探索。一是要充分发挥社区党组织联席会议的作用。组织社区内不同领域的基层党组织共同探讨社区党建，加强社区党组织与企事业单位的基层党组织之间的联系，坚持整合社区单位党组织与社区党组织的优势资源，促进社区党建与基层单位党建共建共赢，为实现资源共享、合作共建提供保证。二是为社区单位提供优质服务，争取资源共享。主动与社区单位协调和沟通，争取社区单位对社区党建工作的支持。通过组织义务劳动、绿化美化辖区环境、防台防汛期间的提醒和安全检查等工作，发动更多群众参与到社区党建活动中来，争取社区单位的认可，从而主动为社区党建工作提供共享资源。三是积极探索人力资源共享。充分利用社区单位人才资源，通过深入调查和宣传发动，对学术、文体上有一技之长的人才如书法家、舞蹈家、体育运动爱好者等进行分类登记，组织他们积极参与社区党建活动。调动离退休党员、流动党员的积极性，组织和参与社区党员活动，协助社区党组织对党员进行教育和管理。以社区学校为平台，引导更多的群众成为社区文明的宣传员和监督员，带动社区党员、群众牢固树立“文明社区靠大家”的意识，营造人人参与、共享成果的良好局面。四是加大财政投入。把社区党建经费列入财政预算，加大社区基础设施建设力度，保障和完善社区党建阵地建设。积极拓展社区党建资金的筹措渠道，鼓励社会力量参与社会公益事业和活动的投资、捐助和志愿服务，努力形成政府主导、社会协同的社区党建经费保障机制。 　　（三）搭建平台，要在服务社区群众上有新突破。一是规范党员志愿者队伍管理，对志愿者实行登记造册，推行亮身份、亮承诺制度，建立健全志愿者服务机制，以服务促建设，以服务促稳定。开展党员责任区、党员奉献日、党群共建文明社区等活动，充分发挥社区党员的先锋模范作用，努力为社区居民群众提供优质高效的服务。二是开展便民利民助民服务，利用重大节日开展“亲情服务”，通过送温暖、献爱心、真情帮扶等形式，关心离退休员工、生活困难群体、残疾人等的生活，使他们感受到党的温暖与亲情，增强党组织的凝聚力、向心力和吸引力。三是积极开展富有成效的社区党员主题实践活动和形式多样的社区服务活动。依托社区公共卫生服务机构，积极发挥社区老年人活动中心、居民学校的作用，开展“低碳生活进社区”、“绿色食品进楼宇”、“健康知识进家庭”等活动，提高居民健康意识。依托综治、司法、党员巡逻队等队伍，大力开展安全教育、法律知识宣传，提高居民防范意识，消除安全隐患，为建设安全和文明社区奠定基础。四是探索发展公益性、服务性的社会团体和民办非公企业单位，强化服务功能，千方百计为居民开展形式多样的服务，把社区建成居民温馨的家，增强党组织的凝聚力和号召力，从而推动社区建设和社区党建工作的共同发展。 　　（四）分类施教，要在社区党员教育管理上有新举措。一是对离退休党员，进行“退岗不褪色”教育。丰富学习内容和形式，不定期组织离退休党员进行学习，让他们及时了解和掌握党的路线、方针、政策及镇党委的决策部署，增强宗旨观念。开展丰富多彩的文体、娱乐、科普活动，让他们老有所学、老有所养、老有所乐。根据他们的爱好和特长，组织开展各类志愿者活动，并引导他们协助社区党组织开展社区精神文明建设、思想政治工作、群众工作等，当好社区党组织的参谋和助手。二是对下岗和失业党员，进行“下岗不失志”教育。针对下岗失业党员思想波动比较大的情况，组织开展“离岗离厂不离党”、“自立自强，努力实现再就业”等理想信念教育，使他们下岗失业不离组织、不失党性。同时关心他们的生活，千方百计帮助他们端正择业观念，进行职业培训，提高就业能力，寻找就业岗位，为他们实现再就业提供服务，从而激发他们发挥党员作用的政治热情。三是对流动党员，进行“流动不流失”教育。指派专人作为流动党员的联系人，每季度定期联系一次，及时了解他们的思想动态和工作、生活情况，确保流动党员与党组织“不断线”，党员教育管理“不脱节”。同时对他们进行党的组织纪律和党员形象教育，使他们时刻牢记自己的党员身份，自觉增强党性和组织纪律观念，在工作、学习和社会活动中发挥应有的作用。四是对在职党员，抓好“在职不忘本”教育。继续推动在职党员到社区登记报到，主动亮身份、树形象、作贡献。建立在职党员参与社区党建活动的双向联系制度，规范党员参与社区活动、发挥作用的行为。并认真收集社区居民群众的意见，结合社区党组织掌握的情况，定期把在职党员在社区中的表现反馈到所在单位，实现双向互动、双重管理，提高在职党员的党性意识，进一步增强在职党员的社区管理效果。 　　■责任编辑：平致远 　　为更好践行党的群众路线，密切党群干群关系，上海市市级机关工作党委特组织关于市级机关践行党的群众路线问题分析与对策建议的调查研究。本次调研面向市、区县机关发放1500份问卷，回收有效问卷1271份，有效回收率84.73%；依托群众路线教育实践活动前期调研，走访38家市级机关单位，访谈党员干部群众659人。课题组在汇总问卷的基础上，着重查找了市级机关在践行群众路线方面存在的不足，在分析成因基础上，探索性地提出对策建议。 　　一、市级机关践行党的群众路线的基本情况与主要不足 　　近年来，上海市级机关在践行群众观点、改进工作作风、联系服务群众方面做了大量工作，但确存在一些不足。 　　（一）注重“执政为民”意识引领，但一些党员干部未能将群众观点落到实处。上海市级机关各级党组织注重加强对党员干部的宗旨意识引领。调研发现，多数党员干部认同“执政为民”理念，69.5%的受访者认为“应把群众放在心上，踏实为群众谋福利”。受访群众反映上海市级机关的干部法制意识强，工作认真规范，没架子较亲民，但也存在一些不足，主要表现为：满足于“照章办事”，缺乏积极的想办法、做协调的主动性；程序规范设定为群众着想不够，工作措施不够便民；少数机关决策议而不决、决而不行，服务群众效率不高；一些部门存在“本位主义”。52.8%的受访者认为“机关各部门之间协作配合不好”，个别的在职能交叉、边际模糊地带互相推诿。 　　（二）注重多种途径服务群众，但一些方式载体的实际作用发挥不够好。近年来，市级机关通过深入基层调研走访、做好信访接待工作，开通热线电话、办好电子政务信息网络，开展（窗口）设岗定责、“走进基层，服务群众”、社会公益实践、结对帮扶共建、政风行风评议活动等形式联系服务群众，渠道不断拓展，载体不断丰富。但调研发现，存在“六多六少”现象：听取意见多，反馈解答少；听基层领导汇报多，听服务对象和一般群众意见少；程式化调研多，“微服私访”少；调研经验做法多，破解矛盾问题少；面上安排部署多，点对点指导少；领导调研多，一般干部调研少。 　　比如，通过居住地发挥作用方式联系服务群众的实效性不强，尽管绝大多数党员都按要求向居住地党组织报了到，但因缺乏后续具体举措跟进，近四成自报到以来从未参加过活动。此外，主题实践活动、社会公益服务、开设电话信箱等也都存在一些形式大于内容，一时容易、长效难的问题。 　　当前，市级机关与群众之间的距离依然明显：一是观念的距离。机关与群众特别是与新社会阶层、知识分子、青年人之间在价值观及不少问题上的看法上存在分歧。二是语言的距离。机关存在一种官方话语体系，常是“与新社会群体说话，说不上去；与困难群众说话，说不下去；与青年学生说话，说不进去”。三是物理的距离。一些干部接触群众较少，个别领导干部日常生活更是几乎与老百姓“绝缘”，成为“会上、网上、车上”的“三上”干部。 　　（三）注重执政能力建设，但一些党组织和党员干部做群众工作的水平有待提升。市级机关各单位注重加强对党员干部的实践锻炼和专业培训，普遍通过信访轮值制度、安排到社区农村挂职，特别是注重加强新媒体应对能力建设，努力改进与群众互动工作。但面对新形势、新情况、新问题，一些党组织和党员干部做群众工作的方法与能力仍存在很多不适应，集中体现为四个“片面”认识和四个“缺乏”行为：一是将群众工作片面理解为“走读”，到群众中走一走、看一看，缺乏深入的调查研究和真挚的情感交流。二是将群众工作片面理解为“办事”，到基层办几件实事、好事，缺乏针对不同阶层、不同群体有的放矢开展群众工作的意识和能力。三是将群众工作片面理解为“保平安”，奉行“摆平就是水平、搞定就是稳定”的实用主义，缺乏综合运用法律、政策、经济、行政等多样手段和协商、疏导等柔性办法做群众工作的本领。四是将群众工作片面理解为“访贫问苦”，逢年过节给困难群众物质帮助，缺乏长效常态联系服务弱势群众的好办法。对新形势下特大城市群众行为、心理，工作规律、方式手段探索研究不够，常陷入“老办法不管用、新办法不会用、软办法不顶用、硬办法不敢用”的怪圈。 　　（四）注重维护和发展群众利益，但一些机关决策质量不高、执行力不强。市级机关坚持以人为本，全面推进以民生改善为重点的社会建设；在公务员住房、医疗等方面率先改革，基本打通党群干群之间的政策界限；建立社情民意反映制度、“三会”（决策听证会、利益协调会、政务评议会）制度、专家咨询制度、重大事项社会风险分析评估制度等，努力提高决策水平；推出“服务承诺”、“限时办结”、“即时评价”等措施，促进工作落实。但调研发现，在实现维护发展好群众利益方面仍存在一些不尽如人意之处：有些决策过程不够民主，42.3%的受访者认为本单位“主要是领导决策”；有的决策前期调研不够，脱离工作实际，缺少必要配套措施，基层较难执行；一些决策缺乏连续性系统性，有时反复调整劳民伤财，或是标准不一引发矛盾；一些政策法规严格不执行，疏于监管、处置不力，关系百姓切身利益的食品安全、环境保护等问题频繁发生；不坚持执行，执法不一、人情执法、选择性执行等问题仍有发生，过于依赖专项行动、运动式执行的问题依然存在。 　　二、市级机关践行群众路线存在问题的原因分析 　　市级机关践行党的群众路线存在一些不足，究其原因，既有传统方面的也有时代方面的，既有观念层面的也有制度层面的，既有全国层面的也有上海层面的。 　　（一）观念因素：传统“官本位”思想对践行党的群众路线造成严重冲击。改革开放以来，长期被压制的个人利益诉求得到释放，市场经济条件下等价交换原则大行其道，使宗旨意识、奉献精神等群众工作价值受到严重冲击。党的思想政治工作也存在不足，如，道德要求过高，制度纪律执行却比较宽软；一些领导干部示范表率作用发挥不够，导致党的群众价值系统的真实感发生动摇；致使党的群众工作逐渐失去真理的力量。 　　（二）环境因素：新的历史时期、发展阶段及外部环境，对践行党的群众路线提出新的挑战。从革命党到执政党的改变，既为党组织践行群众路线提供了丰富的资源，又导致其对群众的依赖减弱，滋生从依靠群众到群众靠我的思想转变；从信息闭塞到通讯发达的转变，既为党员干部密切联系群众提供了手段上的便捷，也诱发了身体力行方面的惰性；从计划经济到市场经济的转变，既为做好群众工作提供强大的物质基础，也使部分党员干部逐步依赖“人民内部矛盾用人民币解决”的工作方式。不仅政党存在脱离群众危险，“群众脱离政党”也是现代社会存在的一个新现象，上海是改革发展的前沿，市民群众民主法治意识、公平正义诉求、生活品质期望显著增强，市级机关协调各方、密切与群众联系的难度明显加大。 　　（三）队伍因素：党员干部来源比较单一、经历相对特定，不利于密切机关与社会各阶层的广泛联系。调查显示，58.5%的受访者认为身边党员“模范作用发挥不明显，对群众引领力不够”。抽样调查显示，市级机关干部进机关前身份是学生的占45.1%、军警占17.2%、企事业单位职工占32.1%、其他5.6%。随着队伍的代际更迭，机关干部的价值认同、行为方式发生了很大变化，新时期成长起来的党员干部，缺乏与党和群众同甘共苦的精神，加上市级机关相对基层接触群众机会少，其群众观念及群众工作的能力相对较弱。 　　（四）制度因素：封闭式的干部评价使用体系、不完善的权力监督制约机制，根本影响着群众路线的践行。目前，机关践行群众路线很大程度上仍局限于党员干部觉悟与作风的层面，其中制度是决定性因素：一是以委任制为主导的选拔任用体制，导致干部缺乏密切联系群众的内生动力，科层制组织本身也容易形成对上负责的行为方式。二是长期以来的“GDP”导向，以及局限于机关内部的封闭式、自说自话考核评价模式，使得民心、民意、民生很难被放到应有位置，缺乏客观合理的工作绩效评判机制。三是群众对机关权力、机关权力之间、机关对领导权力特别是“一把手”权力制约监督不够，“权为民所用”难落到实处。 　　（五）执政方式因素：群众工作领导体制、工作体系、方式方法，难以适应新形势下密切党群干群关系的需要。当前，党群干群关系中存在的问题，很大程度上源于机关的工作理念、机制、方式难以适应时代发展和群众需要。从群众工作领导体制看，党政一体，高度集中，群众组织作用发挥不充分，导致诸多社会矛盾都可能演化为党群矛盾；政府职能转变不到位，承担过多过杂社会事务，社会组织发展滞后、作用有限，使党政机关处于群众诉求第一线。从群众工作体系看，上海常住人口大幅增长，大量来沪务工人员“家在乡里，人在城里，干在厂里，住在弄里”，原有以户籍、身份、隶属为主的管理模式和城市配套公共服务体系受到挑战。从群众工作方式看，建立在传统人际关系基础上的“串百家门”、“知百家情”等群众工作有效形式，面对现代社会“隐私”观念和“私人空间”，难以走向深入；以行政命令、思想灌输、简单资料分配和纠纷化解为主要内容的群众工作方式已不能适应形势发展需要。 　　三、践行群众路线，密切党群干群关系的对策建议 　　市级机关践行党的群众路线、密切党群干群关系，要从转变理念、拓展路径、完善机制、改进作风、提升能力等多方面下功夫。 　　（一）坚持思想引领，坚守为民务实清廉的价值追求。通过巩固群众路线教育实践活动成果，教育引导党员干部心系群众、服务基层，真正做到带头坚持群众观点、带头创新群众工作方法、带头践行群众路线；明确整改的问题、目标、时限，教育引导党员干部在推动上海创新驱动、转型发展中，敢于担当、主动作为，建立和完善联系服务基层、群众的工作机制；认真学习贯彻落实中央有关群众路线的一系列重要文件精神，强化法治思维，按照体现群众意愿、体现改进作风、体现提高效率、体现工作规律的要求，推进制度创新，教育引导党员干部自觉遵守党章和法律，用机制规范权力的运行。 　　（二）拓宽机关党组织服务社会建设的路径，提高服务能力。随着经济转型发展，社会矛盾也出现了发展变化，人民群众对社会公共产品和公共政策需求的日益增长与供给不足的矛盾逐渐突现。机关党组织在服务经济建设中心的同时，要注意改变以往单纯注重内部建设的封闭式的工作方式，拓展机关党的工作内容和组织活动空间，更加注重围绕推进社会管理和建设，完善基本公共服务体系，提高政府管理和服务水平等重点工作，积极履行机关党组织的工作职能，协助行政在改进公共管理和公共服务方面进行谋划和思考，深入研究和把握公共管理和公共服务的发展趋势和内在规律，教育引导党员干部服务人民群众、服务基层组织、服务社区建设，增强机关党组织的社会认同感。 　　（三）建立完善党员干部直接联系群众制度，进一步改进作风。引导党员干部把本职工作作为联系服务群众的主阵地，密切联系工作服务对象和本部门、本系统的群众，把维护群众利益要求贯穿本职工作始终。总结和推广市级机关联系服务群众特别是直接联系服务群众的经验做法，进一步明确直接联系服务群众的内容、载体、程序和途径，健全落实调查研究、基层联系点、基层挂职任职、定期接待群众来访、党员领导干部与群众谈心、征集群众意见、党员承诺践诺、党代表直接联系群众等制度，推动形成稳定顺畅的党群对话沟通机制、各方公平参与的政策制定机制；组织动员党员干部积极参加居住地组织的各类公益活动、志愿服务活动和主题实践活动，主动联系服务身边群众，了解群众诉求，帮助解决问题，使联系服务群众工作落到实处。切实发挥机关党组织的协助、监督作用。 　　（四）改进干部选拔任用和考核机制，为践行群众路线提供制度供给。机关党组织要按照要求，配合做好对机关行政领导干部的考核评议工作；探索建立以基层党组织和党员干部联系服务群众实效为重要内容、以群众特别是知情较深的服务对象为评价主体的考评机制，将基层和群众满意度纳入市级机关绩效考核中，作为领导干部考评的重要依据。协助党组（党委）改进干部人事工作，加快公开竞争遴选干部步伐，加大基层和群众认可度在干部选拔任用中的权重，努力改变党员干部既没有选举中需要获得群众支持的压力，又缺乏考核评价中群众权重倒逼的现状。增强制度设计的科学性与严密性，努力将“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的理念，转化为操作方法、制度安排、“后台”支撑和集成优势，为群众路线践行提供有效制度供给。 　　课题组组长：徐善良，课题组成员：王红、沈长奎、陈启旺 　　■责任编辑：赵 菲