地方参与式预算的前景与挑战_张庆才

●改革探索年第期

地方参与式预算的前景与挑战

张庆才

内容提要：公民广泛参与到公共预算过程当中，不仅有利于构建一个民主、高效、透明与责任政府，而且能够促进社会自我管理能力的成长，从而实现公民与政府相互学习、协同治理的新模式。本文在对参与式预算理论价值分析的基础上，针对参与式预算在我国扩展过程中所面临的困难及其对策进行了初步的分析与探讨。关键词：地方参与式预算公民参与对策

一、理论与实践价值对现有民主政治的有益弥补和完善。可以说，参与式预算的内含包含了我们党所界

于预算的讨论和决定。由此，预算从政府内部决策，变成一个公众参与的公共决策。温岭两镇的预算改革实验被学界称之为“参与式预算”。目前，参与式预算已经覆盖温岭下辖的全部11个镇、5个街道和交通、水利等5个部门。

在所有地方预算改革试验中，温岭的参与式预算最受学界和实务界关注。2004年，上海惠南镇进行了公众参与预算的试验。2006年，中国发展研究基金会在总结经验的基础上，选择无锡市的滨湖区和北塘区、哈尔滨市的道里区和阿城区作为试点，推进“参与式预算”改革试验。据何包钢研究，我国目前已有数千个农村参与式预算项目和十几个镇级项目。相比37万个村镇总数，现有的镇级参与式预算项目还很少，覆盖整个城市或全国的参与式预算项目寥寥无几。

尽管在具体运行细节上会有所不同，但地方参与式预算的基本内涵是指地方政府在财政预算中引入公众参与，以民主的方式决定所有或部分项目决策和资源分配，并实施监督的程序性制度。对于参与式预算的实践意义和理论价值，我们可以从四个角度去加以理解。

定的四个民主当中的三个，即“民主决策、民主管理和民主监督”。

3.从“没有政府的治理”角度看，参与式预算是一个公民和非政府组织通过它来决定预算的原则、程序和过程，公民参与预算是决策过程中的一个重要阶段。参与式预算的一个重要目标是增强社会的自我治理能力，从而提升参与决策和公共服务的能力。

1.从行政改革的角度看，参与式预算是政府理性决策的新机制。长期以来，我国财政预算是传统权威决策模式，预算形成一直是以财政部门为主，基本上没有一个吸纳民意的过程与机制。引入参与式预算，公民和人大代表特别是普通公民可以通过对预算分配的审查，促进政府（财政部门）对经济、社会、环境等不同类型和不同地区的项目重要性进行排序，有助于财政资源得到更有效的配置。

4.从知识生产和利用的角度看，参与式预算是一种为公众和政府提供相互学习的平台。与基于解决问题导向的一般政策不同，参与式预算通过参与和沟通达到相互启发，以至于有可能影响各自界定问题所隐含的基本前提与理念，使问题达到重新合理的界定，防止出现用正确的方法解决一个错误问题的现象。因此，参与式预算是一种具有学习导向性的政策，有助于激励科学知识和经验知识的生产及其在政策过程中的运用，有助于学习型政府的形成。

2．实践成效。

（1）增加了决策透明度。参与式预算的重要前提是预算信息的对称性，特别是公共支出信息的透明化和公共化。政府垄断化的预算信息无法开展真正的参与式预

2.从政治民主的角度，参与式预算是新民主实践。2004年IainBruce等人著《阿雷格里市：行动中的直接民主》，认为阿雷格里市参与式预算是一种新型民主实践，能同时避免资本主义代议制民主和苏联式体制的弊端，是值得高度重视的新民主实践。在代议制民主制度下，公民通过选举产生的政治家来表达自己的意愿和偏好，不过，即便民主选举能够确保公众选对人，但并不能保证当选者选对政策。因此，包括公众代表在内的公众直接参与政策制定，是

二、实践进展、成效与

面临的问题

算。也只有在预算信息得到了充分的公开后，参与才能做到真正的有的放矢。基本上，实施参与式预算的地方都做到了预算

（一）实践进展与成效。信息公开，这是可喜之处。

（2）激活人大制度的功能。在传统的体制框架内，法律赋予的人大职权特别是乡镇人大的职权好多并没有真正到位，尤其

1．实践进展。

2005年，温岭市新河、泽国两镇率先将已有的“民主恳谈会”公民参与形式运用

*本文受到中央高校基本科研业务费专项资金资助（ZK1009）以及厦门大学公共事务学院“211”项目“公共政策与政府治理”资助。

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是审查和批准本乡镇财政预算和执行情况往往流于形式。现在，从实践来看，人大预算审查与监督中既有公众的参与，又从制度上完善了人大审查批准预算与监督预算的执行，使人大在公共预算中发挥越来越重要的作用。无论是增加人代会的会期和会次，设立人大财经小组，还是对代表进行履职能力培训，代表可以提出预算修正议案等，都是围绕着预算而展开，不仅极大地丰富了人大和代表工作内容，而且也使得人大在监督预算时行使职权更加到位。

（3）提高了预算的科学性。参与式预算要求政府制定详细的并为人大代表和与会者所能理解的预算草案，这样他们才可能分析并提出意见。这就会使政府投入更多的时间、精力和专业知识与技术，将预算变得既专业，又能让人明白。

（4）为民众提供了更多、更好也更加公平的公共服务。参与式预算启动以后，所在地区公共服务的范围、质量和公平性都有很大改善。人大和镇政府将更多的时间投入到公共服务上来，如修建道路、提供清洁的饮用水、学校条件的改善、垃圾的清理、增加社会保障、维护社会治安等等。除公共服务范围增多以外，公共服务的质量和公平性也有较大改善。

（二）面临的问题与挑战。

面对实践进展我们会问，为什么被赋予较高价值预期的参与式预算并没有在我国得到大面积推行？或者说，面对业已取得的成效我们会问，参与式预算实践有没有遇到什么样的难题和挑战？这些难题和挑战会不会影响这一制度的可持续性？可以说，被赋予诸多实践意义和理论价值的参与式预算是规范性的理想类型，一旦付诸于实践会遇到诸多困难和挑战。一方面，一种制度创新能否实现取决于现实基础，另一方面，制度创新在解决现有问题或危机的同时会带来新的问题，解决这些新问题需要新的制度创新，也就是说制度创新是一个连续过程。因此，现实基础怎样、现有问题的有效解决程度如何以及是否有处理新问题的制度跟进就构成了参与式预算实践面临的困难和挑战。具体说来主要有：·48·

1．政治企业家精神稀缺问题。创新活动之所以发生并持续，是因为企业家精神的存在，即一种不断创新的精神。在私人领域，企业家与只想赚钱的普通商人和投机者不同，他们的首要任务就是实现生产要素或生产手段的创新性组合。而在缺乏价格机制的公共领域中，“政治企业家”（民选政治家、常任官僚和公共知识分子）需要什么？不外乎有三大目标，一是再次当选，二是所在部门或领域的影响力，三是好的公共政策。对于民选政治家而言，其行为的首要动机是当选或再次当选，而对于常任官僚和公共知识分子来说，后两种目标是其主要诱因。当然，这两种诱因可以独立存在，也可以成为为选举动机而服务的次要目标。

至少从最具影响力的温岭参与式预算中，我们可以看到，所在乡镇的党委书记，特别是东奔西走的市委宣传部理论科科长陈奕敏和李凡教授起到了关键作用。这其中，陈奕敏与乡镇党委书记良好的社会关系，公共知识分子对参与方案设计的鼎力支持，都为参与式预算在温岭的实践奠定了制度的行为基础。

在我国，参与式预算之所以在温岭首创，还在于温岭没有实行像我国其他许多地方运行的“镇财县管”制度，这是参与式预算建立的结构基础。特别值得一提的是，运行多年的“民主恳谈会”为参与式预算提供了低成本的实施路径。之所以温岭没有实行“镇财县管”而有“民主恳谈会”这样的参与形式，很可能也与当地的企业家精神有关。因此，温岭参与式预算的兴起有其特定的地方基础，并且体现了制度创新与路径依赖的良好结合。

2．政府主导的弊端问题。制度创新具有公共物品的性质，并涉及集体行动，常常受困于“搭便车”与“利益分配”问题。因此，以社会的角度看，完全由行为者因应需求变化而进行的制度创新可能会少于社会合意的量。政府在推动制度变迁上具有比较优势，可以纠正制度供给不足的状况。不过，这是以善意政府假设为前提的，一旦政府或决策者遵循非善意的逻辑，参与式预

算很可能成为参与者竞争年度公共资金的平台，作为权力经纪人的决策者可能通过事先“作局”来图利那些“友好的”参与者，并使自己从中获得回报。实际上，这种参与会形成一种新的代理关系，跟“好的政策”没有关系。

3．知识生产与协商知识问题。在参与式预算中，参与者相当于政策评估者，通过评估和选择来改进政策设计。这种评估是事前性的，也就是政策评估中的政策影响评估。对一项还没有执行的政策进行影响评估是非常困难的，往往要借助于外部科学知识的力量，对于包括经济、社会与环境政策的一揽子政策（预算方案就是如此）的影响进行评估就更是如此，因为评估社会和环境政策影响难以货币化。科学知识面临的第一个挑战是“方法论丛林”问题。假设参与者是善意的且具备沟通意愿，并追求科学的政策。沟通的可能性取决于参与者能否建立彼此理解并同意的基本假设和理念设想。理念设想是先验的，具有内在主观性，如果参与者彼此不能就建立共同理念框架作出努力和一定的让步，那么建立在各自假设得出的结论之间便具有库恩所说的“不可比较”问题。科学知识面临的第二个挑战是科学知识与地方知识或外行知识能否协商问题。科学知识建构于一定的历史、社会乃至政治背景，具有排他性。而旨在促进参与的参与式预算就意味着不能排除经验知识或外行知识的进入资格，当科学知识与外行知识相遇时，二者之间能否沟通并形成协商知识（negotiatedknowl-

edge）是参与式预算能否成功的又一关键因素。试想，当极为专业的预算方案摆在外行的参与者面前时，结果会怎样？

4．制度跟进问题。参与式预算实践普遍存在的一个问题是参与不足，准确地说是实际的参与动力不足而不是真正的参与意愿不够。诸多的解释将其归结为技术限制，这有失偏颇。其实，导致参与不足的更大原因是制度没能跟进。前文说过，制度创新是连续过程，一项制度创新在解决问题的同时会带来新问题，从而引发新的制度创新。建立参与式预算之后引发的新问题

与参与而不是预算有关，这些新问题包括参与者产生过程的公正性、参与者的代表性、边缘化群体（残障人士、孤寡老人）的代表问题、参与者行为程序设定（如投票规则、参与者与所在选区居民的互动）等等。这些因建立参与式预算而出现的新问题需要一系列新的制度创新加以解决。因此，致使参与不足问题的原因与其说是技术因素，如预算知识的普及、参与能力提高，还不如说是制度没能跟进。例如，实践中，参与者大多是分散个体，因运气好而被抽中。

5．建立或不建立参与式预算的原始动机问题。目前，研究较少探讨建立或不建立参与式预算背后的真正动机问题。从应然的角度看，参与式预算理应建立，但应然角度的分析不足以解释参与式预算建立与否的全貌，即为什么有些地方没有建立参与式预算呢？因此，必须从实然的角度寻求建立或不建立参与式预算背后的真正动机，也为参与式预算的实践成效提供更为合理的解释。在现有政治体制下，推进公共预算改革的理性和动力来自多个维度，诸如预算决策科学化、良好的公共财政绩效、公共预算的透明度、现代民主意识、现实所迫、行动合法性、政治控制等等。这些不同的动机要素在不同的行为者那里被赋予的权重不尽相同。就参与式预算而言，其直接动因往往是特定的危机情境与改革者个人力量的结合。一旦危机消除，或者改革者的位置发生变化，这些创新的制度设计就面临着可持续性的问题。

我们仅以政治控制动机为例来说明建立参与式预算背后的政治逻辑。任何制度创新都事关行为者关系的调整，权力因素是其本质。一方面，包括一些人大代表在内的公众对政府预算决策现状并不满意，要求政府接受人大监督并考虑公众的真实需求。面对公众和人大代表的压力，政府选择参与式预算以作为回应。一来个体性的参与较易控制、风险小，二来政府可以利用个体参与消解来自公众和人大的舆论和监督压力，同时赋予政府行动以形式合法性，并通过参与个体来稀释代表权力从而给人大以反作用力。尽管地方人大知道公众参与

对自身的功能含义，但因集体行动问题，他们也只能退而求其次，争取在参与式预算过程中实现自身功能保护，甚至放弃法定职责。也就是说，当参与式预算被主要行为者当作不同工具来使用时，其背后的真正动机是权力内部关系演进的产物，与参与式预算的规范价值并没有直接关联，甚至没有关系。照此逻辑，当前大多数参与式预算的实践过程和结果就迎刃而解了。例如，为什么政府不将预算方案直接交由人大审议决定，为什么参与者一般是个体。大多数参与式预算试验都是当地的领导拍板决定而不是公民自发，也不是人大创制，实施范围大多选在街道、村、社区层级，实施进程尤其是议程设定权的行政控制、公民社会力量依然薄弱等等。

6．制度环境的影响。制度的生成是根植于一定的制度环境之中，制度与其嵌入的制度环境存在着是否兼容的问题。制度环境是指人们在长期交往中自发形成并被人们无意识接受的行为规范，包括一系列与政治、经济和文化有关的基础性规则和习俗。当一项制度创新引发的后续制度创新不能在原有的制度环境中取得与前期制度创新一样的成功时，或者当一项制度创新被移植到其他制度环境中而未取得预期的效果时，制度创新与其嵌入制度环境的兼容性问题便出现了。此外，因为溢出效应的原因，地方发生的制度创新可能与更高层级主体的行政文化（制度环境的一个组成部分）形成不兼容问题。因此，地方参与式预算面临的问题实际上一方面是地方制度创新与地方制度环境的兼容性问题，另一方面是地方制度创新与更高的制度环境兼容性问题。由此我们可以理解，参与式预算在温岭乡镇的实践效果好过其被效仿的地方，为什么在温岭向上推行参与式预算的动力不足或面临的困难重重。

三、可能的改进建议无论在政治、行政还是社会层面，参与都是不可或缺的要素。但是，参与并非没有限制因素。就地方参与式预算来说，其在实

践过程中可能或已经遇到的上述问题和挑战虽不是不可克服，却也不可小视。总的来说，引入和运行参与式预算必须首先基于政府与社会最低限度的共识而不是一厢情愿，其次是建立制度和技术，最后是渐进实施并逐步形成更高的共识。鉴于相关文献对参与的理念、制度与技术已有广泛的讨论，这里仅提供几点貌似与参与式预算不相关的思考和政策建议。

1.加强组织与个人的自我治理能力。Kooiman曾指出，当今政府面临的最大挑战是不可治理性。简言之，就是指政府的供给能力与人民的需求出现落差。基于福利国家的经验观察，Kooiman认为不可治理性问题的主因在前者。这一归因是否适用于其它类型国家有待斟酌。就我国来说，与其说是人民对政府的期待太多，不如说是政府主动承担的太多（管的太多），加之“组织化的卸责”①致使政府供给与人民需求错位。当不良的公司、知识匮乏却又想控制知识建构的政策制定者与不够专业的专家系统结成联盟时，公共政策带给社会的风险呈现乘数效应，当风险发生时，“组织化的卸责”的情况就更为严重。因此，无论作何行为选择，组织和个人都需要正视自身的治理理念和提高自我治理能力，正所谓正人先正己或己所不欲勿施于人。也只有这样，组织与组织之间以及人与人之间才会有最起码的信任。

2.重视媒体的作用。参与式预算是一种旨在为影响地方官员提供公众呼吁的机制。考虑到参与者的信息传输有限性，一个能向所有公众传播信息的强势地方媒体的存在，对涉及公民直接参与的项目至关重要，甚至是参与式预算能否成功的“先决条件”，尽管成功的标准远未统一。

3.发挥非政府组织的作用。当今政府承担太多，加之自身存在的问题和外部环境的多样性、复杂性、动态性，继续维持独

家治理公共事务的局面已经非常艰难。因此，政府理应授权准确地说是归还原本属

于公民社会的自我治理权。公民社会组织一方面可以为公民鼓与呼，另一方面可以提供公共服务。相对于参与个体来说，公民

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社会组织通常代表的是选民群体，它们更有可能成为地方政府的有效监督者，也更有可能成为地方政府的合作伙伴。正如

●新思路园地年第期

Moynihan在回顾多种公民参与预算的案例后所言，公民社会能有效促进公民参与，一个或一组非政府组织通过预算过程能对政府决策起到实质性影响。当公民社会组织弱小或不成熟时，政府在解决自身问题的同时，支持和参与公民社会组织的发展与规范不可或缺。参与式预算一方面为改进乃至重构现有地方政府治理模式提供了理念、工具和技术，另一方面现有地方治理模式的惯性与参与式预算有效发挥作用的前提条件存在一定的张力。因此，参与式预算对于我国地方治理来说既是机遇也是挑战。只有审慎梳理并积极应对挑战，方可将机遇变为现实。

国家经济安全指标应增加

养老金缺口

顾海兵刘杨

内容提要：随着养老金缺口不断扩大，在人口老龄化趋势中，此问题成为影响我国国家经济安全的重要因素。本文试图在探究养老金缺口影响经济安全传导机制的基础上，将养老金缺口相关指标增设到国家经济安全监测评估指标体系中去。

关键词：中国国家经济安全养老金缺口指标

主要参考文献

到来，养老金缺口形势愈发严峻的

一、引言

背景下，将其与国家经济安全结合起来研究，具有重要价值。

社会保障和国家经济安全均是一国所面临的重大现实问题，且两者息息相关。当前将两者结合的研究甚少，至多是在社会保障研究中涉及到一点国家经济安全的要素，或者在国家经济安全研究中涉及到一点社会保障要素。养老保障因其受众之广、基金数额之大，在整个社

中国国家经济安全（NationalE-

[1]何包钢.近年中国地方政府参与式预算试验

评析[J].贵州社会科学,2011(6).

[2]中国新闻周刊.温岭公共预算改革：“参与式预

算”的民主样本.2011-1-20.

conomicSecurityofChina）是指通过

加强自身机制的建设和不断完善，使我国经济在面临外在因素冲击时具备抵御能力，并能保持稳定健康运行。养老金缺口有广义和狭义之分。狭义养老金缺口，单指我国城镇职工基本养老保险制度运行中资金短缺的部分；广义的养老金缺口，是养老保障广义缺口（Generalized

[3]包国宪，孙斐.演化范式下中国地方政府创新

可持续性研究[J].公共管理学报,2011(1).

[4]Koomin,J.(1993).GovernanceandGovernabil-ity:UsingComplexity,DynamicsandDiversity.InJ.Koomin.(Ed),ModernGovernance(pp.35-48).London:Sage.

作者单位：厦门大学公共事务学院

（责任编辑刘静武）

会保障体系中居于重要地位。而养老金缺口是当前及未来我国需要解决的重要难题，养老金缺口若继续

PensionGap），泛指养老保障体系中

没有资金来源或者需要国家财政承担的部分。在当前我国社会养老保障体系中，当养老支付资金不足时，国家是以最后兜底人的身份出现的，在这种意义上理解，养老保障广义缺口也就是某一年国家财政需要为国民养老保障负担多少钱。而从当前我国社会养老保障不同的项目来看，养老保障广义缺口应该包括

①“组织化的卸责”是贝克关于风险社会研究

的一个核心概念，主要由两部分组成，一是专家系统的功能退化。由于科学工作的细化分工，加之不同领域专家缺乏沟通，致使没有哪一个专业系统能对科技发展与政策作出全面的是非得失分析。二是官僚体系的知识储备不够，却又想借真理统治之名行统治知识之实。一旦风险成为事实，官僚体系与科学工作者便会以冰冷的法律和科学话语来说服民众，从而为自己开脱责任。

扩大，没有好的解决办法，必然会导致国家财政支付危机，从而使得政府公信力下降，社会不稳定因素增加，很可能影响政治稳定，导致国内外对中国经济预期的变差，进而影响某些对外因素的变化，这一切均对我国国家经济安全构成威胁。随着养老金支付困难不断加重，以及人口老龄化、高龄化极速发展期的

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