第四章信访知识

信访又称上访，是有中国特色的表达民意的一种形式。

信访是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

信访工作是除法律途径以外、非常具有中国特色的一种解决问题的办法。是我党全心全意为人民服务宗旨的重要体现，是党的执政能力和执政水平的重要体现，也是信访工作的出发点和落脚点。

（1）信访主体。采用信访形式反映情况、提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称为信访主体，又称为信访人。

（2）信访的形式。信访的形式一般的以下五种形式：

①信访与走访：通过书信、电子邮件、传真、电话等途径反映意见、建议、诉求的形式，称为信访。信访人直接去信访接待部门反映意见、建议、诉求的，称为走访。

②集体访：５人以上为了同一问题集体到党政机关或主管部门上访的活动，叫集体上访（简称集体访）。集体访是走访的一种重要表现形式，《信访条例》规定：“多人采用走访形式提出共同信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”

③越级访：越级上访是走访的一种，指信访人在上访中，越过所在单位或所反映问题管辖单位而到上一级机关、或到更高一级机关上访的行为，称为越级上访（简称越级访）。国家信访局《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》中规定：从2014年5月1日起，上级机关、信访机构将不再受理越级信访事项。

④非法访：上访者在国家机关办公场所周围或公共场所非法聚集、围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通；或者在重点地区、国家机关办公场所、其他公共场所弃留尸体、非法搭设灵堂；或者到国家机关和其他非信访接待场所缠访、闹访；五人以上集体走访不按规定推选代表；在信访过程中侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制国家机关工作人员人身自由；在信访接待场所滞留、滋事，或将身体行动不便及生活不能自理的人弃留在信访接待场所；煽动、串联、胁迫，以财物诱使、操纵他人信访或者以信访为名借机敛财；阻挠国家机关、企事业单位正常工作和活动，危害公共安全、扰乱公共秩序，妨害社会管理，不听劝诫的行为；其他危害公共安全，扰乱公共秩序，妨害社会管理的违法上访等行为，被定义为非法访。

⑤重复访：重复访指的是同一信访人就同一个信访事项在一定时期内连续两次以上向信访机构来信来访的行为。

（3）信访对象：指各级人民政府和县级以上人民政府工作部门。

信访人向信访对象传达信访信息的常用方式有：政府承诺热线、市民热线（也称为市长热线：电话：12345）、网络、集中接访日等。

（4）信访事项：可以提出建议和意见，可以投诉请求。

信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：

①在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；

②携带危险物品、管制器具的；

③侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者是非法限制他人人身自由的；

④在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；

⑤煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；

⑥扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。

信访工作是一项政策性很强的工作，信访的事项既有时效性、地域性的特点，又有个性差异与共性的特点。

县级以上人民政府信访工作机构的职责是：

（1）受理、交办、转送信访人提出的信访事项；

（2）承办上级和本级人民政府交由的信访事项；

（3）协调处理重要信访事项；

（4）督促检查信访事项的办理；

（5）研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议；

（6）对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。

信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。其含义为：

①坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责的原则；

②畅通信访渠道、方便信访人的原则；

③依法、就地、及时解决问题与疏导教育相结合的原则；

④源头管控、标本兼治的原则；

⑤双向规范的原则。一方面规范信访人的行为，维护信访工作秩序；另一方面规范信访工作人员的行为，切实维护信访人的合法权益。

对在信访工作中做出突出成绩的单位或者个人，应当由有关行政机关给予奖励。

按照《信访条例》的有关规定，信访工作的流程基本上可分为以下五个步骤：

（1）信访事项的提出。信访人到政府设立或指定的信访接待场所（或通过电话、电子邮件、信函等方式）反映意见、建议或诉求，提出相关信访事项。对采用口头形式提出信访事项的，还应当记录信访人的姓名（名称）、住址、工作单位、身份证复印件、联系方式和所提出的具体的信访事项、事实依据及理由。

（2）信访事项的受理、不受理、不再受理。

受理是指信访工作机构认为公民、法人、或其他组织提出的信访事项属于受理范围，经请示主要领导或分管领导同意，决定进行处理的行为。

受理后的处理一般采取以下三种方式：

①转送。首先明确有权处理的行政机关，然后直接将信访事项转送给有权处理的行政机关。

②交办。一是将信访事项交办给有权处理的本级人民政府所属的工作部门，二是交办给下一级人民政府及其工作部门。交办过程应有正式的交办函件。

③通报、报告。

通报：由上级向下级信访工作机构通报转送信访事项的情况。

报告：由下级向上级信访工作机构报告转送的信访事项办理的情况。

县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项后，应当予以登记，并区分情况，按照信访事项的性质，在15日内决定是否受理并以书面的形式通知信访人。

信访事项是否受理的依据是：一是看信访事项是否属于受理的范围；二是看信访事项是否属于本级有权受理的事项；三是看信访事项是否属于本地区有权受理的事项；四是看信访事项是否已经过办结的信访工作程序（已经过办结程序的信访事项，再次提出，则属于重复信访）；五是看信访事项是否有具体的内容和具体的诉求，没有具体事实和诉求的，不予受理；六是看所提的信访事项是否已经受理，正在办理中。正在办理中的信访事项，不予受理。

不予受理：一是属于人民代表大会及常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，或是应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求；二是同一信访事项已由有权处理的行政机关受理、正在办理的；三是对跨越本级和上一级机关提出的信访事项，上级机关不予受理；四是对信访事项处理（复查）意见不服，未提出复查（复核）请求而到上级机关再次走访的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不予受理；五是信访事项属于本级无权受理的。

不再受理：一是法律、政策依据充分，定性准确，处理恰当的；二是按条例规定，依法终结的。三是对信访事项处理（复查）意见不服，无正当理由超过规定期限未请求复查（复核）的，不再受理；四是已经省（自治区、直辖市）人民政府复查复核机构审核认定办结或已经复查复核终结备案，并录入全国信访信息系统的信访事项，信访人仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，不再受理。

（3）信访事项的办理和督办。办理是指有管辖权限的行政机关依据职责，对已经受理的信访事项进行研究论证、调查核实、复查、复核后，依法做出处理意见的行为。信访事项应当自受理之日起60日内办结，情况复杂的，经受理信访事项的行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限30日，并要告之信访人延长办理的理由。

督办，指信访工作机构对受理信访事项的行政机关或部门就受理的信访事项办理过程的督促检查，防止相关职能部门在办理的过程中出现推诿、敷衍、拖延的情况，确保信访事项如期办结。督办主要有电话督办、书面督办、现场督办、联合督办等方式

县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议：

①无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；

②未按规定反馈信访事项办理结果的；

③未按规定程序办理信访事项的；

④办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；

⑤不执行信访处理意见的；

⑥其他需要督办的情形。

收到改进建议的行政机关应当在30日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。

（4）法律责任。《信访条例》以及由监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局三部局相关会议讨论通过、经2008年6月22日国务院批准的《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》中，对各级行政机关公务员违反信访工作纪律（即指违反党和国家有关信访工作的规定）的行为、以及所负的领导责任做出了具体的规定：信访工作机构的工作人员在处理信访事项过程中，存在推诿、敷衍、拖延的情况，影响较坏、侵害信访人合法权益的，给予相应的行政处分；造成严重后果的，依法追纠刑事责任。相关职能部门在处理信访事项过程中，发生推诿、

敷衍、拖延，未在法定期限内办结的，或对事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的投诉请求不予受理、侵害信访人合法权益、造成严重恶劣影响的，则对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予相应的行政处分。

（5）立卷归档。信访事项结案后，应当一事一案，组成卷宗归档。有条件的，应当录入到信息检索系统，保存为电子文档，方便查阅。

立卷的基本内容有：信访事项的登记记录；信访事项的转办、交办、督办、反馈、通报等信息；信访事项的结案报告，以及此信访事项的工作大事记，如领导批示、研究此信访事项的重要会议材料等。

信访档案立卷归档之后，应当建立相应的保管制度和措施，保护好档案的完整和安全。如有适合档案存放的固定场所及软硬件条件、科学的管理方法，并且方便取用；更重要的是要建立档案管理的保密制度，防止泄露国家秘密和泄露信访人的秘密。

（1）信访举报工作

纪检监察的信访举报工作，是指纪检监察机关通过接收群众来信、接待群众来访、接听举报电话、接收电子邮件等渠道，受理对党员、党组织、行政机关及其行政监察对象的检举、控告、申诉、意见和建议，按照规定的职能和规定的程序处理解决信访举报问题的工作。

纪检监察信访举报工作是纪检监察机关与人民群众保持联系的一种最常用、最容易、最有效的方式，

纪检监察机关通过受理检举、控告和申诉并采取立案查处、信访监督等不同方式对信访举报件进行处理，为从严治党执政、严肃党纪政纪、加强党风廉政建设服务。

为了更快、更好地处理信访举报件，倡导实行署实名进行举报

纪检监察信访举报工作和人民政府的信访工作是既有共同点，又有各自特点的两个工作规律相近、工作职能不同；信访资源共享、办理程序不同；法律法规通用、工作侧重不同的工作。

纪检监察信访举报工作的作用主要体现在四个方面：

①联系沟通作用。信访举报工作保持了党和政府与人民群众之间的经常联系，沟通了党和政府与人民群众之间信息往来。

②信息反馈作用。信访举报工作为党、政府和纪检监察机关提供各种信息，对党的路线、方针、政策和各项法律、法规的执行情况进行及时反馈，下情上达，使上级机关及时掌握工作动态。

③监督保障作用。信访举报工作依靠人民群众对党政机关及其工作人员进行监督，保障了人民群众的知情权、参与权、监督权的落实，更好地行使民主权利。

④维护社会稳定的作用。通过各级纪检监察机关艰苦细致的工作，疏导上访的群众，协调处理信访问题，特别是解决集体访、重复访等问题，把矛盾化解在萌芽状态，把上访群众稳定在基层，有效地维护了社会稳定。

纪检监察信访举报工作的基本任务：

①提供信访信息。把人民群众通过各种渠道的来信来访所反映的情况和问题进行筛选、分类、加工、整理，再及时地反映给纪检监察机关的领导和相关部门，作为决策和部署工作的依据。

②解决信访举报反映的问题。利用各种手段和方法，使各种违纪违规行为得到查处，不正之风得到纠正，损害群众切身利益的问题得到解决，信访举报当事人的正当权益得到保障。

③维护社会稳定。充分发挥信访举报工作信息量大、方法灵活、联系群众密切等优势，化解矛盾、消除不安定因素。

（4）信访举报的受理范围及处理过程

纪检监察机关对信访举报事项的受理范围是：党组织、党员和监察对象违反党纪政纪问题；违反党的路线、方针、政策和决议的问题；利用职权谋取私利和其他败坏党风的行为。依法应由纪检监察机关受理的党组织、党员和监察对象不服党纪政纪处分和其他处理的申诉；针对党组织、党员和监察对象违纪违法、失职渎职、损害党员和群众合法权益的诉求；对党风廉政建设和纪检监察工作的批评、建议。

信访举报的一般处理过程是：④审结过程③反馈过程②办理过程①准备过程 ①准备过程

对来信进行消毒、分拣、分送承办人；对来电或来访做好来访人个人资料的登记，以及来访来电、网络举报内容的记录。

②办理过程(审阅。登记。办理。统计。回复)

审阅。承办人员认真审阅来信以及来电来访、网络举报的记录，做到明白信访举报人反映的主要问题，分清问题的性质以及信访举报人的要求及其他关键细节。对检举、控告类的问题，要清楚被检举、控告人的姓名、单位、职务等，检举、控告的主要问题，问题发生的时间、地点；该问题是否向其他机关反映过，其他机关处理的情况等。对于申诉类的问题，要清楚申诉人的姓名、单位、职务，何时、何地、在何单位、因何问题受到何种处分；是否经有关机关复议、复审、复核过以及复议、复审、复核的结论性的决定、本人申诉的理由、依据与要求等。

登记。承办人要根据本部门的规定，对上述内容进行规范的记录（或记录在专用登记簿上，或录入到电脑里）。

办理。对来信来访、网络举报或举报电话等根据有关规定区分情况进行处理。 统计。对一定时间内处理完毕的来信来访及电话举报的件数录入到统一的统计表中，为研究一定时期的信访举报情况提供依据。

回复。纪检监察机关信访工作部门对署实名信访举报件按照程序处理后，给信访举报人以回复，答复有关问题，告之办理情况。

③反馈过程

是指下级对上级纪检监察机关交办的重要信访举报件的处理情况及时回报的过程：向交办机关汇报信访举报件查处的进展情况或拟处理的意见；承办单位或呈报单位将已经处理结束的信访案件的结果，呈报给交办机关；交办机关要定期或不定期地向承办单位了解对信访举报件的处理情况。

④审结过程

是指交办机关对承办单位呈报的处理结果的审核、结案、归档过程。 纪检监察信访举报工作的基本原则是：

①坚持以党章、法律法规为准绳处理问题。

②坚持以事实为依据。

③坚持党的民主集中制或行政首长负责制。

④维护信访举报当事人的民主权利。

⑤坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责。

⑥解决实际问题同思想教育相结合

《信访条例》、《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》、《监察机关举报工作办法》、《关于保护检举、控告人的规定》等法规、规章，对检举、控告人

的权利和义务做出了具体的规定。

检举、控告人享有：对党员、党组织和行政监察对象违法违纪的行为有权提出检举、控告；提出检举、控告、申诉后，在一定期限内得不到答复时，有权向受理机关提出询问，要求给予负责的答复；有权要求与检举、控告、申诉案情有关或有牵连的承办人员回避；对受理机关及承办人员的失职行为和其他违纪行为有权提出检举、控告；因进行检举、控告、申诉，其合法权利受到威胁或侵害时，有权要求受理机关给予保护等的权利。

检举、控告人在行使合法权利的同时，也要履行相应的义务：对所检举、控告、申诉的事实的真实性负责；遵守党的纪律和控告申诉工作的有关规定，维护社会秩序和工作秩序；接受党组织的正确处理意见，不得提出党章、制度、政策规定以外的要求。

对于检举、控告，提倡署实名举报。实名举报人应正确行使法律赋予的权利和义务，实事求是地反映情况。检举、控告人如以举报、控告的名义，捏造事实、诬告陷害他人或制造事端，干扰纪检监察机关的正常工作的，要负法律责任。

①《信访条例》由2005年1月5日国务院第76次常务会议通过，2005年1月10日中华人民共和国国务院令第431号公布，自2005年5月1日起施行。1995年10月28日国务院发布的《信访条例》同时废止。

②《信访条例》共有7章51条。具体为：

第一章 总则；

第二章 信访渠道

第三章 信访事项的提出

第四章 信访事项的受理

第五章 信访事项的办理和督办

第六章 法律责任

第七章 附则

（2）《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》的基本知识（以下简称《意见》

①《意见》于2007年3月10日以中发[2007]5号文件的形式发布。 ②《意见》分为7大部分，共计22条意见。主要内容有：

——充分认识信访工作在构建社会主义和谐社会中的重要作用，进一步强化做好新时期信访工作的政治责任

——明确新时期信访工作的指导思想和目标任务，把握信访工作的正确方向 ——坚持依法按政策解决问题，切实维护群众合法权益

——进一步畅通信访渠道，依法规范信访秩序

——建立健全长效工作机制，努力提高信访工作效率和管理水平

——着力加强基层基础工作，提高基层预防和妥善处理信访问题的能力 ——进一步加强对信访工作的领导，构建信访工作新格局

依法做好信访工作，一要在日常的信访工作中，做到信访工作公开透明。二要强化属地责任，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则，及时就地解决群众的合理诉求。三要运用法治的思维和法治的方式做好信访工作，推进信访工作的法治化，更好地维护信访群众的合法权益。四要利用各种宣传手段和宣传媒体，广泛宣传国家的法律法规和现行的政策规定，教育来访群众依法来访，要“相信信访，更要相信法律”，将信访人的一些应当通过司法途径解决的诉求问题，积极引导到司法部门，通过

司法程序依法解决。