我国房地产调控机制研究

我国房地产调控机制研究

【摘要】房地产市场是非均衡的市场，也是不完全竞争的市场，自身存在盲目性，还会受到宏观经济周期性波动的影响。因此，国家要建立对房地产市场的宏观调控的长效机制，保持房地产业健康发展。

本论文要从近几年中央和地方政府出台的一系列房地产调控政策和调控效果出发，分析房地产市场调控的必要性，总结过往调控政策屡屡失效的原因，结合政府职能转变和税费政策改革，探求建立房地产市场调控的长效机制，不能只看短期效应；要注重政策的差异化，根据不同地方经济发展状况，制定差异化的政策，并使政策真正落实到位并发挥作用。

【关键词】宏观调控 信息不对称 经济周期 利益博弈

Regulatory mechanism research of the real estate

Abstract: The real estate market is a balanced market ，and is not completely competitive market, own existence blindness ，also will be affected by the macroeconomic cyclical fluctuations. Therefore, countries should establish a long-term mechanism of real estate market macroeconomic regulation and control, Keep the healthy development of real estate industry. In this paper, from the central and local government in recent years a series of real estate regulation policy and regulation effect, Analysis of the necessity of the real estate market regulation, summarize the past regulation policy is often the cause of the failure, combining government function transformation and reform of tax and fee policy , seek to establish a long-term mechanism of the real estate market regulation, not only look at short-term effects; to pay attention to the differentiation of policy , according to the different local economic development, differentiation of policy, real and make the policy in place and play a role.

Keywords: Macroeconomic regulation and control，Information asymmetry，The economic cycle ，The interests of the game

目 录

1. 我国房地产市场的形成与发展 .................................................................................................... 3

1.1 第一阶段：房地产市场初步形成........................................................................................... 3

1.2 第二阶段：房地产过热和市场调整 ....................................................................................... 3

1.3 第三阶段：房地产市场平稳快速发展.................................................................................... 3

1.4第四阶段：房产价格持续上扬，宏观调控加强....................................................................... 3

2. 建立我国房地产市场宏观调控长效机制的必要性分析 ................................................................. 4

2.1实施宏观长效调控是房地产资源优化配置的需要 ................................................................... 4

2.2实施宏观调控长效机制是由房地产业的重要地位决定的......................................................... 4

2.3实施宏观调控长效机制是由房地产业的特殊性决定的 ............................................................ 4

2.4实施宏观调控长效机制是规范房地产市场运行的需要 ............................................................ 5

3．近年来我国房地产市场调控措施及效果分析 ................................................................................. 5

4 总结过往调控政策屡屡失败的原因 . ................................................................................................ 7

4.1 我国房地产调控的利益主体.................................................................................................. 7

4.1.1中央政府期望房地产市场健康发展 .............................................................................. 7

4.1.2 地方政府将房地产市场发展作为财政支柱 ................................................................... 7

4.1.3 开发商追求利润最大化 ............................................................................................... 8

4.1.4 社会大众消费者期待以合理的价格改善居住条件......................................................... 8

4.2 由地方政府行为导致的政策失败........................................................................................... 8

4.2.1分权体制下的地方政府行为 . ........................................................................................ 8

4.2.2 对地方政府在房地产市场中角色的思考....................................................................... 9

4.2.3 地方政府与中央政府利益博弈导致政策失效................................................................ 9

4.3 由开发商行为导致的政策失效 .............................................................................................10

4.3.1 信息不对称下的开发商行为 .......................................................................................10

4.3.2 开发商对地方政府寻租合谋导致政策失效 ..................................................................10

4.4 由社会大众行为导致的政策失效...................................................................................11

4.4.1 非理性预期下的社会大众行为....................................................................................11

4.4.2 社会大众与开发商房价博弈导致的政策失效...............................................................11

5建立我国房地产市场宏观调控长效机制政策措施............................................................................11

5.1 海外房地产市场管理经验 ....................................................................................................11

5.1.1立法完善，注重公民权益和可持续发展 ......................................................................11

5.1.2 住房信息系统和估价系统 . ........................................................................................12

5.1.3 宽税基，少税种，税制科学，可操作性强 ................................................................12

5.1.4 打击房屋空置和土地闲置行为 . .................................................................................13

5.2 建立我国房地产市场宏观调控长效机制的政策建议 . ...........................................................13

5.2.1

5.2.2

5.2.3

5.2.4 房屋登记信息系统全国联网，并保证数据的真实与准确 ...........................................13 进行全国空置房屋和闲置土地整治，适时开征空置税 . ..............................................14 房地产税制改革，对第二套以上房屋征收房地产税 ..................................................14 完善社会保障房、廉租房制度 . .................................................................................15

5.2.5 城镇化问题和小产权房问题 .....................................................................................15

5.2.6 完善房地产法律环境，完善评估体系，保障公民权益 . ..............................................16

5.2.7 疏通民间资本投资实体经济的渠道，化解投机心态 ..................................................16

结语............................................................................................................................................17

参考文献 . ...........................................................................................................................18 谢辞 . ..................................................................................................... 错误！未定义书签。

我国房地产调控机制研究

1. 我国房地产市场的形成与发展

房地产市场对我国的经济贡献卓著，住房是人们的生活必需品，但同时也是一种投资产品，随着投机行为的增多，价格日益高涨的住房极大的影响并改变着人们的生活状态。自1978年住房制度改革以来，我国正式确定了房地产市场的全面市场化，随着二十多年来中国经济的高速发展和城市化进程的加快，房地产市场有了极大的发展，房地产市场逐步形成并成熟。

1.1 第一阶段：房地产市场初步形成

1978年之前的二十多年中，我国没有房地产业，只有建筑业。1978~1991年，随着住房制度改革和土地使用制度改革的进行，房屋和土地既是产品和资源，又是商品和资产的认识逐步加深，房地产价值逐渐显化，房地产市场初步形成。

1.2 第二阶段：房地产过热和市场调整

1992年房改全面启动，住房公积金制度全面推。1993年“安居工程”开始启动。1992年后，房地产业开始快速增长，月投资最高增幅曾高达146.9%。1993年底宏观经济调控后，房地产业投资增长率普遍大幅下降。1994年继续1993年下半年的宏观调控。由于1995年仍然实施适度从紧的财政政策和货币政策，房地产市场沉寂下来，从1996年开始，经济已由短缺转变为相对过剩，产品卖不出去，企业停产，工人下岗，1997年又遇亚洲金融风暴。随着整个经济出现“通货紧缩”房地产市场进入了低潮。

1.3 第三阶段：房地产市场平稳快速发展

由于住房制度改革不断深化，与此同时居民收入水平的提高，住房成为新的消费热点。1998以后，随着住房实物分配制度的取消和按揭政策的实施，我国房地产市场和房地产业进入了平稳快速发展时期，房地产业成为经济的支柱产业之一。

1.4第四阶段：房产价格持续上扬，宏观调控加强

2003年以后，房地产投资快速增长，房地产价格大幅上涨，住房供应结构不合理矛盾突出，房地产市场秩序比较混乱，政府接连出台了许多政策措施对房地产市场进行调控。2009年在国家宽松货币政策的刺激下，房地产市场又出现了投资加快、销售增加、价格快速增长的回暖局面。2010年房价上涨趋势加快。针对这种状况，我国房地产政策频出，差

别化信贷政策空前严厉，税收减免、金融支持等政策大力鼓励保障房建设，房地产市场秩序管理力度加强，这一系列政策出台使房地产市场交易量增长乏力，价格快速上涨情况最终得到有效遏制。

2. 建立我国房地产市场宏观调控长效机制的必要性分析

宏观调控是指国家从社会经济的宏观和总体的角度，运用计划、经济政策和各种调节手段，引导和促进社会经济的健康发展，影响社会经济的结构和运行，维护和促进经济协调、稳定和发展的一种国家调节方式。或者说宏观调控是国家综合运用各种引导、促进方式，对社会经济宏观结构和运行进行调节的一种国家经济职能活动。房地产宏观调控，是指以房地产业的持续稳定发展为目标，政府通过经济、政治以及法律等手段对房地产市场运行进行调节和规范的各项职能活动。国家启动对房地产经济的宏观调控和引导，是规范房地产市场运行、推动房地产业良性发展的迫切要求和重要内容。总体而言，建立房地产宏观调控长效机制的必要性主要体现在以下四个方面。

2.1实施宏观长效调控是房地产资源优化配置的需要

宏观调控是社会主义市场经济体制下的政府履行的一项基本职能。社会资源以市场配置为基础，这是市场经济体制的基本要求，有利于资源配置的高效率。但是，市场配置资源也存在着自发性与盲目性等缺陷。为克服市场失灵，保证其健康运行，政府必须对市场经济进行干预和调控。房地产经济作为我国市场经济中的一个重要的子系统，其资源配置在充分发挥市场机制调节作用的基础上，同样需要政府的调节和控制，以保证房地产业健康发展。在房地产市场中，土地和房屋是重要资源，尤其是作为房地产基础的土地作为一种稀缺资源，具有不可再生性，迫切需要通过政府的宏观调控来实现其合理配置。

2.2实施宏观调控长效机制是由房地产业的重要地位决定的

房地产行业关联度，带动力强，已成为我国国民经济的重要支柱，占有极其重要的地位。房地产业的运行状况与发展水平，会影响到诸多产业的繁荣与衰退，尤其会对直接相关产业，如建筑业、建筑装潢业的发展起到决定性的作用。另外房地产业的发展还会直接影响社会总供给和总需求的总量平衡和结构平衡。正因为房地产业的特殊地位与巨大影响力，中央与地方政府始终采取各种手段与措施，对房地产市场实施有力的宏观调控，力求在市场发挥积极调节作用的同时，不断提高和履行政府职能，来克服市场失灵，维持我国房地产市场的健康有序运行。

2.3实施宏观调控长效机制是由房地产业的特殊性决定的

房地产是不动产，具有位置固定不能移动的特点，短期内难以调整或调整费用很高，

所以必须在一个相对较长的时间内进行合理的规划和控制。同时，由于房地产是使用年限特别长、价值很高的耐用品，所以房地产投资决策正确与否，对整个社会的房地产供给总量和需求总量的平衡和结构平衡会产生巨大的影响，甚至会关乎整个社会经济能否良性运行，所以必须对房地产投资实施有效控制。此外，房地产交易是一种产权交易，要依法通过产权转让来完成，如产权的界定、分割、复合、重组、转移都要靠法律来界定、确认和保护，因而也需要运用法律手段来规范其行为。因此，正是由于房地产行业具有以上特殊性，决定了政府宏观控制的必要性。

2.4实施宏观调控长效机制是规范房地产市场运行的需要

当前，我国房地产市场总体还不够成熟，主要呈现出如下特点：区域发展不平衡、局部过热；住房保障能力差、结构性矛盾依然突出；市场管理体制仍不健全；房地产价格增长过快；市场主体行为缺乏理性等。因此，必须由政府提供有力的扶持和引导，通过采取适当的宏观调控措施，规范房地产市场运行，促使其更快走向成熟，对国民经济发展发挥其应有的作用

3．近年来我国房地产市场调控措施及效果分析

中国从2003年开始对房地产行业先后进行了32次调控，但房价越调越涨，十年间上海房价涨幅达到500%，北京365%，广州261%，深圳233%。2013年“国五条”出台不到一月，房价和成交量又加速暴涨，京沪深二手房价同比上涨36%、27%、21%，交易量上涨260%、183%、184%。

表1 历年来调控政策内容及实际效果

注：表格根据国家统计局、中国指数研究院、搜房网的数据整理

从2003年国家确立房地产为支柱产业以来，政府的宏观调控主要有2005年的“国八条”、2006年的“国六条”、2007年的五次加息、2008年美国金融危机后政府为保GDP 而推出的“四万亿元”经济刺激计划、2009年的“国四条”、号称“史上最严”的“国十条”、2011年的“新国八条”，以及最新的“新国五条”，调控以加息、提高首付、二手房交易征收营业税等利率和税收手段为主，附之以限购、限贷、限价、甚至房价问责制等行政手段。但由于调控政策内在的缺陷和地方政府的抵触，市场产生了抗药性，再加上民众对政策失灵的预期，导

致政策一出台，到处涨声一片，2010年全国商品住宅价格涨幅甚至超过了此前5年的房价涨幅之和。2008年的救市和四万亿元的推出更加剧了楼市泡沫，使房地产绑架国民经济的危机愈演愈烈。细究以往调控政策的失误之处对更合理更有效地进行房地产调控意义重大。

4 总结过往调控政策屡屡失败的原因

由于各利益主体逆调控行为明显，使得当前我国的房地产调控走上了一个各方利益博弈的大格局，因此，要进一步追问调控为何失效的原因，必须把房地产调控涉及到的利益主体置于利益机制下进行考量，理清他们之间的角色关系，并对他们在不同约束下的行为特征进行分析。

4.1 我国房地产调控的利益主体

房地产调控牵涉到非常复杂的利益链条，其最终效果是各方面利益主体博弈的结果，在利益多元化的情况下不同的利益主体存在着不同的利益取向，在各种复杂外力的作用下，调控很可能偏离政策初衷。可以说，只有在各方利益分配均衡的条件下，调控才能取得理想的效果，因此，有必要分析不同的利益主体在调控政策下的行为动机和反应，寻求调控失效背后的利益根源。本文所考虑的房地产调控所涉及到的利益主体主要有：中央政府、地方政府、开发商、社会大众，他们在房地产调控中的行为动机和反应会作用在调控效果上，最终决定房地产调控政策的走向。

4.1.1中央政府期望房地产市场健康发展

中央政府既是房地产市场发展的推动者，同时也是房地产调控政策的制定者，这两者的角色并不冲突，但是在角色职能却难以平衡。由于房地产具有产业关联度强和GDP 贡献度高的特点，中央政府一方面希望房地产能够健康繁荣的发展，以刺激经济持续增长；另一方面，中央政府又害怕房地产非理性发展所带来的金融风险、财富分配不均、老百姓住房困难等问题，进而危及到社会的公平与稳定。以上两个方面决定了中央政府在房地产调控上的两难境地，因此。如何制定适度的调控政策以弥补市场经济带来的缺陷与不公平，同时又不影响房地产市场的健康发展是中央政府政策选择的主要考虑因素。

4.1.2 地方政府将房地产市场发展作为财政支柱

地方政府是房地产发展的最大获益者，同时也是房地产调控政策的具体实施者。对于地方政府来说，房地产市场的高度繁荣不仅能够提高当地GDP 的数据，同时房地产发展带来的巨额土地出让收益和财税收入，使地方政府能够有足够的资金来发展城市建设，同时让地方官员能够获得更多的升迁机会。因此，地方政府的目标利益与中央政府并不一致，尤其是在行政分权的体制下，地方政府成为自立性的主体，加上房地产具有区域性的特点，这就早场了大方政府在实施房地产调控政策市具有很大的政策选择灵活性，当他们之间的

利益目标有冲突时，地方政府的行为就有可能为自身利益最大化的目标服务。

4.1.3 开发商追求利润最大化

开发商是住房的供给者，同时也是接受调控的主要对象。一般来说，房地产开发商通过开发住房商品在市场竞争中来获取利润，当然希望政府的调控和管制的范围越小越好，一面干扰市场机制正常的竞争规律。但是房地产又是一个不完全竞争的市场，具有一些制度上的缺陷，很多开发商利用寻租合谋来获取竞争优势，进而获得暴利。因此，对于开发商而言，一方面会对调控政策具有天然的抵抗意识，在政策预期下采取有效的预防措施以规避风险；另一方面，从行为博弈的角度看，只要中央政府的调控政策市可置信的威胁，开发商在与调控者博弈最终的结果是开发商服从调控，这是由我国是一个强力型政府的证券结构所决定的。

4.1.4 社会大众消费者期待以合理的价格改善居住条件

社会大众是房地产市场的最终消费者。尽管房地产市场上还有些投机者，但是毕竟他们对市场的影响是有限的，房地产市场需求最终还是取决于社会大众对于改善居住条件和实现货币财富的转化和保值增值的需求上。住房需求是人类基本的消费需求，对于占绝大多数的中低收入阶层而言，改善居住条件、解决住房困难都需要政府对房地产市场进行调控，以遏制房价的过快上涨，减轻生活成本压力。尽管社会大众在调控博弈中出于弱势地位，但是也能通过给中央政府施加舆论压力，使中央政府不得不重视解决住房民生问题，促使调控力度加大。

4.2 由地方政府行为导致的政策失败

房地产调控政策的执行实施，地方政府起着关键的桥梁作用，它扮演一个双重代理人的角色，在国家宏观管理层次上，地方政府以中央政府代理人角色对中央的调控政策进行配合实施；同时，地方政府又是本地区特定利益的代理人，肩负着实现本地区利益最大化的责任。地方政府成为了中央政府和微观经济主体的双重利益代表，深入剖析地方政府行为，对于理解房地产调控为何政策失效至关重要。

4.2.1分权体制下的地方政府行为

从制度变迁的角度来看，我国经历了计划经济时代的高度集权体制到改革开放以后以财政分权为核心政治体制转型，财政分权又由当初的财政包干体制到分税制的建立，这一系列的制度变革在激励地方政府创收、促进经济增长等方面发挥了积极作用。但是，这种分权体制也存在着问题和缺陷，伴随着行政性分权改革的进行以及中央与地方之间财政分配关系的调整，地方政府的自主性大大增强，有了其独立的政治、经济私利，具备了与中央政府讨价还价的能力，因而成为独立的利益博弈主体。

从制度约束角度来看，决定地方政府行为的两个中因素是经济分权和政治集权。相对于西方国家建立在联邦制度上的财政分权制度，我国的财政分权体制是建立在中央与下级

政府委任基础上，是经济上的分权和政治上的集权并存。也就是说，在经济权限的分配上，地方政府在可调配的经济资源上有很大的空间，地方政府资助推动辖区的经济发展和公共产品的权力，是一种高度集权的垂直政治管理体制。因此，传统财政分权理论中的“用手投票”机制在中国基本无效，而户籍制度限制了“用脚投票”的作用，进而形成了地方政府官员只惟上不惟下的局面。

从中央政府与地方政府的关系来看，地方政府是中央政府的派出机构，接受中央政府的领导，是中央政府的调控政策的具体执行组织；又据有地方性事务的负责权及管理权，具有很大的自由裁量权。因此，可以将中央与地方的关系置于委托代理的理论框架下进行分析，但是这种委托代理关系与一般私人组织背部的委托代理关系不一样，具有很强的特殊性。中央政府与地方政府之间的委托代理关系，是在政治集权与财政分权的框架下发生的，是一种多任务的“政治承包”的契约关系。在这种多任务委托代理的关系中，财政压力与政绩显示压力之间的矛盾是地方政府行为内在冲突难以调和的根源。

周黎安研究了我国以经济增长为基础的晋升锦标赛激励机制，认为在政府职位呈现多维度和多任务特征时，晋升锦标赛促使地方官员只关心可测度的经济绩效，而忽略对短期增长没有直接关系但又是民众迫切关心的问题。因此，在多任务的代理下，地方政府会综合考虑地方的经济利益和中央政府的政策取向，其与中央的目标并不一致，地方政府因为自身利益的关注自己的政治利益和经济利益，会选择有利于自己整机显示和地方经济增长的调控政策进行执行，而对于那些不利于地方利益的政策会利用自己手中巨大的自由裁量权进行规避。

4.2.2 对地方政府在房地产市场中角色的思考

分权体制下，地方政府为了执行中央房地产调控政策的主体。住房制度改革前，我国实行的是社会福利化分房，而改革后所推行的住房商品化、货币化，这种经济体制的转变，决定了地方政府的角色应由原来的“万能政府”转变为“有限和有效的政府”，但是由于制度上的原因，地方政府仍是房地产市场的参与者，这种政府和经纪人利益上的纠缠使得地方政府难以向真正的市场管理着转变。事实上，地方政府在房地产市场中角色是具有多重性的，这种多重性角色的矛盾冲突会导致地方政府的职能界定不清，没办法有限执行中央政府调控政策。

4.2.3 地方政府与中央政府利益博弈导致政策失效

在房地产调控中，地方政府与中央政府的利益博弈尤为明显，地方政府缺乏执行中央调控政策的激励。

首先，从各自调控目标来看，中央政府的目标函数式要维护房地产市场的稳定发展，既要保持经济增长，同时又要保障中低收入阶层的住房需求，以维护社会公平稳定，因此，两个之间协调发展是中央政府的激励目标。地方政府作为中央政府的代理人，在它的目标函数中，则会综合考虑地方的经济利益和中央的政策取向，地方官员作为地方政府的代言人，他们有追求利益最大化的要求，当然其利益最大化也是多重目标下的均衡。如地方官

员既有追求本地区国名经济的增长，以期望获得更快的晋升，也会考虑其执政生涯的政治声誉，维护本地区的社会公平和稳定，有的还会用权力进行寻租，追求自身的经济利益。

其次，从调控实施的后果来看，中央政府的目标重心是打压房地产泡沫，遏制房价过快上涨，这样在很大程度上损害了地方政府的利益，因为房地产投资一旦冷却，其直接后果就是地方政府的土地拍卖金的大幅下降，而地方政府对土地财政的严重依赖，使得地方政府无法维持庞大的行政开支和满足地方经济发展的需要。有关有那就表明，地方政府财政收入的百分之四十到百分之六十来自于房地产产业的税收费及其相关的土地出让金，这种特有的“土地财政”模式导致地方经济增长和财政收入严重依赖于房地产业，并诱使地方政府敢冒风险与中央政府在房地产调控政策上进行博弈。

4.3 由开发商行为导致的政策失效

4.3.1 信息不对称下的开发商行为

所谓信息不对称就是某些参与人拥有但另外一下人不拥有信息的状态，在信息不对称的条件下，占优势的一方可能会以谋求信息租金，而信息劣势一方则可能利益受损。开发商之所以能够在调控中具备与调控者进行博弈的资本，就是拥有了私人信息，开发商可以利用成本和相关的交易信息优势，要么制造调控已达到的效果假象，要么通过对地方政府的寻租合谋寻来规避中中央政府的调控政策风险。

第一， 房地产开发的成本信息不对称。开发成本信息的不对称给开发商定价留下了很大的操作空间，存在很大的随意性和隐蔽性，使得开发商具有很强的市场价格控制能力。一般来说，房地产开发成本包括建设成本、低价、税费以及部分隐形成本。信息不对称导致了开发商对房地产市场价格的垄断，是开发商赚钱去暴利的基础。

第二， 房地产交易的信息不对称。房地产交易信息包括交易价格、供给数量和商品品质，房地产开发商是住房商品的提供者，在房地产交易中出于完全强势的地位，而消费者处于完全劣势。开发商通过价格保密，分布出货等手段，通过诱导消费者对房价的预期上涨，是消费者无法对市场的真实价格进行判断。

4.3.2 开发商对地方政府寻租合谋导致政策失效

开发商对地方政府的寻租合谋实际上就是对地方政府的规制俘虏。规制俘虏理论认为，政府规制是为了满足产业对规制的需求而产生，而规制机构最终会被产业所控制，即执法者被产业所俘虏。

首先，开发商对地方政府进行寻租来谋求垄断性暴利。经济活动中的寻租行为集中表现为利益集团依靠政府管制以造成要素或产品的价格共计弹性的缺失进而获取超额利益的活动。地方政府作为一个组织，其政策的实施需要真复古官员来操作，作为代理的政府官员由于手中握有垄断性权力，且缺乏相应的约束机制，由此而产生权力寻租行为。

此外，开发商与地方政府在房价合谋上暗存默契。为了维持本地区的房地产热度，地方政府通过以下方式来刺激和鼓励开发商投资：一是通过大规模的城市拆迁制造房地产市

场的被动需求，拉升房价；二是减少对商品房市场的冲击，使其垄断房价；三是弱化对房地产市场的监管，对虚假广告、炒作等行为放任自流。

可以看出。高房价之所以能够在严厉的调控政策下得以维持，一个主要原因就是开发商在对地方政府寻租合谋中结成了利益联盟，分享高房价带来的好处。而地方政府对房地产信息披露则缺乏相应的社会责任感，导致正常的市场机制难以发挥应有作用。

4.4 由社会大众行为导致的政策失效

4.4.1 非理性预期下的社会大众行为

在我国的房地产市场上，社会大众的需求可分为透气性需求、购买性需求和消费性需求。但无论需求的构成如何，在短期内，需求各方都存在着“买涨不买跌”的心理。加之房地产具有投资品的特性，使得它的价格形成机制和一般商品有较大的不同。这种情形下，在房价上涨时促使价格进一步上涨，而在房价下跌时家具房价下跌。

4.4.2 社会大众与开发商房价博弈导致的政策失效

从社会大众来看，当中央政府出台对房地产市场调控政策时，首先就会等待观望，同时抱有房价下跌的预期，这个过程需要观察开发商的反应，一旦开发商长时间不远降价，社会大众就会失去耐心，最终加入到购房者行列，促使房价上涨，这就是经济学中的所谓“自我实现的预期效应”。

从开发商来看，一旦面临着中央政府的政策调控，开发商就会做出调整，由于其拥有了信息优势，在房价博弈中占据了强势地位，一旦社会大众没有足够的耐心等待，价格上涨的预期就会成为市场上的主流观点。

因此，在社会大众和开发商的房价博弈中，一旦长时间受到新闻媒体和开发商的舆论影响，社会大众往往失去对市场的理性判断，很容易陈胜一种急躁和盲从心理，从而产生一种“羊群效应”：房价越涨越买；买的人越多，越要加入到买房者之列，加之在悔恨效应和启发式偏差的影响下，跟风行为的人会越来越多，由此市场便会陷入非理性状态，其结果便是房价持续攀升，甚至有可能导致房价泡沫的产生，最终形成供方市场，这样房地产调控政策就会在过旺的市场需求中失效。

5建立我国房地产市场宏观调控长效机制政策措施

5.1 海外房地产市场管理经验

5.1.1立法完善，注重公民权益和可持续发展

世界发达工业国家都有关于城市规划、农地保护、土地征收、征地补偿等的完善法律体系及执行细则，且都注意保护公民权利、保护耕地，促进可持续发展。英国通过《城乡

规划法》、《新城镇法》等加强对耕地的保护，并有法定的公众参与程序，确保土地规划的合理性和顺利实施。美国土地规划的制定，公众参与也必不可少，社区委员实际参与土地使用的听证与审查，有效杜绝了地方政府出于GDP 进行的土地开发和城市拆迁。许多国家还用列举加描述的方式界定了何为公共利益，何为公平合理的补偿，有效减少了不必要的农地占用和大拆大建，避免了拆迁矛盾。

5.1.2 住房信息系统和估价系统

许多国家都有完善的住房信息系统，且向公众公开，尤其“以房查人”对于防范购房陷阱，保证公平交易，促进合理税收发挥了重要作用。美国很多商业网站(如ZILLOW) 和地方政府网站都提供房屋信息查询服务，输入房屋地址，可以明确查询到业主姓名(不包括业主所有个人资料) ，土地和建筑物的面积，目前的房屋估值，交易历史，房屋结构，甚至完税记录等。香港的土地注册处(Land Registry)也提供对物业相关信息的查询服务，用户注册后，可以查询任意一个物业的业主姓名，交易记录，有无抵押等，该系统有效防止了占有双重房屋福利等非法行为。英国房产税的征收也以居民登记的数字化、实名制和系统化为基础。

许多国家多根据房屋市场价值征税，由政府进行价值评估。加拿大有卓有成效的计算机辅助批量评估系统，还建立了房地产税评估争端解决机制。新西兰政府提供物业评估，作为征收物业税的基础，业主有权提出异议，重新认定其房屋价值，该价值是将来卖房时最重要的参考依据之一，任何人在地方政府网站都可以查到房屋估价，所以没有人会为了少缴税而故意少报房屋价值；法国政府则让产权人自己申报住房价格，如果估价过低，明显低于市价，有逃税企图，政府可优先购买，申报人不得反悔(这对中国二手房交易时为偷逃税款而订立的阴阳合同是个很好的借鉴) 。各国也对估价师设立信用档案，保障整个行业的社会公信力。

5.1.3 宽税基，少税种，税制科学，可操作性强

“宽税基，少税种”是国外房地产税制的基本原则。如美国涉及房地产的税种有房地产税、交易税、遗产赠与税、所得税，房地产交易多借助专业人士进行，信息相对透明，且政府重在保有环节征税，房屋持有成本较高，这是美国政府防止房地产投机的重要手段；英国通过住房财产税和营业房屋税来抑制房屋的炒作，并征收遗产税；日本主要有固定资产税、都市规划税和事业所税；德国甚至规定对超过合理价格(由政府评估)20%的房屋，买方可以法院起诉，超过50%则开发商已触犯刑法，构成犯罪。

房地产税在国外多属于地方税，被用于公共事业和基础设施建设，房产税越高的地区，教育质量越高，生活环境越好。国外还有针对低收入群体、弱势群体、首次置业人群等的减免税措施，使税收起到调节收入分配的作用。在美国，首次置业人群享有低税甚至免税。在德国，如居住用房是文物，且维护费用超过房产收益时，可以申请免征房产税。在英国，学生、未成年人、外交人员和残疾人住房免征房产税。加拿大的低收入群体享有退回房产税的政策。新西兰政府则对低收入和年老的业主提供最高每年550纽币的物业税减免，接

近普通住宅年物业税的50%。另外，地方政府每年都会公布财政收支和税率标准，充分体现税收的公平透明。

5.1.4 打击房屋空置和土地闲置行为

世界多国都对房屋和土地的浪费行为予以坚决打击，见表2、3。荷兰和瑞典的房屋空置率不超过2%，这归功于两国严厉打击房屋和土地闲置的行为。美国自1965年开始每年每季度统计住宅空置率(自有房和租赁房分开统计) ，为避免房屋闲置面临的处罚，业主甚至出钱让人居住。香港地区每年会出台香港物业报告，发布住宅空置率数据，为政府调控房地产市场提供参考。日本、韩国对土地投机重点打击，有效遏制了土地资源浪费。

表2各国防止房屋空置的措施

表3 各国防止土地闲置的措施

5.2 建立我国房地产市场宏观调控长效机制的政策建议

5.2.1 房屋登记信息系统全国联网，并保证数据的真实与准确

虽然中央屡次要求，但中国尚无全国联网的房地产信息系统，最近国务院要求2014年6月底前出台并实施不动产统一登记制度的消息一出来，广州、中山、佛山、宁波多地出现了公务员抛售房源的情况，多套房产8折甚至更低折扣成交。说明信息系统联网并公开的政策威力巨大，对于未被曝光的“房氏一族”是一个重大的打击，有助于惩治腐败，促

进房价合理回归。然而，住房信息联网只是初露端倪，各地打着保护公民隐私的幌子，严禁房产信息公开查询的报道已经铺天盖地，多地严控“以人查房”“以房查人”，已经为既得利益群体撑起了保护伞。再加上中国尚无官员财产公示制度，也缺乏对腐败的监督机制，恐怕住房信息联网将成为一种摆设，貌似公开实则无用。

严控住房查询，貌似保护私有财产，实则堵住了公众监督官员房产及其灰色收入的渠道。房屋信息系统联网并允许公众“以房查人”，是政府取信于民，保证社会公平的有效手段，也是房产税课征的前提。

5.2.2 进行全国空置房屋和闲置土地整治，适时开征空置税

在推进住房信息系统全国联网的同时，政府应及时开展空置房屋的统计工作，为征收空置税（或资源浪费税）做准备。上海曾在静安区进行空置房调查（“以2010年6月30日为时点，在居住类住房中，可供使用而未使用的住房”），有6种情况排除在外：“待装修半年以内、正在装修、装修完待入住半年以内、住户外出长假、间歇居住和住户将房子作为度假使用”（新浪地产，2010年9月9日），按照这个标准，整个中国都没有空置房。北京的空置率调查是按水电使用数据进行的，结果催生了畸形行为：开发商对房屋简单装修，企图蒙混过关；有人推出“空房管家”服务，定时开灯、放水；有的甚至提供“身份扮演”。空置房的统计变成了促进资源浪费。

为此可以仿效美国标准，“在调查时点无人居住的房屋即为空置房屋，即使有人居住，如居住者另外有常用住址，也算空置房”。再结合实地走访，水电记录（不宜作为单一指标），房屋信息登记系统、民众监督举报，甚至网络平台，以获得真实的空置数据。可以率先在一些房价畸高的城市进行试点，对空置半年以上的房屋业主开征惩罚性的房屋空置税，空置税税率应是惩罚性的高税率，空置税（资源浪费税）的征收不是目的，目的正是减少空置，防止资源浪费。

土地的闲置方面，应完善土地出让合同，使地方政府和开发商在权利义务方面彼此对等，使政府也有违约成本，推动政府谨慎决策，科学规划，公平补偿，诚信执政。对开发商，应通过调研确定合理的开发和销售周期，明确规定各期楼盘的开工竣工时间，令其按时将房源全部公开，并严惩违约行为。应从重征收土地增值税，使囤地无利可图，结合市场准入手段，促使开发商及时将住房推向市场。从压制需求转变为增加房源供给，可以精准打击炒房炒地者，防止资源浪费，这是解决中国人为制造的供不应求的房地产乱局的有效手段。

5.2.3 房地产税制改革，对第二套以上房屋征收房地产税

我国房地产税制复杂，包括营业税、企业所得税、个人所得税、房产税等十几种。税之外还有费，包括土地出让金、各种管理费、手续费，不下百种。不合理的税费，尤其是巨额的土地出让金是房价高昂的主要推手，而重交易轻保有的税制则鼓励了投机。政府应致力于清费改税，适当归并一些税种，以“宽税基，少税种”为原则，建立以房地产税、所得税、营业税等为主体的税制框架，适时出台遗产税。第一套自住住房实行低税甚至免税，

对第二套以上房屋按面积或房屋市场价值开征房地产税。考虑到中国庞大的空置房数量，房地产税不应只对增量房开征，因为存量房的巨大浪费是中国畸高房价的基础。房地产税的征收应同时发布详细的执行细则，保障社会低收入群体、鳏寡孤独的生活。应扶植房地产税成为地方主体税种，将地方政府从土地财政的利益链条中剥离。此外应立法规定税收的取用和监管、公众监督途径等，保证税收公开透明，取之于民，用之于民，否则房地产税只不过为部分官员攫取灰色收入提供了另一条途径。

有专家建议，自第三套房屋开始征收房地产税，笔者认为，正如国家规定旅游景区三年之内不准涨价，而各景区变成了每三年必须提一次价一样，自第三套房屋开始征税将变成鼓励每户居民都去购买第二套房，只有先对第二套房屋征税，实现居者有其屋之后，随着实体经济的不断强大，才可以放宽到对第三套以上住房开始征税。增加保有环节税负的同时，应减轻流通环节税负，保护首次置业需求，促进房屋资源合理流动。当房屋保有成本大于囤积居奇的利润时，囤积和空置现象将自然减少。自第二套房开征的房地产税，加上住房空置税，土地闲置税，剑指炒房囤地者，他们必须为过量占用并浪费社会资源、扰乱市场的行为买单。

5.2.4 完善社会保障房、廉租房制度

运用市场手段促进房价合理回归的同时，政府应承担起在保障低收入人群居住方面的重大责任，加强立法，严格监管，通过政策扶持，吸引大型知名开发商进行经适房项目的开发，广泛听取公众意见，合理规划，选定地理位置，科学设计户型与面积，并保证施工质量。建立严格的收入认定、资质审核、使用监管制度和退出机制，严惩经适房腐败行为，禁止购买保障房出租谋利的行为，对收入增长后已不属于保障范围的应限时交回房产。保障房以出租为主，并严格限制上市交易，将有助于防止倒卖谋利等非法行为，保障房的租金，可以仿照加拿大，按收入上缴租金，收入越高，适用比率越高，迫使高收入者远离经适房市场，使经适房、廉租房真正用于保障低收入者的生活，从而缓解社会矛盾。

5.2.5 城镇化问题和小产权房问题

我国正在经历“城镇化”过程，有鉴于欧美等发达工业国家正在经历的“后城市化”阶段，并结合前苏联时代“城市化”的教训，中国要避免“城镇化就是城市的扩大化”的思路，应合理规划，科学设计，集约利用土地，防止城市规模的无限扩大。发达的城镇星罗棋布，可以减小单个城市无限扩大带来的环境、资源、基础设施等的压力，促进当地经济的可持续发展，这远比在中国建造一个又一个超级巨无霸更合理。而且城镇化的核心不在于盖什么样的房子，而在于新兴产业的建设和兴起，没有产业只有房子的城镇迟早会陷入人去楼空的困局，可见产业的兴起和重塑才是城镇化的关键。

在城镇化过程中，应该允许农村结合自身优势，在合理的规划指引下，兴起新的产业，并借助市场化的开发手段，自主地变为城镇，这是缩短贫富差距和城乡差异，实现城镇化的可行途径。中国人民大学公共管理学院严金明教授曾指出，由于现行的农民征地补偿标准偏低，小产权房客观上成为了“农民分享工业化、城市化进程中土地增值收益的重要途径”，

可见，所谓的“小产权房”是市场做出的理性选择。据国土部数据，截止2007年全国小产权房面积已达66亿平方米，北京的小产权房占比约为当地市场总量的20%，而深圳占比更超过50%。面对高企的商品房市场，购买小产权房是中国民众在畸高的房价下做出的不得已的选择。简单粗暴地断水断电、禁止购买、甚至拆毁的行为会将这部分刚性需求群体逼回商品房市场，使暴涨的房价更离奇，社会中下层群体更陷入绝望，这不仅是资源的巨大浪费，还可能引发巨大的社会震荡，危及社会稳定。

放开集体土地市场，地方政府将不再是土地的垄断供应方，地价自然向真实市场价值回归，间接促进房价的合理回归。

5.2.6 完善房地产法律环境，完善评估体系，保障公民权益

完善的法律是缓解社会矛盾的重要举措，是房地产市场健康发展的基石。在中国城镇化的背景下，可能会出现大量的征地和拆迁行为，为避免不必要的占用、不合理的规划、不公平的补偿，政府应致力于完善土地规划、土地征收、城市拆迁等相关法律，建立有效的听证制度，增加民众的参与机会，为民众提供维权途径和法律救助机制，禁止非公共利益而征收集体土地，加强土地集约利用，没有公平补偿之前，不得强行征地，没有达成拆迁协议禁止拆迁。

还应不断完善中国的商品房预售制度，允许按施工进度分期支付购房款，避免销售回款被用于杠杆式滚动开发，防止开发过热和形成烂尾楼，这是新加坡、德国法国等的共同经验。也应对银行资本过分青睐房地产，忽视实体经济的趋势予以引导，减少金融风险，并防止金融杠杆的作用无限放大。从2008年的“四万亿”投资到近年来我国广义货币M2的高速增长（2013年3月已达103.61万亿元，国家统计局数据），暴涨的钱流大多流向了房地产，助推房价水涨船高。也要探讨房屋保险制度、个人破产制度、以及外资投资房地产的制度等，增强房地产市场抗风险能力。

房地产交易、税收离不开估价体系，但中国的估价行业弊端很多，估价师只挂靠不从业，估价机构为获得业务，随意修改参数，迎合委托方，行业垄断、恶性竞争普遍，社会公信力不足。政府在房地产税制改革、土地制度改革的同时，应进行估价行业改革，出台《估价法》，提高行业门槛，对估价机构及估价人员设立信用档案，禁止只挂靠不从业，有刻意高估或低估损害第三方权益的逐出估价行业。发挥行业自律，提高行业威信，并提高估价结果透明度，且要给予民众充分的知情权和申诉权，保障税负公平。此外也应设法引入计算机，提高评估效率。

5.2.7 疏通民间资本投资实体经济的渠道，化解投机心态

我国拥有数量庞大的民间资本，截至2010年，我国民间资本总量已超过48万亿元（新华网数据）。由于缺乏合适的投资渠道，他们倾向于投资房地产，在地方政府的默许甚至支持下，他们买断当地楼盘供给，再高价抛出，获取暴利，所到之处房价一路狂飙，温州炒房团甚至一路炒到了海外。一些手有余钱的民众也在一夜暴富的图景下，投机心态膨胀，跟风买进，追逐暴利，几成全民炒房之势，而一旦市场萎靡，又恐慌性抛售，很容易导致

市场震荡甚至崩盘。2011年温州、鄂尔多斯、东莞陆续发生了数十起因民间借贷资金链断裂引发的老板失踪或者自杀事件（CCTV 《新闻1+1》报道），随后导致了当地房地产泡沫的破灭，并引发了实体经济的倒闭潮。可见在投机心态的指引下，大量的民间游资已成为房地产市场发展的不稳定因素。与此同时，中国又有大量中小企业因缺乏资金而濒临倒闭。为此应借鉴“天使投资基金”“创新投资基金”等的运作方式，将庞大的民间资本导向急需资本的小微和初创企业，给民间资本提供公平、对等的市场机会，消灭歧视，打破垄断，化解投机心态，铸就强大的实体经济，这是房地产行业作为支柱产业的基础(很多地方政府都提到美国也把房地产业作为支柱产业，却没注意到那是在实体经济已高度发达之后) ，也是国民经济稳定发展的基础。

结语

综合以上对历年来国家房地产调控政策的分析，并借鉴国外的成功调控经验，中国的房地产市场在很多方面还需要不断完善和深入变革，包括土地、房屋等基本法律的完善、房地产税制体系的重构、住房信息的联网、金融制度和汇率体系的变革、保障房的治理等，这是中央调控政策需要针对的核心。房价的暴涨只是表象，背后隐藏着社会资源分配的不公、贪污与垄断、社会贫富分化、国民经济的潜在风险，成熟的市场经济国家，政府允许炒股，但决不允许炒房。过多的货币，过分的投机，已严重影响了社会的稳定和中国经济的可持续发展，中国房地产业是一个亟需改革的庞大的系统工程。

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