从层级化到扁平化--政府组织体制变革
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行 政 探 索
从 层 级 化 到 扁 平 化 政 府 组 织 体 制 变 革
黄 伟
内 容 提 要 ：本 文 从 官僚 制政 府 的 主 要 特 征
— —
一
、
层 级 制 － 论 与实 践 理
层 级 制— — 入手 ，论 述 了层 级 制 的特 点及
现代 社会 中 ， 乎所 有 的 国家都 按照 官僚 制理 论建 几 立 起 了等 级 分 明 的政 府机 构 。在惊 叹官 僚制 的普适 性 的时候 ， 们 先来研 究 一下 其理 论框 架 。在 传统公 共行 我 政领域 内 ， 德 罗 ・ 尔逊 、 兰克 ・古德 诺及 马克斯 伍 威 弗
・
困境 ，提 出对 政 府 组 织 体 制 进 行 扁 平化 压 缩 的
要 求 。 作 为 当今 世 界 政 府 改革 的 一 大趋 势 ，扁
平化 的 实现 主要依 靠技 术 的支持 ，而技 术 的背
后 则 是 信 息 沟 通 方 式 的 巨变 ，信 息技 术 的发 展 对 政 府 体 制 产 生 了深 层 次 的 影 响 。
韦伯 等人 奠定 了官僚 制理 论 的基 础 ， 主要 包括 两部 分
一
的 内容 ：
关 键 词 ：政 府
层级 化
扁平化
技 术
方 面 是 将 政 治 与 行 政 分 开 。 尔 逊 认 为 ：行 政 管 威 ”
作者 简介 ： 伟 ， 黄 复旦 大 学 国 际 关 系与公 共 事 务 学 院行 政 管理 硕 士研 究 生 。
中 图 分 类 号 ： ３ 文 献 标 识 码 ： Ｄ０ ５ Ａ 文章 编 号 ： １ （０ ３ ０ ５ ２ ０ ）一０ ０ —０ ２ ３４ １９
对 于 政 府 组 织 体 制 的 研 究 ， 来 是 政 治 学 家 、 政 历 行
理 是 政 府 工 作 中 极 为 显 著 的 一 部 分 ， 它 就 是 行 动 中 的 府 ； 就 是 政 府 的 执 行 ， 府 的 操 作 ” ”政 府 是 政 治 家 它 政 ， 的 特殊 活 动 范 围 ，而 行 政 管 理 则 是 技 术 性 职 员 的事
情 。” ０而 在古德 诺那 里 ， 政治 与行 政被 彻 底分 开 ， 国 即
家意 志的表 达 和执行 。通 过 政治 与行 政 的” 分 法”形 二 ， 成 了强 有 力 的 政 府 执 行 系 统 。
学 家所 关 注 的一个 重大 课题 。资 本主 义时 代 的来临 ， 人 们 开 始用 理性 的 眼光探 索 政府机 构 的构建 。无 疑 ， 马克
斯 ・ 伯 在 这 一 领 域 的 贡 献 是 巨 大 的 ， 设 计 了一 种 具 韦 他
另一 方 面则 是 官僚 制 的建 立 ，层 级 制 是其 根 本 特
征 。马克 斯 ・ 韦伯 是 官僚 制理 论 的集大 成 者 ， 《 济 在 经
与 社会＞一书 中 ， 他设 计 了一 种 高度 理性 化 的层级 统治
结 构。 韦伯认 为 ， 政府 组织 ”存 在着 职务 等级 的和审级
的 原 则 ， 就 是 设 有 一 个 机 构 的 上 下 级 安 排 圊 定 有 序 的 也 体 系 ， 级 监 督 下
级 。 ” 在 这 种 层 级 实 体 中 ， 种 公 职 上 ０ 各 按 权 力 等 级 组 织 起 来 ， 成 一 个 指 挥 统 一 的 链 条 ， 着 形 沿
有严 密等 级结 构 的组织 。在这 一理论 基础 上 ， 官僚 制 政
府 在世界 范 围 内建立 起来 。然 而 ，随着 现代化 的推 进 ， 层 级 结 构 的 弊 病 日益 展 现 。 人 们 开 始 怀 疑 ， 层 制 是 否 科 就 等 于 高 效 率 ？ 高 效 率 是 否 就 带 来 了 社 会 的 公 平 与 幸
福 ？种 种 现象 表 明金字 塔式 的政 府 已陷 入困境 之 中 ， 如 何 变 革 ？ 当今 西方 国家 的 一些 私 营企 业 的组 织模 式 已 经 进行 扁 平化 改革 并取 得 了 良好 的效 果 ， 于公共 领 域 处 的政 府 。 否也 应 当向这个 方 向转 变？ 其推 动力 又是 什 是
么 ？而市 场 功能 的强 化是 否意 味着 政府 又重 新 回到” 守 夜 人 ”的 角 色 ？ 实 践 看 来 ， 平 化 改 革 确 实 是 克 服 层 级 扁 制缺 陷 的一条 出路 。
自上 而下 的体 系 ， 由最 高 层级 的组 织指 挥控 制下 一层 级 的组织 直 至最 基 层 组织 ，它具 有 等 级 与权 力 一 致 的特 征， 由此 形成 了一 种 以分部— — 分层 、 集权—— 统一 、 指
挥 — — 服 从 为 特 征 的 组 织 形 态 。 级 制 的 权 力 体 系 可 以 层
使 组 织 中 的每个 成 员 都 能确 切 地 知道 从 何 处取 得命 令 以及把 命令 传达 给何 人 ， 有 助 于克服 组织 管理 的混 乱 这
现 象 。 从 纯 技 术 的 观 点 来 看 ， 级 制 是 效 率 最 高 的组 织 层
一
２５ —
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形 态 ， 一 种 高 度 理 性 化 的 ” 想 类 型 ” 在 韦 伯 看 来 ， 是 理 。 ” 精 确 、 速 、 确 、 通 档 案 、 续 性 、 密 、 一 、 格 的 迅 明 精 持 保 统 严 服 从 、 少 摩 擦 、 约 物 资 费 用 和 人 力 ”０， 严 格 的 官 减 节 是 僚 制 行 政 的 属 性 。 因此 ， 伯 预 料 ：一 旦 充 分 实 行 的 官 韦 ” 僚 体 制 ， 属 于 最 难 摧 毁 的 社 会 实 体 ” ”凡 是 彻 底 实 行 就 、 行 政 管 理 的 官 僚 体 制 化 的 地 方 ， 里 就 建 立 了 一 种 统 治 那
关 系 的实 际 上 的 牢 不 可 破 的 形 式 ” ④。 按 照 这 一 理 论 ，
政 府 ， 种 硬 性 管 理 最 终 会 陷 入 恶 性 循 环 。 同 时 政 府 运 这 作具 有很 大程 度 的垄 断性 。基 于这 种垄 断地 位 ， 府在 政 向社 会 提 供 公 共 产 品 和 服 务 时 会 降 低 服 务 质 量 ， 高 服 提 务 价 格 。 同 时 由 于 政 府 所 承 担 的任 务 较 为 复 杂 ， 可 以 它 封 锁一 部分公 共 产 品生产 职
能及 资源 成本 的信 息 ， 而 从
使 承担 制 约 任 务 的权 力 机关 和 执 行管 理 预算 职 能 的部
门无法 了解 真实 成本 ， 能准 确地 评 价运 行效率 ， 就 不 也 无法充 分行 使 监督权 。 （ ）层 级 制 过 于 理 性 化 ，偏 重 于 分 析 静 态 的 机 械 三 式 的 组 织 ， 略 了 可 能 存 在 的 非 理 性 因 素 。 一 方 面 政 府 忽 基层 办 事人 员 多 方 面 的心 理 需求 及 人 性 发展 得 不 到关 心 。 层 级 制 造 就 了 一 个 “ 的 牢 笼 ” 扼 杀 了下 级 成 员 的 铁 ， 主动性 、 极性 和创 造性 ； 一 方 面 ， 府 高层 也具 有普 积 另 政 通 人 的 人 性 ，他 们 也 是 个 人 利 益 最 大 化 的 追 求 者 。 因 此 ， 们 总希望 增 加其 层次 ， 大其 权 力 ， 相应提 高其 他 扩 以 机构 的 级别 和 个人 的待 遇 。政 府 扩 张 的后 果是 引 起财
各 国纷 纷建 立起 了层 级 的政府 机构 ， 得 政府运 行 由无 使
序 走 上 了程 序 化 ， 由人 格 化 管 理 走 上 了 非 人 格 化 管 理 。
然 而 在 现 代 化 的 进 程 中 ， 府 在 许 多 人 头 脑 中 可 能 政 是 这 样一 种形 象 ：行 动迟 缓 、 率低 下 、 板 和无 人情 ” 效 刻 味 ”０ ，政 府 负 有 沉 重 的 财 政 赤 字 却 无 ： 对 种 种 社 会 打面 问 题 。 何 １０多 年 前 韦 伯 所 设 计 的 意 味 着 组 织 方 式 的 为 ０ 理 性 和 效 率 的 层 级 制 ， 今 却 成 为 了极 权 主 义 统 治 滥 用 如
权 力 的替 代 物 ？ 为何 政 府 的活 动并 不像 应 该 的那 样 有 效 或像 理 论上 所说 的能 够做 到 的那样 有 效？ ６ ｏ年代 中 后 期 开始 ， 论家 对传 统官 僚制 提 出了挑 战 。主要 包括 理 新 古 典经 济理 论 中的新 古典 经济 主义 （ｅ —ｃ ｓｉ ｓ ｎｏ ｌ ｓ ｉ ａ ｃ ｍ） 和经 济理 性 主义 （ｃｎｍｉ ｒｔ ｎｌ ｍ） 新 制度 经济 学理 ｅｏｏ ｃ ａ ｏａｉ ； ｉ ｓ
论 中 的 交 易 成 本 理 论 （ ａｓｃ ｏ ｏｔ ｈｏｙ ｔ ｎａｔ ｎｃｓ ｔｅｒ）和 委 托 人 ／ ｒ ｉ 代理 人 理论 ； 及公 共选 择理 论＠ 内容大 致概 括为 ： 以 。 １
政赤 字 ， 并诱 发通 货膨 胀 ， 仅 削弱 了政 府 的效能 ， 损 不 也
害 了公 众 的 利 益 。
（ 四）层 级制 理论 并非 等 于真 正 的科学 原则 。正 如 西 蒙所说 的那 样 ，传统 行政 学 家提 出 的一些 行政 原则 ， 诸 如“ 专业 分工 ” “ 一指 挥” “ 、统 、 控制 幅 度” ， 等 只能 是些
“ 政 谚 语 ” 控 制 层 级 与 管 理 幅 度 之 间 的 搭 配 并 没 有 固 行 ， 定 格 式 。 现 代 化 的来 临
， 以 产 生 一 个 层 级 少 、幅 度 广 可
的政府 组织 ， 多 的层 级 只会妨 碍 行政 能量 和效 果 。 过
任何 人 都是 理性 自利 动机 的经 济人 ， 以谋求 自身 最大 利
益 为 目标 ，并 采 取 达 成 目标 的 理 性 策 略 ；２强 调 市 场 机 制 有 一 双 看 不 见 的手 ， 以 为 稀 少 资 源 进 行 最 有 效 率 的 可 配 置 并 降 低 交 易 成 本 ；３政 府 尽 量 不 要 干 预 市 场 ， 干 其 预 的状况仅 是 基 于公共 财产 的使 用与 管理 上 的需要 。 相 应地 ， 种现 象表 明 ， 级制 政 府陷入 了前 所未 种 层
有 的 困境 。 具 体 表 现 为 如 下 ：
（ ）传 统 的政治 与行 政 的二 分在实 践 中 已经渐 渐 五
不 再 适 应 。 随 着 社 会 政 治 经 济 的 发 展 ， 府 职 能 日益 扩 政 张 ， 政 内 涵 也 变 得 日益 复 杂 ， 政 事 务 不 断 科 学 化 、 行 行 专 业化 ， 因此 代 议 机 关 已 不 能 实 现 有 效 的 政 策 表 达 与 监 督
（ ）层 级 体 制 中 ， 通 分 为 纵 横 两 个 方 向 ， 向上 一 沟 纵
职 能 。而传统 的政治 优先 行政 其 次 的原 则依 然 实施 ， 从
而 导 致 了 政 策 表 达 与 执 行 的质 量 低 下 ， 能 全 面 准 确 地 不 表达 民意 。 层级 制 在理 论与实 践 领域 的全 面退 却 ， 至 于奥斯 以
如 省 一市 一县 、 一司 一处 一科 结构 ， 向包括 平级 间 部 横 的互 动 。信 息在 这两 条 传播路 径 中 ， 不断 出现 流失 、失 真 现象 。 中间层 次会 删 减对其 不利 的资料 ， 补虚假 信 填 息， 从而 造成 决策 失误 。 同时 ， 随着 社 会 的进 步 ， 息量 信 前所 未有 的 巨增 ， 多层级 削 弱了 信息 的流 量与 时间效 过
应。
本不得 不 承认 ：“ 官僚 体制 的政 府机 构就 像 超音 速喷 气 式飞 机时 代里 的大 型豪 华 客轮 ， 体 巨大 ， 动不 便 ， 躯 行 价 昂贵 ， 向十分 困难 …在 浩荡 前进 的队伍 中并 非走 在前 转 面 。” 正 如欧 文 ・ ０ 胡佛 斯指 出 ： 曾 在二 十世 纪绝大 部 “ 分 时期 内 占据 统 治地 位 的、 以严 密 的等级 官僚 体制 为特
征 的公 共 行 政 模 式 ， 须 让 位 于 灵 活 的 、以市 场 为 基 础 必 的公共 管 理模式 。 ” 圆
（ ）系统运 行 过程 中 ， 据熵定 理 ， 熵值 由于得 二 根 负 不 到外 界能 量 的补充 而不 断递 减 ，相 应 的正熵 值递 增 ，
因 此 整 个 系 统 就 走 上 了 一 个 衰 亡 的 过 程 。 等 级 链 的 官 僚 制 政 府 是 一 个 内在 的 封 闭 系 统 ， 控 制 来 源 于 上 级 对 其 下 级 的 层 层 节 制 ， 种 单 纯 的 节 制 依 靠 上
级 的 有 效 性 和 这 理性， 由此 制 造 了 一 个 比下 级 组 织 更 为 庞 大 集 中 的 上 级
二 、 平 化 ： 势 与 展 望 扁 趋
一
２ 一 ６
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现 代 化 的 今 天 ， 统 的 垂 直 金 字 塔 式 结 构 正 在 被 扁 传
衡 状 态 被 打 破 。 面 对 公 民 巨 大 的 参 政 压 力 ， 府 必 须 向 政 下 一 级 政 府 单 位 、中介 机 构 、社 区 、和 公 民 个 人 下 放 权 力 ， 策 层 与 执 行 层 甚 至 是 社 会 实 现 直 接 的 沟 通 ， 间 决 中 管 理 层 可 以 削 减 ， 制 幅 度 可 以 增 长 。 政 务 公 文 的 电 子 控 化 处 理 ， 得 公 共 信 息 资 源 的 开 放 性 大 大 增 强 ， 府 对 使 政 其 工 作 所 掌 握 的 信 息 不 再 具 有 垄 断 地 位 ， 样 可 以 较 精 这 确 地 对 政 府 行 为 进 行 监 督 ， 于 政 府 的 预 算 要 求 ， 进 对 可 行 详 尽 的 分 析 并 使 之 合 理 化 。 严 格 的 控 制 使 得 政 府 的
自 我膨 胀 得 到 缓 解 。
平化 的管 理体 制 所 替代 。西方 发 达 国家 的许 多大 型 企 业 的组织 管 理模 式 ， 已经 走 上 了扁 平化 的道 路 。微软 公 司总裁 比尔 ・ 茨指 出 ：信息 高速公 路 开通 以后 ， 司 盖 “ 公
结 构 将 发 生 演 变 。 要 削 平 各 大 公 司 通 常 具 有 的 等 级 差 别 。 只 要 通 信 系 统 足 够 良好 ， 司 就 无 需 设 立 那 么 多 的 公 管 理 层 。 曾 经 作 为 上 下 级 指 令 传 输 链 条 上 的 中 间 管 理 人 员 ， 在 不 再 显 得 像 过 去 那 样 重 要 了 。” 现 ０因此 可 以 给 扁 平化 下 一个定 义 ： 织 中间层 次被 削减 ， 级 与下级 、 组 上
中央 与地 方实 现直 接 的信息 沟通 与交 往 ， 实现 一种 网络
化 的管理 。
总之 ， 信息社 会 到来 ， 息传递 迅 速化 、 信 全球 化 、 综
合 化 、 及 化 和 系统 化 。 在 这 一 基 础 上 ， 联 网将 其 与 普 互
相 对 于 企 业 ，处 于 公 共 领 域 中 的政 府 是 否 同 样 需 要 扁 平 化 的 趋 势 ？ 约 翰 ・ 斯 比特 曾预 测 ：： 加 强 的分 奈 “不断 散 趋 势 超 过 了 正 在 消 失 的集 中 趋 势 ，改 变 了社 会 关 系 和 社会结 构” 新 的网络状模式 正在取 代使我们 越来越感 、“ 到 沮 丧 、 去 个 性 、 成 惰 性 和 遭 到 失 败 的 等级 制 结 构 。 失 养 ” ０在 世 界 范 围 内 ，以 英 国 的 撒 切 尔 政 府 和 美 国 的 里 根 政 府 为 代 表 ， 一 场 全 新 的 政 府 改 革 运 动 被 掀 起 并 延 续 至 今 。 改 革 的 目 的 ，正 如 美 国 前 副 总统 戈 尔 办公 室 完 成 的
个 人
、 织和社 会 紧密 联 系起来 ， 成一 个高 速运 转 的 组 形
网 络 信 息 社 会 ， 应 地 产 生 了 一 个 建 立 在 这 一 网 络 之 上 相 的 “ 子 政 府 ” 用 奈 斯 比特 的话 来 形 容 ， 是 一 种 “ 电 。 这 最 微 妙” “ 具 有 爆 炸性 ” 转变 。 和 最 的 从扁 平化 的实践来 看 ，由于 沟通 网络 的无 限发 达 ， 政 府 的职能 发生 了全新 的整 合 。在社 会 职能 上 ， 其 是 尤
公 共 服务领 域 ， 政府 由于 不堪 高 涨 的福利 费用 。 不得 不 采取一 些 改进措 施 ： 通过业 务 合 同出 租 ， 环境卫 生 、 将 消 防救 护 、 伙食 供 应等 事 务承包 给 社会 ， 契约 形式来 维 以 系两 者关 系 ； 过使 用 者付 费制 度 ， 高公 民选 择 服务 通 提
的能 动性 ， 少 政府 总揽 带来 的浪费 ； 过 公 私并举 来 减 通 弥 补 政 府 在 教 育 、 房 和 医 疗 服 务 方 面 的 缺 漏 ； 社 区 住 而 模 式的兴 起 ， 社 区卫生 、 育 、 业 和 预防犯 罪 等方面 在 教 就
《 国家绩 效评价 报告》 中宣称 ：需要将 政府带 入信息 技术 “
时 代 ， 革 的 核 心 是 在 政 府 领 域 内引 入 市 场 文 化 。 ” 改 ０ ８ ～９ 代 日趋 成 熟 的 信 息 技 术 环 境 ， 既 向 改 革 Ｏ ｏ年 政 府管 理 体制 提 出了要 求 ， 为改革 政 府管理 模式 提供 又
了物质 条 件 。而技 术 的背后 ， 隐藏 的则 是信 息时代 带来
的信 息 传播 方 式 的 巨变 。 现代 信 息技 术 成 为 了政 府体 制变 革 的动力 支持 系统 ， 体 表现 为 ： 具
发 挥 了越 来 越重 要 的作用 ，成 为分 散 化权 力 的又一 载 体 。在 经济 职能 上 ，改 革 采用 市场 机制 激 活国有 企 业 ，
主 要 是 通 过 民 营 化 和 放 松 规 制 来 实 现 。 以 英 国 政 府 为
（ ） “ 息技 术与 生产 能力 的发 展导致 了社 会公 一 信
共 事 务 极 度 复 杂 化 ， 变 化 迅 速 ， 限 性 增 强 ， 官 僚 制 且 时 但 政 府 的弹性 不足 ， 能及 时 回应 ” 。信 息数量 的膨 胀 ， 不 ０ 要 求 接 受 、 工 和 传 递 信 息 的 多 种 渠 道 ， 先 的 层 层 节 加 原 制 的模 式必 须 向 网络化 的方 向发展 。
代 表 ， 民营化 的步 伐 非 常快 ，电力 、 其 供水 、 然气 、邮 天
政 、 路 等 传 统 上 认 为 是 政 府 垄 断 行 业 ， 今 也 开 始 推 铁 如 行 民营 化 ， 法 可 以 是 将 国 营 企 业 的 大 部 分 股 票 出售 给 方 私 人 。 而 美 国在 ７ ～８ ０ Ｏ年 代 中 期 一 直 进 行 着 放 松 规 制
（ ）计 算机 、 二 网络 、 决策 支持 系统 （ Ｓ ） 电子会 议 ＤＳ、 系统 （
ｒ ）等一 系列 信息技 术及 设备 被运 用于 政府 办 Ｅ ａ
公 ， 政 府 的 运 作 及 模 式 产 生 了 重 大 的影 响 。 对 于 行 政 对
的改革 ， 社会 经济 实体 获得 了更 大的 自主权 。
另 一 方 面 ，为 适 应 了 社 会 发 展 对 技 术 性 、 业 性 的 专 要 求 ， 府 内 部 的 政 策 表 达 和 执 行 的 功 能 又 分 别 得 以 强 政
人 员来 说 ， 历 了信 息技术 的培训 ， 宽 了个人 的“ 限 经 拓 有
理 性 ” 公 务 人 员 不 再 仅 仅 是 办 事 员 ， 是 运 用 知 识 与 技 。 还
化 和弱化 ， 体 表现 在 一些发 达 国家 的政 府 中 ， 具 各部 的 决 策任 务集 中到核 心 司 ， 政府 中的政 治任命 官 员 只对决 策 负责 ， 以减轻 政 治家 的责 任负 担 ； 成立 的执行局 负 新 责 政策 的执行 ， 执行 事务 方面 具 有相 当 的 自主性 。以 在 提 高 决策 和 执行 的质 量 。就 像 阿 尔温 ・ 托夫 勒 所提 出
的 方 法 一 样 ：“ 破 决 策 的 僵 局 ，让 应 该 决 策 的 人 来 决 打 策 。这 是 防止政 治瘫 痪 的最 好办 法 。” （ 转 ３ ０ 下 ９页 ）
术创造 性 地工 作 的行 为主 体 ； 不仅仅 是 被政 治家控 制 的 对象 ， 还应 该是 赋予 较 大行政 自由裁 量权 。 根据公 民 变 化 的需求 而相 机抉 择 的“ 企业 家 ” 。 （ ）“ 息本 身是 人们 平等 相待 的 巨大力 量”ｏ。 三 信 随着 信息 技术 的渗透 和普 及 ， 个社会 文化 水平 的不 平 整
一
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社 会 纵 横
维护 它 们 的利 益 而忽 视 自己所 代表 的群体 的利益 和 社 会 的公共 利益 ， 违背 “ 三 部 门” 第 的宗 旨 ， 失去 对它们 的 监督 和 制约作 用 。
为 避 免 这 种 情 况 的 出 现 ， 进 我 国 “ 三 部 门 ” 健 促 第 的 康 发 展 及 其 与 政 府 和 其 他 组 织 的 良性 互 动 和 功 能 互 补 ， 作 为 社 会 公 共 管 理 者 的 政 府 就 必 须 加 快 有 关 规 范 “ 三 第
的 消 极 影 响 ， 发 挥 其 积 极 作 用 ， 促 进 公 共 政 策 的 公 正
性。
注释 ：
部 门” 展 的 《 发 结社 法＞ 和其 他法 规 的制定 与 出台 ， 规 在
范 “ 三部 门” 为 的同时 ， 其提供 相 应的 帮助 ， 范 第 行 为 规 其 资金 来 源 ， 为不 同的“ 三 部 门” 织的 发展 创造 一个 第 组 机 会平 等 的制 度空 间 ， 在一 个力 量均衡 的社会 中 ， “ 冲突 消 失 在 妥 协 中 ，而 妥 协 则 可 以使 集 体 内部 的协 作 继 续 。 【鼓 励 和 规 范 不 同 阶 层 、 同 利 益 群 体 的人 成 立 维 ”’ ９ 不
护 其 自身 合 法 权 益
的 相 应 组 织 ， 范 其 运 作 ， 之 成 为 规 使 其 成员 与政 府沟 通 的渠道 ， 代 表不 同利 益需求 的 “ 让 第 三 部 门 ”组 织 都 能 得 到 充 分 的 发 展 ， 各 自所 代 表 的 不 使 同 利 益 诉 求 都 能 得 到 充 分 表 达 ，都 能 上 达 政 府 有 关 部
【】 ６ 【】 岳 ： 后现 代 国家 “ 三部 门” １ 【】７ 谢 《 第 运动 评析 ＞ ， 《 复旦 学报 ： 会 版＞２ ０ ． 社 ，００４ 【 】【 】 勒德 ・ 拉 克 （ ｅａ ｌ ｌ ） 《 展 中地 区 ２ 英 杰 克 ｃ ｒｒ ｃａ 【 ： 发 ｄ ｒｅ 的非政 府组织 和 政治＞ 《 ，国外社会 科 学文 摘＞ ２Ｏ ． ，ＯＯ７ ［】 ３ 沈延 生 ： 中 国乡治 的 回顾 与 展望 ＞ 《 略与管 理） 《 ，战 ，
砌 ． １
【】《 际 非 政 府 组 织 ： 第 三 种 力 量 ＞ 文 汇 报 ＞ ４ 国 ，《 ，
２０ ．１１。 版 ０ １ １ ．２ ８
【】 晖 ： 当代西 方行 政 管理 体制＞ 山 东人 民 出版社 ， ５袁 《 ，
２０ ００年 版 。６ Ｐ５
［】［ 】 ８ 美 戴维 ・ 斯本 等 ： 改革政 府＝ 上 海译 文 出版 奥 《 ｝ ，
社 ，９ ６ 版 ，５ １９ 年 Ｐ９
一
门 ， 其进 入政 策议 程创 造条 件 ， 而避 免政 府只 听到 为 从 种 声音 或只 被一 种声 音所 左右 ， 而克 服“ 三 部 门” 进 第
（ 接第 ２ 上 ７页 ）
【 】 法 】 ． ・ 克 ： 合 法性 与政 治＞， ９【 让 马 夸 《 中央编译 出 版
社 ，ｏ ２年 ５月 版 ，３ ６ ２０ Ｐ ０
经 过 扁 平 化 改 革 ，政 府 的 运 作 模 式 将 发 生 如 下 变 化 ：１将 部 分 职 能 放 手 给 具 有 自主 控 制 权 的 、积 极 的 专
⑤⑦ 戴维 ・ 斯本 等 ： 改革 政府— — 企业精 神 如何 改 奥 《 革着 公 营部 门＞序 １ 、１ ５ ３页 周 敦仁 等译 上海译 文 出
版社 １９ ９６
’ ＲＥ Ｓ．ＮＣ． １ ９ ＳＰ Ｓ Ｉ ９８
业 管理 者 ； 目标 必 须 明确 ， 效必 须能 够加 以测 量 ， ２ 绩 作 为 评价 其责 任之 依据 ； ３特别 强调 产 出的控 制而非 过程 取 向；４主张 分部 化 ， 公共 部 门 内的组织 结构依 据 产 将 品或服 务 的特 性划 分为若 干管 理 单位 ， 后根 据每一 单 然
位 实施 统 合化 的管 理 ； ５强 调 以竟 标 或 签 约 方 式 进 行 公
⑥⑧ Ｏ ｅ ｗ ｎ Ｅ．Ｈｕ ｅ ：Ｐ ｂｉ ｎｇｍｅｔａｄ Ａ ｍｉｉ 小 ｓ ｕ ｌ Ｍａａｅ ｎ ｎ ｄ ｎｓ ｃ －
ｔ ｔ ｎＰ １ ｒ ｉ Ｐ． ０— １ Ｐ． Ｔ． ｊ ａｏ ４ Ｐ １Ｓ ＭＡ 删
⑨ 比尔 ・ 茨 ：未来 之路 ＞北京 大 学 出版社 １９ 盖 《 ９６ ⑩ ⑩约
翰 ・ 斯 比特 ：《 趋势— — 改变我 们 生活 的 十 奈 大
个新 趋 向＞１ １页、２ ５页 、 ６ ３ ５ ２ ２页 孙道 章等 译
版 社 １８ ９４
共服 务 的管理 ；６重 视 私营部 门管 理实 务型 态 ，注重 顾
客 导 向 的 、弹 性 雇 佣 与 报 酬 的 企 业 管 理 方 式 ； ７资 源 运 用 上 的 克 制 与 节 约 ，期 望 以 更 少 的资 源 作 更 多 的 事 。 ０ 这 样 一 个 扁 平 化 式 的 政 府 至 少 可 以带 来 如 下 优 点 ： 提 １
新 华 出
⑩ 毛寿龙 等 ：西方 政 府 的治道 变革 ＞１３页 中 国人 民 《 ２
大 学 出版社 １９ ９８
高 沟通效 果 ；２减 少官 僚主 义作 风 ；３减轻 高层工 作压 力 ，集 中精 力搞 好决 策 ；４控 制政 府膨 胀 ，减轻 财政 赤 字 ，缓 解通 货 膨胀 ；５有利 于政 务公开 ，加 强 办公透 明
度 ， 止 寻 租 行 为 的发 生 。 正 是 如 此 ， 平 化 成 为 了 当 防 扁 今 世界 政 府改 革 的主要 趋势 。
注释 ：
⑥ 宋世 明 ：《 当代 国外行政 改 革 的三大 主题 —— 对 国 论
外 行政 改 革 ２ 年 的 回顾）载 《 津社 会科 学 ＞１９ 年 ｏ 天 ９９
第 ３ 期 ２ 页 ７
＠ 阿 尔温 ・ 夫勒 ： 创 造一 个新 的文 明— —第 三次 浪 托 《 潮 的政 治＞ ０ １ｏ一１ １ ０ 页 陈峰 译 上海 三联 书 店 １９ ９７
⑩ Ｈｏ。 ｏｄ Ｃ．： ｕ ｌ ａ ａｅ ｅ ｔｏ ｌ￣ａｏ Ａ Ｐ ｂ ｃＭ ｎｇｍ ｎ ｒ ｌ ｓｍ？ 【 】 ｉ ｆ Ａ Ｌ ．
Ｐ ｂｉ Ａ ｍ ｎ ｔ ｔ ｎ １ ９ 。 ６ ） — １ ｕ ｌ ｄ ｌ￣ ｒ ｉ 。 ９ １ （ ９ ：３ ９ ｃ ａｏ
① 伍 德 罗 ・ 尔逊 ：行政 学研 究＞载 《 威 《 国外 政治 学＞３ １
页 ，５页 ４ １８ ９ ７年 第 ６ 期
⑩ 《 面建设 小康 社会 开 创 中国特 色 社会 主 义事 业新 全
局 面—— 在 中国共 产 党第 十六 次 全 国 代表 大 会 上 的报
② ③④ 马克 斯 ・ 韦伯 ：《 经济 与社会＞下册 ２ ９ ９ 、 ７ 、２ ６
３ ９页 林 荣 远 译 ， 京 商 务 印 书 馆 ０ 北 １９ ９７
告 ＞３ ５页 人 民出 版社 ２ Ｏ Ｏ ２年
一
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