联合国与维持国际和平

作者：王国富

锦州师院学报：哲社版 1995年06期

　　 联合国成立至今已有50年的历史。在这50年中，联合国在国际事务中发挥着越来越大的作用，本文仅就联合国与维持国际和平进行评述。

　　

　　 一、维持国际和平是创建联合国的主要目的

　　 在国际实践中，世界各国都在探索维持国际和平的方法，于是出现了扩充军事实力自保，对外结盟或实行均势政策等传统的维持国际和平的手段。历史证明，这些手段并不能消除战争，实现国际和平。实践要求人类必须找到一种新的能够真正有效地防止战争，确保国际和平的方法或机制，于是在国际社会中建立一个权威的国际组织来维持国际和平的设想被重新提到日程上来。依据1919年4月28日巴黎和会通过的《国际联盟盟约》而成立的国际联盟则是这一设想的果实。国际联盟是世界上第一个以维持国际和平与安全为宗旨的普遍性国际组织，它进行了世界所盼望的维护国际和平的实验，但终因强权政治的控制和破坏以及自身结构的缺陷，结果不仅未能赢得和平，反而引发了第二次世界大战。国际联盟的实验失败了，但并非没有价值，它为后来的联合国提供了经验教训，有利于联合国在更高的水平上进行维持国际和平的新的实验。

　　 建立联合国的思想，萌发于第二次世界大战的中期。1941年6月12日，英国、澳大利亚、加拿大、新西兰、比利时、捷克斯洛伐克、希腊、卢森堡、荷兰、挪威、波兰、南斯拉夫、南非和法国的代表，在伦敦签署了一项《联盟国宣言》，强调“持久和平的唯一真正基础是，各国自由人民志愿在一个已经摆脱侵略威胁、人人享有经济和社会安全的世界中进行合作”。①这就涉及到建立某种形式的国际组织机构问题。1941年8月14日，美国总统罗斯福和英国首相丘吉尔发表了一次联合宣言，即大西洋宪章。两国领导人希望能在世界上建立“广泛而永久的普遍安全制度”。1942年元旦，以美、英、苏三大国为首的26个反法西斯国家在华盛顿签署了《联合国宣言》，在这个文件里第一次采用了“联合国”这一名称，它是由美国总统罗斯福建议的。1943年10月，中、苏、美、英代表在莫斯科会议上共同签署了《普遍安全宣言》，宣言声明：“有必要在尽速可行的日期，根据一切爱好和平国家主权平等的原则，建立一个普遍性的国际组织，所有这些国家无论大小，均得加入为会员国，以维持国际和平与安全”。②1944年8-10月，中、苏、美、英四国代表在美国的敦巴顿橡树园会议上草拟了战后国际组织的章程，建议战后国际组织取名为“联合国”，提出联合国的主要机关安理会有维持国际和平与安全的主要责任。1945年2月的雅尔塔会议上，美、苏、英三国领导人宣布，他们一致同意建立一个普遍性国际组织以维护国际和平与安全。1945年6月25日，旧金山会议一致通过了《联合国宪章》，宪章指出，维持国际和平与安全是联合国的首要宗旨。宪章在其原则中规定：“各会员国应以和平方法解决其国际争端，俾免危及国际和平、安全及正义。”③1945年10月24日，《联合国宪章》正式生效，标志着联合国的建立。

　　 第一次世界大战之后建立了国际联盟，第二次世界大战之后建立了联合国，这两个国际组织都与战争联系在一起，绝非是历史的巧合。它反映了世界人民反对侵略战争，渴望世界和平，希望能找到一种保障国际和平与安全的组织形式或机制的普遍愿望，是对历史对战争反思的结果，所以，创建联合国的主要目的，就是为了维护国际和平与安全，实现人类长期以来梦寐以求的理想。

　　

　　 二、联合国在维持国际和平中的贡献

　　 （一）联合国大会通过的有关维持国际和平与安全的宣言和决议，发挥了世界舆论的威力，对国际局势的影响不可低估，形成了世界性的反对侵略，维护和平的氛围。

　　 联合国大会通过的有关宣言和决议主要有：

　　 1、联大在1950年通过的题为“联合一致共策和平”的决议；

　　 2、联大在1957年通过的关于各国间之和平、睦邻关系的决议；

　　 3、联大在1965年通过的关于不容许干涉各国内政和保护各国独立和主权的宣言，宣言认为这类干涉威胁全面和平；

　　 4、联大在1966年重申各国应严格禁止使用武力威胁或使用武力侵害任何国家的领土完整或政治独立；

　　 5、联大在1970年通过了加强国际安全宣言；

　　 6、联大在1974年通过了关于侵略定义的决议，要求各国不得采取一切侵略行动；

　　 7、联大在1977年通过了加深和巩固国际缓和宣言，宣言宣布决心努力消除国际紧张局势的起因和影响，并且加强联合国在维护国际和平与安全方面的作用；

　　 8、联大在1982年通过了关于和平解决国际争端的马尼拉宣言；

　　 9、联大在1984年通过了人民享有和平权利宣言；

　　 10、联大分别在1985、1987、1992年再次重申不使用武力，和平解决国际争端；

　　 此外，联大还多次通过决议，谴责侵略，要求侵略者从被占领土撤军；呼吁冲突各方停火，召开冲突各方的国际和平会议，以和平方式解决争端；提出禁止使用核武器等等。

　　 （二）联合国安理会采取行动或措施（包括强制和非强制两种），以防止或制止侵略及其他对和平造成破坏或威胁的行为，促成、维持或恢复国际和平。

　　

　　1、安理会促请各国和平解决其争端，以维持国际和平。安理会可以就足以危及国际和平与安全的争端或情势进行调查，如断定某项争端或情势具有足以危及国际和平与安全的性质，安理会可以促请各当事国应首先通过谈判、协商、斡旋、调停、调查、和解、仲裁、司法、利用区域机构或区域协定、或各该国自行选择的其他和平方法，求得争端的解决。在安理会的不懈努力下，和平方式在解决国际争端中被广泛采用，成为首选方法，发挥着重要作用。例如延续了40多年的阿以冲突证明，武装对抗只能加剧矛盾，和平谈判才是解决问题的最佳途径。

　　

　　 2、安理会采取维持和平行动。一般认为，维持和平行动是以《联合国宪章》第40条为依据，在实践中逐渐形成和发展起来的一种特殊的非强制措施。在宪章中，关于调解的条款和关于强制行动的条款之间有一个空白，维持和平行动发展成为填补这个空白的实际办法。它基本上是一种阻滞行动，旨在制止或遏制冲突中的战斗行动，促使冲突各方以和平方式解决其争端。联合国秘书长在他的报告中解释维持和平行动时说，是为了帮助维护或恢复冲突地区的和平，由联合国组织的有军事人员参与，但无强制执行权力的行动。

　　 维持和平行动大致分为两大类：部署观察团和维持和平部队。它们都是由安理会组织的，特殊情况下由联合国大会组织，要求由联合国秘书长指挥。具体事务由观察团和维持和平部队的首长负责。

　　 观察团，是由当事国认为公正的会员国应联合国秘书长的要求向联合国提供的非武装军官组成的。其主要职能是观察、监督某一地区维持停火的状况，如有破坏停火的事件发生，应进行调查，并尽力加以改善。

　　 联合国在1948年6月设立了第一个观察团，即在中东建立的联合国停战监督组织，负责观察、监督阿以之间停火协定是否得到执行，必要时调解冲突。这是联合国采取的第一次维持和平行动。此后，联合国依据同样原则建立了其他几个观察团。1949年的联合国驻印度、巴基斯坦军事观察小组；1958年6月的联合国驻黎巴嫩观察组；……1991年4月的联合国驻伊拉克、科威特观察团；1991年9月的联合国驻西撒哈拉观察团等。观察团在防止和控制冲突，促成和维护和平与安全方面起了重要的作用。

　　 维持和平部队，一般情况下是由联合国秘书长按照安理会的决定建立而由若干会员提供的武装分遣队组成的。它通过对停火、停战协定或撤军的监督，来防止局部性冲突及敌对行为的再度发生或扩大。维持和平部队的士兵一般只装备轻型防御性武器，可以进入现场进行巡逻或实际插入对立各方，使之隔离，必要时还可以进行调查，促成谈判和进行和解工作。维和部队应是非强制的和中立的，他们只有出于自卫才能被准许使用武力，不能干涉驻在国的内政，也不能支持冲突中的一方来反对另一方。

　　 联合国的第一支维持和平部队，当时称联合国紧急部队，建立于1956年11月，是为了结束1956年中东战争并监督埃及和以色列之间的停战而建立的。这是一支隔离埃、以军队的缓冲力量，目的是尽量避免双方的冲突。此后，依据同样原则和体制建立了其他维和部队。1960年至1964年为恢复刚果的和平和秩序而派驻刚果共和国（现扎伊尔）的“联合国刚果部队”；1962年至1963年派驻西伊里安帮助印尼从荷兰手中接管当地行政权的“联合国西伊里安安全部队”；……从1978年起为监督以色列撤军和协助黎巴嫩政府恢复权力而派驻黎巴嫩的临时部队以及最近几年为防止、减少或控制武装冲突，恢复或维持和平与秩序而向柬埔寨、原南斯拉夫、莫桑比克、索马里、卢旺达等国派驻的联合国维持和平部队。

　　 3、安理会采取强制行动，以维持或恢复和平。当国际争端或情势已经发展到威胁和平、破坏和平甚至出现侵略行为时，安理会所建议的各种和平解决方法及临时办法（如停止敌对行动，结束报复措施，撤军，接受国际安排等等）仍未奏效时，安理会有权决定采取强制行动，安理会的决定对各会员国均有约束力，各会员国有义务执行安理会的决定。所谓的强制行动，包括非武力行动和武力行动。一般情况下，安理会首先采取非武力行动，如进行经济制裁、武器禁运、甚至断绝外交关系等。在实践中，对南非采取的强制行动就属于这种。经济制裁、武器禁运等使南非在国际社会陷于孤立境地，经济损失惨重，导致政局更加动荡，所以南非进行改革和新南非的出现与安理会对南非采取的强制行动不无关系。这对于维持南部非洲的国际和平具有十分重要的意义，使南非与周边国家的关系由敌对转为伙伴关系。当非武力行动无效时，安理会可考虑并决定采取武力行动，对威胁、破坏和平甚至侵略别国的行为进行军事打击，以维持或恢复和平。这方面的典型事例就是安理会授权多国部队对伊拉克的军事行动。伊拉克侵占科威特后，安理会通过了一系列决议，谴责伊的侵略，要求其从科撤军，并对伊实行各方面的制裁，但仍未奏效，终于导致安理会授权军事干预。其结果是迫使伊全部和无条件地接受了安理会的决议，科威特主权和国际和平得到恢复。海湾危机的解决，给联合国历史写下了光辉的一页，这是联合国在维持国际和平方面的一次成功尝试，是正义的胜利，它使人们看到了联合国在维持国际和平与安全方面的巨大潜力，极大地恢复了国际社会对联合国的信心。

　　 （三）裁军，尽量减少或消除潜在的战争威胁。

　　 根据《联合国宪章》关于裁军的规定，联合国于1959年宣布裁军努力的最终目标是，在有效的国际监督下对核武器和常规武器均进行全面彻底裁军。为了实现这一目标，联合国建立了一系列裁军机构，主要有：联大第一委员会、联合国裁军审议委员会、世界裁军会议问题特设委员会、裁军研究所、联合国秘书处裁军事务部、裁军研究专家组等。上述裁军机构都开展了裁军活动。联合国还分别于1978、1982、1988年召开裁军特别会议，三次裁军会议对于动员世界人民反对某些大国军备竞赛维护世界和平起了有益的作用。

　　 关于核裁军，联合国多次提出限制、削减和取消核武器及其运载系统，确保不使用核武器，停止生产核武器和用于核武器目的的可裂变物质，限制有核武器国家部署核武器。1981年，联大通过了《关于防止核浩劫的宣言》，指出使用核武器将违反《联合国宪章》，是危害人类罪。联合国还就部分或全面禁止核试验，防止核武器扩散，保证无核武器国家的安全，建立无核区，和平利用核能，防止在外空放置核武器等方面作了许多有益的工作。联合国还推动美苏两个最大的核武器国家进行核裁军谈判。使得美苏两国在限制、削减战略核武器会谈以及在短、中程核军备裁减会谈等方面取得了一些积极成果，签署了有关的条约和协定。苏联解体后，美俄之间的裁军进程明显加快。

　　 联合国在禁止生产和使用其他大规模毁灭性武器方面也作了有益的工作。在联合国的组织、协调和推动下，1972年，签署了《关于禁止发展、生产和储存细菌（生物）及毒素武器和销毁此种武器的公约》；1993年签署了《禁止化学武器公约》。联合国还就禁止研制新型的大规模毁灭性武器进行了讨论，号召世界各国就禁止研制放射性武器、激光武器、次声武器、电磁武器、地球物理武器等达成具体协定，以防止这些新型武器出现及其使用危害人类的生存。

　　 关于常规裁军，联合国提出开展区域性和世界性的裁军运动，削减军事预算和减少武装力量的人数，武器的转让必须注意使常规军备保持在与各国安全相适合的低水平上。联合国会议于1979、1980年还通过《禁止或限制使用某些可被认为具有过份伤害力或滥杀滥伤作用的常规武器公约》及其三个议定书，并于1981年4月开放供各国签署。

　　

　　 三、联合国在维持国际和平方面存在的问题

　　 联合国在维持国际和平方面作出了重要贡献，但由于霸权主义、强权政治和集团政策的影响，联合国在维持国际和平方面也存在一定的问题，使其作用的发挥受到了一定的限制。

　　 1、联合国体制本身的问题－－大国否决权。

　　 根据《联合国宪章》第27条的规定，任何常任理事国在不是争端当事国的前提下，可在非程序性事项的决议上，投反对票，即否决，则该决议就不能通过，安理会就不能有所作为。这就是安理会表决制中的“大国一致原则”，或称“大国否决权”。它是二次大战结束前原苏联和以美国为首的西方既矛盾又合作的产物，延续至今。在冷战时期，大国否决权成了美苏等国斗争的工具，当议案牵涉到其根本利益时，美苏等国就不顾国际正义而行使否决权，阻止不利于己的决议通过，使联合国维持和平的行动难以实施。例如，1979年，当安理会审议一项要求越南从柬埔寨撤军的决议草案时，由于原苏联投反对票而未能通过；1980年，安理会审议阿富汗局势及其对国际和平与安全的影响，要求外国军队立即撤出阿富汗的决议草案，由于原苏联投反对票而未能通过；1985年2月，安理会审议以色列军队从黎巴嫩南部撤出的决议草案，由于美国投反对票而未能通过。

　　 大国否决权在某种情况下纵容了侵略行为，破坏了和平，与联合国制止侵略、维持或恢复和平的使命背道而驰。所以广大发展中国家关于修改、限制甚至取消否决权的要求是合理的，但要做到这一点是极其困难的，因为常任理事国在修改、限制甚至取消否决权问题上也同样拥有否决权。

　　 2、大国操纵和利用联合国，为他们的战略利益服务。

　　 最典型的就是美国。美国利用经济、军事援助，政治控制等方法，使许多国家依附自己，从而在联合国的投票表决中占有优势。美国为了给自己的行动披上合法的外衣，欺骗世人，就操纵和利用联合国，使之通过符合自己战略利益的决议。如1950年6月，美国趁原苏联驻联合国代表马立克缺席之机，操纵联合国安理会通过决议，出兵朝鲜，干涉朝鲜内政，以达到其蓄谋已久的侵略扩张野心。从朝战一事可见美国操纵和利用联合国，以维持或恢复和平为名，行侵略扩张之实之一斑。

　　 在波黑冲突中，美国由于厌恶仍由原共产党人掌权的塞尔维亚共和国，又对受后者支持的波黑塞族不肯屈从美国意志的强硬立场恼羞成怒，为了实现插手、控制巴尔干地区的战略目标，就操纵和利用联合国，以联合国的名义对塞族进行政治恐吓、经济制裁和军事威胁。而对穆克两族则多方袒护，使联合国作为公正调解人的形象受到损害。可以说，由美国的利益决定的美国立场几乎代替了联合国在波黑冲突问题上的立场，所以1993年9月2日的英国《卫报》的一篇文章指出：“联合国组织还是充分地为美国的利益效劳”。

　　 3、联合国的某些干预行动背离了《联合国宪章》，失去了法律依据。

　　 (1)强制行动的军事指挥权不符合《联合国宪章》的规定。根据宪章的规定，联合国采取的强制行动应由“安理会各常任理事国之参谋总长或其代表”组成的“军事参谋团”协助安理会作出决定。军事参谋团在安理会的领导下“负战略上指挥之责”。④然而在实践中并未组织“军事参谋团”，而是由某些大国制定军事计划和控制军事指挥权。在海湾战争中，美国将军自行制定打击伊拉克军队的“沙漠风暴行动”计划，美国将军施瓦茨科普夫指挥了这次军事行动。对波黑冲突的军事干预的指挥权掌握在北约，实际上是控制在美国手中，而安理会只能随着美国的指挥棒转，从而使自己的地位、权力和声誉受到损害。

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　(2)设置战争罪法庭，超出了《联合国宪章》的范围，其法律效力成为疑问。宪章中并没有设置战争罪法庭的规定，1993年2月22日，安理会通过了设立巴尔干战争罪法庭的决议，美国主张将塞尔维亚和波黑塞族领导人以“战犯”的罪名起诉。安理会的这一决议显然没有宪章的规定作为法律依据，因而难以产生法律约束力，只能是一种脱离宪章的加剧冲突的一纸空文，根本不可能得到实施。

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　 (3)联合国介入一国内部冲突，不符合《联合国宪章》关于解决国际争端的规定。宪章关于解决国际争端的条款的适用范围只限于国际性问题，即国家之间的冲突，一国内部冲突应排除在联合国职权之外。然而在实践中，联合国却深深卷入安哥拉、索马里、波黑等国的内战，这说明某些大国正利用联合国作为干涉别国内政的工具。

　　 4、联合国的某些干预行动中出现了违反国际法的情形。

　　 国际法中的许多国际条约和国际惯例都禁止在战斗行动中伤害平民，如1899年和1907年的海牙公约，1949年战时保护平民公约及1977年日内瓦公约的两个附加议定书都有此规定。然而联合国在干预索马里的行动中对艾迪德部队发动大规模军事打击时，对武装部队和平民不加区别，致使许多平民丧命。这明显地违反了国际法，背离了《联合国宪章》的宗旨和精神。

　　 5、联合国近年来的干预行动出现了一种动辄实施经济制裁、军事封锁和诉诸武力的倾向，对和平解决争端缺乏足够的愿望和耐心。

　　 这反映了某大国的压服和急于求成的心理。这种“强制和平”而非维持和平的做法，实践证明效果不佳。经济制裁和军事干预，很难产生令冲突各方都能接受的结果。只能是由于策略上的原因，暂时屈从，而后又有反复，或者压力愈大，反抗愈烈。所以真正持久地解决争端问题，还必须在和平解决争端这一方法上下功夫，特别是使用武力应当是各种和平方法用尽仍不奏效时迫不得已使用的最后手段，必须谨慎。

　　 注释：

　　 ①《现代国际组织》武汉大学出版社1984年版第33页。

　　 ②《国际关系史资料选编》上册第751页，武汉大学出版社1983年版。

　　 ③《国际法资料选编》第819页，法律出版社1982年版。

　　 ④见《联合国宪章》第45、46、47条。