政府开放数据生存状态_来自我国19个地方政府的调查报告_曹雨佳

第60卷第14期2016年7月

政府开放数据生存状态：来自我国19个地方

*

政府的调查报告

■曹雨佳

深圳市委党校图书馆

深圳518034

摘要：［目的/意义］评估我国地方政府开放数据的生存状况，分析存在问题及总结相关经验，对于推动我国政府数据开放工作的进一步发展具有现实意义。［方法/过程］在建立政府开放数据生存状态评估表的基础上，通过网站观察和数据分析，对我国19个地方政府开放数据的生存状态进行调查评估。［结果/结论］结果表明，我国地方政府开放数据生存状态相当严峻，存在问题有大部分地方政府还没有厘清开放数据和开放信息的关系，相关法律法规缺失，数据管理各自为政，对数据缺乏有效盘活，数据价值有待挖掘等；提出建议包括制定数据开放法律法规，设立专门管理机构，建立统一服务平台，盘活数据存量、优化增量，推广数据利用、扩大数据影响力等。

关键词：政府数据分类号：G250

DOI ：10．13266/j．issn．0252－3116．2016．14．011

政府数据开放

数据开放

实证研究

开放数据是指能被任何人自由使用、重复利用和

［1］

首次出现在国家层面的政策文件中

［4］

；同年9月，国务

《促进大数据发展行动纲要》，院发布了明确要大力推进政府数据开放共享，促进数据的利用创新。这表明我国政府数据开放工作开始加快。2015年英国开放基金会发布的《全球开放数据指数》指出，在全球122个国家开放政府数据排名中，我国位于第93位，这意味着我国国家层面政府数据开放状态还处于较落后的水平。因此，对我国地方政府开放数据的生存状态进行评估，分析存在的问题及不足，总结借鉴成功经验，对于推动我国政府数据开放工作的进一步发展，以及提升政府治理能力和公共服务能力，促进政府决策和服务更加开放和透明具有重要意义

。

重新分配的数据资源，它具有可获得性、机器或程序

［2］

可阅读、使用无限制等特性。开放政府数据是政府领域可作为开放数据提供给公众的数据资源

。政府作

为社会管理的主体，无论从数据拥有量还是从公开服务责任方面来看，都应该是开放政府数据运动的先行者

［3］

。2009年奥巴马政府宣布实施“开放政府指令”，

推出了一系列旨在扩大健康、能源、气候、教育、金融等领域数据的开放计划，并建立了data．gov 网站以促进数据集的发布与利用。这项以透明、参与、协作为基本原则的政府数据开放指令，引起了世界各国的广泛关注，新西兰、英国、加拿大、新加坡等52个国家陆续建立了政府数据开放平台，并制定了各自的数据开放政策，作为提升国家竞争力的重要战略。我国国家层面2015年4月国务院发的政府数据开放工作起步稍晚，

《2015年政府信息公开工作要点》，布提出“积极稳妥推进政府数据公开，鼓励和推动企业、第三方机构、个，人等对公共数据进行深入分析和应用”这是数据开放

2．1

开放数据的界定

《如何认识开放政府数世界银行在2012年发表的

据提高政府的责任感》报告中认为：开放数据是指非专有的、机器可读的数据，任何人都没有法律或技术的限制、可以自由使用、重复使用、操作和传播，而开放的数

“政府数据开放安全审查制度研究”（项目编号：15HZKT113）和教育部人文社科研究青年基金项目*本文系全国行政学院科研合作基金课题

“我国政府数据开放保密审查体系构建及保障机制研究”（项目编号：15YJCZH237）研究成果之一。E-mail ：806380764@qq．com 。作者简介：曹雨佳（OＲCID：0000－0002－2088－3205），助理馆员，硕士，收稿日期：2016－06－06

修回日期：2016－07－05

本文起止页码：94－101

本文责任编辑：

徐健

94

J ］．图书情报工作，2016，60（14）：94－101．曹雨佳．政府开放数据生存状态：来自我国19个地方政府的调查报告［

［5］

［15］

据可能来自任何地方。政府开放数据则专指来自政堃的研究虽未直接评估政府开放数据，但却对国际

府及其控制的实体的开放数据。美、英、法、德、意、加、日、俄8国在2013年签署的《G8开放数据宪章》中指出，开放数据应当坚持五大原则

［6］

各组织开放政府数据评估方法进行了比较分析，总结其共同的规律、各自的特色和不足，并提出要考虑各国经济、社会、技术等条件的差异。

国内外已有的研究虽然采用了不同的维度和方法，但都是以开放数据的概念为核心，注重考查开放数据的准备情况、数量和质量以及其产生的价值影响等，并且注重因地制宜，关注地方的特殊性。目前，调研我国地方政府数据开放整体情况的研究较少，且尚未有学者从生存状态的视角对政府开放数据的现状进行评估。本文将从开放数据的概念界定出发，综合国内外开放数据评估方法的特点，构建开放数据生存状态标准，通过网站观察和数据统计的方法，对我国主要地方政府的政府开放数据生存状态进行调查，从整体上把握我国政府数据开放工作的现状及存在的问题

。

：一是开放数据应该

成为一种规则；二是应当注重开放数据的数量和质量；三是任何人都可以自由使用数据，不受版权、许可等各种机制的限制；四是为了改善政府治理能力开放数据；五是开放数据应激励数据创新行为。2016年5月，美

［7］

国参议院和众议院审议的《开放政府数据法案》第

四章第22条指出政府开放数据应当满足以下条件：①机器可阅读；②开放格式提供；③全球公共领域的一部分，或者有必要用开放许可的方式发布，也就是可以免费使用且不限制其复制、出版、传播、引用等。2．2

国外对政府开放数据状况的调查评估

为了解全球各国数据开放计划的实施情况及效果，国际多个组织从不同的维度进行了调研。从2013年开始，万维网基金会每年从准备、实施和影响3方面对全球多个国家的政府数据开放状况进行了调研和评估，并发布“开放数据晴雨表”全球报告

［8］

开放数据生存状态标准应先满足开放数据概念界

。2013年，定的3个基本条件，进一步地，根据国内外对开放数据的评估，还应该关注开放数据的数量以及开放数据产生的价值影响。针对机器可读的格式问题，可引用T．B．Lee ［16］五星评价方案做进一步区分：一星是在开放许可下将数据放上网（无论是什么格式的数据）；二星是结构化数据形式，如xls 格式（即Microsoft Excel 工作表，常用的电子表格格式）；三星是非专有开放格式，如csv （逗号分隔值文件格式），其与xls 格式的区别简单来说是csv 更容易被导入到各种形式的表格或数据库中，并且可在程序之间转移表格数据，通用性比较强；四星是使用UＲI（统一资源标识符，用于标识互联网资源名称的字符串）来标识数据；五星则是将数据关联到相关数据来提供具体语境。开放数据运动将开放数据理解为使用ＲDF模型将不同来源和类型的数据关联起来，最终实现数据的交流和重用

［17］

［9］

由英国开放基金会组织的“开放数据指数”则根据

开放的定义，通过社区众包、同行评议和专家评审等方式对10个关键政府数据集开放状况进行调研。2013，年，纽约大学政府实验室宣布启动“开放数据500”将商业活动与开源数据集联系起来，通过评估利用政府开放数据的公司确定政府开放数据的价值和数据利用。2013年，世界银行开放政府数据工作组从高层领导、政策/法律框架、体制框架、数据管理政策和流程、需求、公民参与等方面衡量动态的开放数据生态系统情况

［10］

。2014年，万维网基金会和纽约大学政府治理

［11］

实验室从背景/环境、数据准备、数据使用和影响4方面构建了对政府数据开放状况的通用评估框架

。

除了国际组织，研究者也对政府数据开放实施情况进

［12］行了调查，如Ｒ．P．Nugroho 等从政策背景、政策内

。开放数据

容、政策影响3方面对美、英、荷兰、肯尼亚、印尼5个国家的政府数据开放情况进行了跨国比较分析。2．3

国内对政府开放数据状况的调查评估

国内也有一些研究者注意到了政府开放数据的调研和评估，如2015年，郑磊、高丰

［13］

的数量又可更进一步区分为静态的开放数量和动态的及时更新。最后将开放数据的生存状态标准评估见表1

。

通过基于“基础”

4．1

开放数据的生存状态

由于我国开放数据实践主要集中在地方层面，并

“数据”“平台”3个层面共13个维度的评估框架对北京、上海、武汉、无锡、湛江、宁波海曙区、佛山南海区以及贵州开放政府数据实践情况进行了比较研究；陈涛等

［14］

且需要一定的经济、技术等条件的支持，因此笔者选择直辖市和副省级城市进行调研，即北京、上海、天津、重庆4个直辖市和深圳、沈阳、大连、长春、哈尔滨、南京、

调查研究了武汉政府开放数据及平台的建设情

况，分析其政策环境、建设目标、内容及挑战；夏义

95

第60卷第14期2016年7月

表1

开放数据生存状态

活跃

描

述

开放数据生存状态标准

开放数据生存状态

濒危

描

述

满足下列5个及以上条件1．机器或程序可阅读2．任何人都可获得3．自由使用和传播4．数量多

5．数据及时更新

6．对数据的使用产生较好的影响

满足以下1个条件：

1．一星格式数据或以下2．开放获取受限

3．自由使用和传播受限4．数量少

健康

满足下列4个及以上条件：

1．可机读数据（二星类格式及以上）2．任何人都可获得3．自由使用和传播4．有一定数量

5．对数据的使用产生了一定的影响

死亡

满足以下2个及以上条件：1．一星格式数据或以下2．开放获取受限3．自由使用和传播受限4．数量少

杭州、宁波、厦门、济南、青岛、武汉、广州、成都、西安15个副省级城市。在这19个地方政府中，北京、上海、青岛、武汉通过专门的政府数据开放网站向公众提供开放数据；深圳市虽有深圳政府在线数据开放平台网站，但仅对福田区、罗湖区、坪山新区以及一些市直属机关单位的数据开放入口做了一个聚合页面；其余15个地方政府目前主要通过政府官网中的信息公开或政

表2

地方政府开放数量（个）北京上海天津重庆深圳沈阳大连长春哈尔滨南京杭州宁波厦门济南青岛武汉广州成都西安

[1**********]7\[***********][***********]21822

务公开专栏，以统计信息的形式出现，或者由当地统计局制作、开放。这说明绝大部分地方政府还尚未在日常工作中区分开放数据与开放信息。笔者对我国19个地方政府开放数据的数量、格式、开放性、自由使用和传播及更新频率进行了调查（各地统计局网站数据暂不计入），如表2所示：

我国19个地方政府开发数据的生存状态调查（数据截止2016－03－25）

格式CSV CSV 、XLS 、DOC 文本、部分XLS

文本

JSON 、CSV 、XLS 、XML

文本文本文本文本文本、部分XLS

文本文本文本

使用授权免费，传播受限免费，可再授权

\受限受限受限受限受限受限受限受限\\\免费，授权免费、传播受限

\\\

更新频率按需更新

年、半年、季度、月、周、日、实时、按需更新

不定期更新不定期更新不定期更新不定期更新不定期更新不定期更新年、月更新年更新年、月更新日更新年、季度、月更新

按需更新不定期更新年、月、日更新

年更新不定期更新不定期更新

生存状态濒危活跃死亡死亡濒危死亡死亡死亡死亡死亡死亡死亡死亡濒危健康健康死亡死亡死亡

XLS 、文本、可下载，无需登录XLS 、XML 、需登录下载

XLS 数据少、XML 格式浏览不可下载

文本PDF 可下载文本、

文本

4．1．1开放数据数量19个地方政府开从表2可知，有限，但主题类型相对丰富，北京市政府的开放数据涵盖旅游住宿、交通服务、餐饮美食、医疗健康等17个领域，上海市政府的开放数据包括经济建设、资源环境、教育科技、道路交通、社会发展等11个主题，青岛市和武汉市政府开放的数据主题均为12个，主要涉及经济

放数据的数量普遍偏少，且主要是本地区经济和社会发展情况的统计公报，这是导致公众浏览和利用政府数据较少的原因之一。拥有政府数据开放专门网站的北京、上海、青岛、武汉4个地方政府，开放数据的数量

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发展、交通服务、医疗卫生等主题。这些地方政府的开放数据基本都是有选择性地集中在经济建设、社会发展、卫生健康、道路交通等几个公众关注比较多的领域。4．1．2

开放数据格式

在开放数据的格式方面，并不

是简单地将数据电子化，而是需要提供机器可读的方式，以方便数据的获取与再利用。根据调查发现，重庆、沈阳、大连、长春、哈尔滨、杭州、宁波、厦门、广州、西安这10个地方政府仅将数据以文本形式上网，或仅提供数据统计表的PDF 图片，这意味着开放数据不能以便捷的方式被获取，更不用说进一步的下载、分析、挖掘。天津、南京、济南提供了部分二星xls 格式的文件供下载利用，成都提供少量的PDF 格式数据供下载。北京、青岛、武汉开放数据的格式质量稍高，上海的开放数据格式种类最丰富，深圳计划提供JSON 、CSV 、XLS 、XML 等多种格式的数据。4．1．3

开放数据使用授权

使用授权也是本次调查

的重点。在政府数据开放中，如果开放数据由于版权或者其他限制机制的约束，不能自由使用和传播，也就失去了开放的意义。根据调查结果，目前有37%的城53%的城市在网站中市未对开放授权做出明确规定，

直接规定传播和再利用受限，如沈阳政府网站规定，开“如需转载、放数据引用、链接，必须与我网站直接联系，获得合法授权，否则，由此引起的一切后果由转载、。已经建立了政府数据开放平台的引用、链接者负责”“用户不得有偿或无偿转让在本网北京和武汉，也规定，站中获取的各种数据资源”这都违背了开放授权的初衷。在任何人都可以获取开放数据的原则方面，北京、青岛两市政府数据开放平台规定只有注册登录才能下载所需的数据，在一定程度上增加了获取开放数据的难度，这也是制约开放数据生存发展的因素之一。4．1．4

开放数据更新频率

更新频率也是评估开放

“活跃”数据是否的标准之一，及时更新的数据有利于展示事物发展的真实情况，而静止、过时的数据则不利于数据价值的挖掘。笔者对19个地方政府开放数据的更新频率进行了调查，结果显示，仅上海、宁波、武汉提供部分按日更新数据，而大部分地方政府的开放数据均是不定时更新或者按需更新。4．1．5

开放数据使用影响

为了评估开放数据的“活

”“健康”跃状态，需要对开放数据的使用影响进行评估。衡量开放数据是否产生了有效的影响，主要看它是否促进了公民参与和激励创新，笔者主要通过公众对开放数据的浏览和下载情况来观察数据是否满足民

众的需求，激励民众进行获取和利用，并且通过观察开放数据开发应用的数量来评价其是否有效促进社会创新。

通过抓取北京、上海、青岛、武汉4个地方政府数据开放平台数据，统计开放数据集的浏览量、下载量和应用数量，并计算其平均数据集浏览量和平均数据集下载量，如表3所示：

表3

上海、青岛、武汉4地方政府开放北京、

数据使用影响（数据截至2016－03－25）

城市北京上海青岛武汉

数据集数据集浏览平均浏览数据集下载平均下载应用数量

（个）（个）量（次）量（次）量（次）量（次）[1**********]5

[***********]25299

[1**********]6

[***********]

13033591

1524614

武汉市政府开放数据虽然数量较多，但是在浏览和下载方面都较少，说明对开放数据的宣传推广方面做得不够，开放数据的主题和格式也需进一步调整，以满足公众的数据需求。在应用数量方面，北京、上海、青岛、武汉4个地方政府都偏少，说明数据利用和创新行为还需进一步激发。

根据表3可以清楚看到，上海开放数据在平均浏览量、平均下载量和应用数量几个指标上都要高于另外3个城市，因此评估上海的开放数据生存状态为“活，跃”青岛和武汉的开放数据在这3个指标都有很大的提升空间，但由于这两个地方政府开放数据实践较晚，影响力和效果还未完全显现出来，评估其开放数据状“健康”。态为4．1．6

生存状态评估结论

根据政府开放数据生存

状态标准，笔者对天津、重庆、沈阳、大连、长春、哈尔滨、南京、杭州、宁波、厦门、广州、成都、西安这13个城市的开放数据生存状态做出了“死亡”的评估，他们在数量、格式、开放许可、在传播利用方面有两个及以上指标未达到要求，意味着这些开放数据失去了开放互联的功能，很难为公众和企业开发和利用。北京、济南和深圳的开放数据由于在开放获取或者自由使用和传“濒危”。播方面存在限制条件，目前的生存状态为

在19个被调查的地方政府中，开放数据生存情况“死亡”“濒危”为状态的有13个，占比68%；处于状态的城市有3个，占比16%；处于“健康”和“活跃”状态仅有3个，占比16%。总体来说，我国地方政府开放数据生存现状相当严峻，数据或被束之高阁，或是处于孤立的、静止的、过时的状态，没有进行有效地开放互联

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和开发利用。按照《促进大数据发展行动纲要》的要求，我国要在2018年底前建成国家政府数据统一开放平台，通过有效整合、开发、利用政府开放数据，提升政府治理能力。届时必定要共享、整合地方在经济、交通、健康等重要领域的开放数据，因此改善地方政府开放数据生存状态刻不容缓。此外，提升开放数据的品质有利于鼓励民众参与政治及社会治理，实现地方政府治理能力提升，同时也能激发数据创新应用，释放数据红利，带来巨大的社会效益和经济效益。4．2

开放数据的生存环境

为进一步分析开放数据生存现状形成的原因，有必要对这19个地方政府开放数据的生存环境进行调查。根据万维网基金会和纽约大学政府治理实验室制定的评估开放数据的通用框架

［11］

“逐步鼓励将不涉密、例占80%，要不涉隐私的数据资“引导社会力量对数据进行增值利源进行开放运营”

。这些计划规划指出了要进行开放数据工作，用”但并没有专门对开放数据本身做出具体要求和计划。

表4

城市上海青岛南京杭州宁波厦门武汉广州成都

我国地方政府开放数据相关法律法规

法律法规

《上海市政务数据资源共享管理办法》（2016年）

《关于加快推进公共信息资源向社会开放的通知》（2015年）《南京市政务信息资源共享管理办法（试行）》（2011年）《杭州市政务数据资源共享管理暂行办法》（2015年）、《杭州

“互联网+”（2015年）市人民政府关于推进行动的实施意见》《宁波市人民政府关于加快发展信息经济的实施意见》（2015

）、《政府数据共享开放实施办法》（计划中）年

《厦门市政务信息资源共享管理暂行办法》（2015年）《武汉市政务数据资源共享管理暂行办法》（2015年）《广州市政府信息共享管理规定》（2012年）

《成都市人民政府办公厅关于深入推进政务数据资源整合共

（2016年）享工作的意见》

，影响数据开放成效

的环境因素主要有以下方面：①法律法规因素，即是否有政府数据开放的相关法律法规；②组织背景，即是否有专门的组织负责开放数据工作；③政治意愿或领导力，即高层领导是否表现出对开放数据工作的支持。此外，当地的信息技术水平、经济发展水平等也对开放数据造成了一定的影响。在这里，主要从法律法规、组织背景和领导力3方面对开放数据的生存环境进行调查。

从表4可知，目前19个地方政府制定专门管理开放数据相关法律法规的仅有上海、杭州、武汉、成都、宁波5个地方政府，主要从数据采集、归集、共享、安全管理和监督保障几方面规定了开放数据资源共享开放的办法。具体来说，上述5个城市的法律法规对开放数据的数量、格式、开放获取、更新频率等做出了指导和规定，如以公共服务、经济发展和社会管理等领域的数据为重点，除保密类信息之外，分层分级地逐步向公众“数字化方式采开放。在数据格式方面，一般都规定以集、记录和存储数据，同时将具备条件的数据进行结构化处理，非数字化数据按照相关的技术标准开展数字；对开放数据的使用传播做出了一定限制，化改造”如“不得滥用、要求非授权使用、未经许可扩散”开放数据；在更新频率上，大多要求实时更新或在产生后2个工作日内进行更新。南京、厦门、广州仅有政务信息资源相关的管理办法；天津、重庆和沈阳等其他地方政府仅有大数据发展或者智慧城市建设等相关的计划方《天津市国民经济和社会发展第十三个五年规划案，如，“实施大数据共建共享工程，纲要》指出推进数据资，《沈阳市智慧城市总源开放共享，发展大数据产业”体规划（2016－2020年）》指出非涉密政府开放数据比

在开放数据的组织机构方面，部分地方政府由当地市政府办公厅领导和协调，具体工作则由政府信息公开或电子政务相关主管部门负责，也有专门成立大数据管理机构负责开放数据工作，如上海市经济和信息化委员会的大数据发展处，广州和成都计划成立的大数据管理局。具体情况如表5所示：

表5

城市北京上海

经济和信息化委员会

网上政务大厅建设与推进工作领导小组经济和信息化委员会大数据发展处

杭州宁波厦门青岛武汉广州成都

政府办公厅、市政府电子政务办市信息经济发展工作领导小组

专门机构、大数据专家咨询委员会、首席数据官市政府办公厅、政府信息公开和电子政务主管部门互联网信息办公室大数据管理局大数据管理局

我国地方政府开放数据的组织机构

组织机构

在政治意愿或领导力方面，主要看高层领导对开放数据工作是否重视和支持。在此方面，上海、青岛和“未武汉有比较突出的表现，如上海市委主要领导强调，来社会极为重要的资源是数据”要进行标准化采集和加工，使其能够被广泛而深入地应用，并指出政府的开放数据存在横向和纵向分割的问题。上海经信委领导对如何推进政府数据开放进行了指导，要求“先易后；青岛在2016年政府工作报告中指出，难”要“启动政；武汉务大数据中心建设，扩大政府数据向社会开放”

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“智慧政府工程”，市委主张实施推进政府公共数据互联开放共享，通过大数据开放、信息共享和集成运用，“用数据说话、形成决策、管理、创新”的城市管理新方式

［18］

利用起来。上海、杭州等政务数据共享管理办法中提出要制定数据目录，各部门根据目录和本单位工作要求，实现数据的采集，并要求其对具备条件的数据进行数字化、结构化改造，这对监督各部门定时定质开放数据有一定作用，但此项任务相当艰巨，对采集增量数据尚且应接不暇的政府部门来说，是一个巨大的挑战。5．3

数据格式混乱，管理各自为政

调查发现，部分地方政府在开放数据的提供上管理比较混乱，各部门对开放数据采集、存储、开放的内容、口径、格式、质量等并未做出统一规定，导致在同一平台上不同部门提供的数据形式有较大的差异，某些PDF 表格，部门提供统计公报、某些部门提供xls 表格，甚至出现数据重叠或者不一致现象。深圳的政府在线数据开放平台体现得尤为明显，平台仅为各区级、市直单位开放数据的聚合入口，而各单位提供数据的形式、格式各异。究其深层次原因就是各部门之间壁垒森严，导致数据呈条块分割，有学者将其称为“数据烟，“烟囱”囱”现象，意思就是一个部门一个“烟囱”与“烟囱”之间互不连通，而且在缺乏顶层设计和统一规划的情况下，信息化越发展就越容易固化为部门

［19］

分割的“纵墙横路”。数据管理各自为政，数据之

。此外，广州市政府委托外部企业为其建设政府

数据开放服务平台，并开始了相关数据集的采集和整合工作。开放数据涉及多个部门、机构、平台，需协调多方面权益，如果没有高层领导的重视和支持，很难完成沟通协调工作

。

5．1

未厘清开放数据与开放信息的关系

调查和评估结果表明，大部分地方政府未厘清开

放数据与开放信息的关系。在被调查的19个地方政府中，高达79%的开放数据存在于政府信息公开栏目下，且以信息文本的形式存在。目前，大多数地方政府尚未制定开放数据管理方面的法律法规，只是在政务资源管理相关法律法规中提到开放政务数据的相关事宜。而对开放数据的管理和统筹，也依旧交由电子政务和信息开放工作单位负责。事实上，尽管开放数据是开放信息的进一步发展，但两者之间仍然存在较大的区别。开放数据强调的是原始数据的开放，是客观的，无意义的符号形式，而开放信息是被加工和赋予意义的数据和事实，这就意味着，对于开放数据的管理难度远远要高于开放信息，尤其是数据安全方面的风险。此外，开放数据的采集、归集、整合相较于开放信息也有显著的区别。开放信息一般用于满足于公民的知情权，而开放数据应便于公众的获取、加工以及传播和再利用，方能释放开放数据的价值红利，而目前地方政府对开放数据仍如开放信息一般管理和限制，这无异于抹杀了开放数据的真正价值。5．2

缺乏对现有数据的有效盘活

调查评估发现有68%的政府开放数据处于“死亡”状态，说明现有数据缺乏有效盘活。事实上，政府在履行职责的过程中收集了大量数据，但基本上这些数据都被束之高阁。一方面，政府出于惯性的保密或者维护工作机密的需要，没有开放数据；另一方面，这些数据资源可能以纸质、文件等形式存在，需要进行大量的数据化改造工作后才能被真正利用，这就导致了开放数据总体数量偏少。此外，数据PDF 等格式提供，多以TXT 、这样割裂了数据之间的联系，使数据无法开放互联，真正流动、活跃、被开发

间横向交互和协作整合能力匮乏，无法实现更大规模的数据共享与互联，对数据活力的激发制造了不小的阻力。5．4

数据利用尚未形成影响力

开放数据最重要的目的就是挖掘和释放政府数据的附加价值，激发公众和企业的创意与智慧，获得有巨大潜力的数据产品或服务，数据利用的影响力也由此判别。通过对北京、上海、青岛和武汉政府数据开放平台的浏览、下载、开放应用情况的调查可以看出，目前对数据的利用远远没有形成数量上的优势，青岛和武汉的数据集平均下载量仅为9次和1次，北京、上海、青岛和武汉4个地方政府总体数据应用仅为59个，还包括一些并非基于平台数据而开发的移动应用，如武汉市政府公开数据网提供的“超星图书馆”应用和其他质量不高的数据应用。出现这种情况，一方面，说明开放数据本身的质量不高，主题内容未满足公众需求，当地主管部门未做好数据需求调研和数据质量管理工作；另一方面，也说明公众尚未做好开放数据时代思维方式变革的准备。

99

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月

6．1

制定数据开放相关法律法规

政府数据开放，只有在法律法规的约束下，才能健

6．4统筹数据在前，开放数据在后

在开放数据之前，应当先做好3个方面的统筹安

排：①统筹好中央层面和地方层面纵向数据关系。我国疆域辽阔，人口众多，国家层面的数据许多来自于地方，需要统筹好各地方协同合作，同时，地方数据开放工作也需要得到中央的领导和支持。②统筹好不同部门机构之间的数据关系。政府数据产生于众多的部门、机构，记录和存储方式的不同将会给数据开放带来很大的麻烦。③统筹好开放与保密之间的关系。政府数据的开放利用存在一定的风险，需要针对不同类型的政府数据开放利用进行风险评估，统筹制定合理的风险防范策略

［20］

康发展。2015年国务院已经颁布了《促进大数据发展（国发〔2015〕50号），行动纲要》这表明我国政府数据开放工作的步伐己经加快。但目前在中央政府层面，暂无数据开放方面的相关法律法规；在地方政府层面，上海、杭州等市已经制定了数据资源共享相关的办法、规定，对政府开放数据的资源共享和优化配置做出了相应规定。总地来看，中央及大部分地方政府对开放数据的管理主要分散于大数据、政府信息资源、电子政务、智慧城市等法律法规或者规划设计之中，亟待出台政府数据开放方面的法律法规，指导我国各级政府数据开放工作。6．2

设置专门管理机构，建立统一服务平台

政府数据开放是一项系统而艰巨的工程，涉及到跨部门合作、不同层级管理。因此，设立一个专门的开放数据管理机构，如大数据管理局、首席数据官等全权负责数据采集、整合、开放等各项工作，对数据开放工作进行专业化管理。调查发现，开放数据生态状态为“活跃”“健康”的地方政府，均建立了统一的数据开放服务平台。建立统一平台有利于打破层级、部门之间的信息孤岛和部门壁垒，消除数据格式不一致及数据内容重叠错误的情形，将所有渠道、部门、平台的数据进行有效整合。同时，统一的数据开放平台也有利于加强与公众的交流和沟通，满足公众对数据的需求。6．3

注重盘活存量，优化增量

对开放数据的管理适用于盘活存量和优化增量并重的思路，首先，应当对各部门所持有和产生的数据进行全面审查，重点了解本部门所掌握的数据类型、数量、存储方式、形成时间、开放属性等。其次，对历史的、纸质的数据进行数据化、结构化改造，如通过扫描、光学字符识别等方式，将沉睡的数据转换成数据化格式。再者，对新产生的增量数据，应该按照开放数据格式标准进行采集、转化、描述、标识、归类。最后，将形成的数据提交到统一的数据开放服务平台，由其对数据的开放属性进行保密审查。政府多年来积累了难以估量的数据量，而各领域的新增数据量也层出不穷，因此在存量、增量数据的管理上还应当注重有选择、分重，点，如根据编制的《政务数据资源目录》按照优先选择的数据领域进行开放管理。

。

具体来说，中央层面应当做好以下工作：确定全面的政府数据开放实施方案，指明各地方政府在不同时期段应当完成的工作任务；建立中央数据开放服务平台，为开放数据设计公开的形式、内容和方式，为地方政府提供模板和指南；对数据开放和保密的审查给出明确的指导意见，推广统一的数据保密审查标准和有效的数据保密审查技术手段。地方政府则应当通过设立当地的开放数据管理机构，建立地方各部门之间的协调机制；通过编制各地的《政务数据资源目录》和《政府数据资源格式标准》等，指导各部门提交符合标准的政府数据；根据中央指导意见做好开放数据的保密审查工作，并对各部门数据开放工作予以监督和评估。6．5

推广数据利用，扩大数据影响力

政府开放数据价值实现在于对其开发利用产生的政治、经济、社会效益，根据调查发现，我国政府数据的开发利用尚未产生显著的影响力，且应用平台上存在一些质量不高或非基于政府数据开发的应用“充数”的情况。因此，政府应积极通过各种应用竞赛或者招标购买、补贴奖励的方式鼓励和吸引企业和公众参与政府数据的创新性开发利用

［21］

，形成全社会开发利用

政府开放数据的热潮。同时应加强对数据应用的管理，大力推广高质量、下载量高的应用，杜绝滥竽充数，优质的数据应用将进一步激发企业和公众利用数据、开发数据的热情。参考文献：

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Government Open Data Survival Status ：Investigation Ｒeporton 19Local Governments

Cao Yujia

The Library of the Party School of Shenzhen Municipal Party Committee ，Shenzhen 518034

Abstract ：［Purpose /significance］This paper aims at assessing the living conditions of local government open data ，and summing up the experience and problems that are important to build an open government．［Method /process］With an evaluation form of the survival status of government open data ，we conducted a survey to assess 19local governments through website observation and data survey．［Ｒesult/conclusion］It is shown that local government open data is at risk．Most local governments could not distinguish open data from open information ，lack relevant laws and regulations．Data management is fragmentary and lacks effective revitalization．Data value wants mining．This paper sums up the problems and the corresponding countermeasures．The open data laws and regulations should be made．Other recommendations are also put forward ，such as the establishment of specialized management agencies ，the establishment of a unified service platform ，revitalizing the stock data and optimizing the incremental data ，the promotion of data use and expanding the in-fluence of data．

Keywords ：government data

open government data

open data

empirical research

101