民事执行检察监督机制探讨

　　摘 要：新民事诉讼法第一次从法律层面上明确了人民检察院对民事执行的监督权力。检察机关如何依据仅有的原则性规定有效开展民事执行监督工作，成为检察机关面临的重大挑战。本文从对民事执行检察监督对象的认识出发，着重对民事执行检察监督的基本理念和原则、程序构建和监督方式等方面进行思考和探讨。 　　关键词：民事诉讼法；民事执行；检察监督；理念；检察建议；程序构建 　　新民事诉讼法已于2013年1月1日施行。民事诉讼法是国家的基本法律，是检察机关开展民事检察监督的重要依据。修改决定第一次从法律层面上明确了人民检察院对民事执行的监督权力。如何依据仅有的原则性法律规定有效开展民事执行检察监督工作，成为检察机关面临的重大挑战。 　　一、对民事执行检察监督对象的认识 　　对执行监督对象有充分、正确的认识，是检察机关做好民事执行检察监督的前提和关键。 　　（一）对人民法院执行权的认识 　　一般认为，人民法院的民事执行权兼具司法权和行政权的性质。在我国，这种观点被称为“二元权利说”，是我国的主流观点①。前者是指在执行过程中人民法院对当事人之间的财产分配、执行异议等事项进行裁决，该行为具有司法性质，即所谓的执行裁决权；后者是指执行过程中人民法院对执行标的的调查、控制、处分等行为，同时可以强令被执行人为一定行为以及对被执行人采取强制措施的权力，即执行实施权。他当然具有一般行政权的特征，如主动性、鲜明的倾向性、注重实质性，应变性、效率优先性等特点②。 　　（二）民事执行检察监督的对象 　　虽然法律没有对民事执行检察监督工作进行细化，但我们可以根据实践将民事执行监督分为对执行裁决和执行实施的监督。实践中，应着重对涉及实体权益问题的执行裁决确有错误情形的、执行实施行为明显违法的以及执行人员存在贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的违法行为等三种情形开展检察监督，突出执行检察监督的法律效果和社会效果 　　关于执行裁决，主要包括人民法院在民事执行活动中所做出的终局裁定、决定等，如不予执行仲裁裁决、具有强制执行效力的债权文书的裁定以及中止、终结执行的裁定等。 　　关于执行实施活动，在“两高”《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（以下简称《执行试点通知》）第二条中列举了五种需要进行监督的民事执行活动。除此之外，对于下列执行实施活动也应纳入被监督的范围：违法追加、变更执行当事人的；执行依据不存在、未生效或已被撤销的；执行内容与执行依据不符的；超标的查封、冻结执行被执行人财产的；违法执行案外人财产或执行依法不得执行的财产的；违法、违规组织评估、拍卖的；滥用强制执行措施侵犯公民、组织合法权益的；执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判、滥用职权等违法犯罪行为的等情况。 　　二、民事执行监督的基本理念和原则 　　任何法律制度和司法实践的根本目的都不应当是为了确立一种权威化的思想，而是为了解决实际问题，调整社会关系，使人们比较协调，达到一种制度上的正义。对于民事执行的检察监督的目的而言，在于遵循依法、客观、效率的理念和原则的基础上监督法院的执行权。 　　（一）违法性原则。检察机关对民事执行进行监督的前提是人民法院在执行过程中存在违法行为，是一种对违法行为的监督，而不是对细枝末节的问题的监督，不是吹毛求疵。具体来说，包含两层含义：一是检察机关的民事执行检察监督必须有明确的法律依据；二是检察机关对民事执行进行监督时，应当依照法律规定的方式、范围进行，不能随意监督。 　　（二）客观公正原则。在实施检察监督的过程中，检察机关应当摆正立场，既不是申请执行人或者被执行人的“免费律师”，也不是执行法官的包庇者或保护者，应当站在中立的立场上。因为检察官制度的精髓是“超越”，它解决的是一个超越当事人的问题，即为了发现真实情况，检察官不应该站在当事人的立场，而应该站在客观、公正、中立的立场上进行监督。 　　（三）不替代执行原则。人民法院是唯一具有民事案件执行权的司法机关。对其执行过程中的问题，检察机关应当及时提出，督促其纠正，但切不可代替法院执行。 　　（四）效率原则。当前，人民法院执行环节耗时长、效率低等问题已被许多当事人所诟病，因此检察监督应当注意尽量不加大、加重执行法官的工作量，不因监督工作而降低人民法院执行工作的效率，同时检察机关自身也应当提高监督的效率，应当以同步性和高效性为目标。 　　（五）有限监督原则。即除了执行活动中出现损害公共利益或者执行人员有职务犯罪的嫌疑等情形，检察机关不应该主动介入纠错，而应该是接受来自执行当事人等主体的救济诉求有限地介入。 　　三、执行检察监督的程序构建 　　（一）执行检察监督程序的启动 　　通常情形下，执行检察监督应当以当事人或者利害关系人向实施民事执行行为的人民法院提出申诉为前提。也就是说，在执行程序中，当事人或者利害关系人认为法院的执行行为违法的，应当由当事人或者利害关系人首先依法启动通过法院进行的救济程序，只有当事人或者利害关系人不服法院的裁决或者法院拒绝作出相应处理的，才可以向检察院提出申诉，申请检察院进行监督。 　　但在特别情形下，检察院也可依职权主动进行监督，这些情形应当是：（1）涉及国家利益、社会公共利益的；（2）法院据以执行的依据尚未生效或者依法失去效力的；（3）人民法院的执行人员，在执行该案时因贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为等职务犯罪行为的有罪判决生效，可能导致执行错误，而当事人又没有提出申请的。 　　（二）执行检察监督的方式 　　民事执行包括执行裁决和执行实施两种不同性质的活动。执行裁决属于审判活动，而执行实施则具有行政属性。从理论上而言，对于执行裁决和执行实施行为的监督，应当区别违法的程度和执行方式采用不同的方式进行监督。但在当前只有检察建议这一法定监督方式情况下，检察机关应当积极进行探索和创新。 　　1、检察建议。根据新民事诉讼法的规定，检察建议是新民事诉讼法规定的民事执行检察监督方式。无论是执行裁决行为，还是执行实施行为，均可以采取检察建议的监督方式。检察建议的内容，主要包括纠正执行违法的检察建议和改进工作的检察建议。总体上，检察建议的发出应当以纠正错误、改进工作、不过分硬性介入执行活动为要求。对于实践中存在的暂缓执行的检察建议，应予严格慎用，或者进行严格的条件限制，比如可以限定为案件不能执行回转或者执行回转困难的案件，应当经检委会研究通过后，才可以发出暂缓执行检察建议，以避免干涉法院执行权幸和监督机关权力滥用。 　　2、监督（纠正）意见书。有人主张，民事执行检察监督应使用纠正违法通知书。纠正违法通知书是指检察机关对执行中交严重违法行为作出书面纠正意见，并通知法院纠正的一种监督方式③。但这只是在我国刑事诉讼法中有明确规定。据了解，自2003年起，海南省检察院对法院民行案件执行中存在的错误所发的法律文书，不再称“检察建议书”或“检察意见书”，而是统一称为“监督意见书”。他们认为，“监督意见书”更符合检察机关的主体身份和地位，也更能彰显法律监督的分量和意义。“监督”明确了人民检察院参与民事执行程序的目的，体现出其中的强制性；“意见”既便于人民检察院说明自己的倾向性结论，又能确保人民检察院不直接介入执行程序，更不越俎代庖去实施执行，保持监督者的超然地位。对于这类监督方式，在当前检察机关可以进行民事执行监督的大环境下，检察机关应积极和相关人民法院沟通协调，在取得一致意见后使用。 　　3、现场监督。检察机关现场监督的主要任务是通过派人亲临执行现场，保证执行合法进行，及时发现和制止、纠正在执行现场可能出现的违法或违规情形，避免更大的不利后果出现。就参与执行案件的范围而言，笔者认为不应当过广，一般包括“重大公益案件、涉及国有资产案件及其他重大案件的执行”④。另外，对于重大、群体性执行案件由于涉及法律关系复杂，人数众多，稍有差错就会造成严重后果。在涉及这类执行案件时，执行机构应当在执行前发出通知给检察机关，由检察机关考虑是否需要介入。此外，当事人认为执行明显不公，也可以向检察机关请求参与执行程序，检察机关应通过全面审查当事人提供的材料决定是否参加。 　　4、违法调查和立案查处。违法调查是新民事诉讼法赋予的监督方式之一，这也是由人民检察院的法律监督地位决定的。检察机关对人民法院执行人员涉嫌挪用、贪污、受贿、滥用职权等职务犯罪，应当及时进行违法调查和立案查处，根据刑法的相关规定依法追究其刑事责任。这种监督方式有利于树立人民检察院民事执行监督权威，可以及时查处执行不公背后的司法腐败，更加有效地监督法院执行工作。 　　四、对我国民事执行检察监督的进一步思考 　　著名法学家庞德说过：“法律的生命在于它的实行”。新民事诉讼法对民事执行检察监督只是作了原则性的规定，在实践过程中需要不断改进和完善。 　　（一）检察建议的问题。 　　虽然检察建议具有有灵活性、利于同级监督、利于法检双方的沟通和协调等好处，但将检察建议作为法定的监督方式而写入法律显得不够严肃。检察建议作为一种典型的程序外途径，充满着机会主义的色彩，是缺乏规范支撑状态的“灵活处理”。检察建议成为民事执行检察监督的法定方式，是检法两院立法平衡的结果，可能只是一种过渡性的监督手段。或许在不久的将来，从立法上会区别对待检察建议和其他监督方式的适用情形，郑重考虑将监督（纠正）意见书作为人民检察院法定的监督方式。 　　对于检察建议，考虑到立法现状，最高人民法院、最高人民检察院应出台相关司法解释，明确规定法院的审查期限、检察建议的效力以及人民检察院发出检察建议后人民法院必须将是否采纳的结果书面告知人民检察院等重要事项。 　　（二）探索多元化民事执行监督格局。 　　近年来，检察机关在推进执行检察工作过程中，注意遵循执行工作特点和规律，逐步形成了以书面检察建议为主，其他监督方式综合运用、有效衔接的多元化模式。随着监督工作的全面开展，在用好用足现有监督手段的同时，要在实践中不断丰富多元化监督的内涵。 　　首先，要注意正确理解监督客体，即“民事执行活动”的概念，既包括执行裁决行为又包括执行实施行为，前者是法院在执行过程中对当事人权利义务关系争执的解决，本质上属于审判活动。后者不属于审判活动，具有行政性。两者的监督方式应当有所区别。其次，要注意对新情况、新问题的研究。诸如，对于检察监督意见，法院不予回应、消极应对、拒不纠正等行为，在穷尽现有监督手段后，如何推动监督进程；对于现实中大量存在的合法但不合理的执行行为，特别是损害结果尚未达到渎职立案标准的案件，如何行使监督权；对于涉及党政机关的执行监督案件，包括党政机关是被执行人、党政机关的不当干预与执行法院的违法执行相互交织等案件，如何顺利履职等。检察机关在借助外部力量，如借助其他职能部门的协调支持等暂时缓解监督压力的同时，急需探索建立相对独立、科学有效的综合监督体系。 　　（三）突出监督重点，重在效率和效果。 　　目前，实践中大量存在的民事执行违法主要体现在四个方面：一是久拖不执的情况；二是没有事实和法律依据、严重侵害当事人权益的案件；三是随意裁定执行案外人财产的案件；四是执行中的腐败、违法犯罪行为，基本涵盖了执行检察监督所涉及的领域，检察机关应在未来的工作中予以重点研究和关注。在对民事执行检察监督的探索中，需要深刻理解民事执行活动内在规律，准确把握监督的重点在于怠于行使执行权和执行权滥用问题。怠于行使执行权的主要表现是超期执行，久拖不执，是导致“执行难”的根源；执行权滥用则是“执行乱”的根源。 　　综上所述，民事执行监督应当确保长期性、稳定性和规范性。检察机关不仅要对个案进行执行监督，更为重要的是通过沟通和协调，与当地人民法院联合出台具体的民事执行检察监督操作规范，详细规定监督程序、监督方式等内容，使日常的监督工作更加规范化、流程化。 　　注 释： 　　①孙万胜：《司法权的法律之维》，法律出版社2002年版，第4页. 　　②孙笑侠：《司法权与行政权的区别》，《法学》，1998年第8期. 　　③王军：《对法院民事执行活动的检察监督初探》，《检察实践》2001年第3期. 　　④李奎卿等：《检察机关应加强对人民法院立案及执行的监督》，《检察实践》2001年第6期.