城市文化设施经营管理体制改革研究

城市文化设施经营管理体制改革研究

文化设施是整个社会文化事业的组成部分，是体现一个国家生活水准、文明程度的重要标志。本文介绍了我国城市文化设施经营管理体制改革的现状，分析了我国城市文化设施经营管理体制改革过程中出现的问题，并提出了进一步改革的措施。

关键词：城市文化设施 经营管理 体制改革

文化设施是用于文化服务的、在软硬件方面满足文化生活需要的社会公众活动场所、建筑物、设备及其组织机构，是整个社会文化事业的组成部分，是文化生活的物质依托和组织形式，体现一个国家生活水准、文明程度的重要标志。近年来，我国文化设施建设尽管取得了长足的进步，但由于传统文化设施经营管理体制所固有的缺陷，导致了我国城市文化设施在资金投入、设施容量、设施功能、设施分布、设施种类以及设施服务水平等方面，滞后于社会经济和人民生活的发展需求。为此，城市文化设施经营管理体制伴随着我国文化体制改革在我国经济体制改革向纵深发展阶段拉开了改革的序幕。

城市文化设施经营管理体制改革的现状

（一）城市文化设施经营管理体制改革措施

国家发改委2004年在《关于经济体制改革的意见》中提出了文化体制改革的意见：“加快文化体制改革，继续进行文化体制改革试点，加快推进文化行政管理部门的职能转变，逐步实现管办分开。深化公益性文化事业单位劳动人事、收入分配和社会保障制度改革。建立健全公共文化服务体系。加快文化产业发展和经营性文化产业单位改制步伐。积极探索国有经营性文化资产管理模式，建立资产经营责任制。进一步放宽文化领域的市场准入，鼓励民间资本进入文化产业”。改革主要采取了如下措施：改革文化企事业单位的经营机制；转变政府职能，改革宏观管理体制；加大布局、结构的调整，促进文化资源的优化配置；深化文化投融资体制改革；改革经费管理机制，促进文化设施预算体制改革。

（二）城市文化设施经营管理体制改革的成就

1.正在逐步形成市场配置文化资源的格局。1998年，我国政府职能部门不再直接办刊办报，退出出版经营领域；2000余家报纸和8000余家刊物走上产业化运行的轨道。1999年，开始了传媒集团和多传媒文化产业集团的组建；2000年，

“传媒概念”走红股市，开始尝试传媒集团与资本市场的结合。音像业已形成了一个包括制作、出版、复制、零售、出租和放映等门类齐全的市场体系。

2.文化法制框架初步形成。近五年来，文化部共颁布了11件部门规章。还有一些法律法规正在制订和修改之中。

3.基本实现了政府管理职能的转变。即从以办文化为主逐步向以管文化为主转变，从管理政府文化服务机构和文化设施为主逐步向管理全社会文化为主转变，从以行政手段为主逐步向以经济和法律手段为主转变。文化行政管理机关的管理方式正在逐步实现从微观向宏观、从直接向间接、从传统的行政管理向依法管理转变；正在逐步由抓审批、抓活动为主向以抓宏观调控、抓政策研究制订、抓社会监督和公共服务转变。

4.文化产业取得了飞速的发展。除党报党刊及重要出版社仍为事业单位外，社会文化类报刊和绝大多数出版社转为企业，并吸纳社会资金参股。广播电影电视领域也实现了转企、股份化、上市“三个转变”。影视制作领域由于政策最为开放，市场准入程度最高而成为近年城市文化产业发展的一大亮点。

5.调整了布局结构，优化了资源配置。各大城市的文化艺术团体通过“团厅合一，产销一体”的形式进行资源重组，并探索改进重大文化活动的组织承办机制。

6.深化文化机构的内部改革成效显著。20世纪80年代初，承包制被引入文化事业单位。20世纪80年代中期以来，我国又改革了文化单位的领导体制，实行艺术家负责制、总编负责制和团长、院长负责制；通过合同制用工、成立文化艺术人才中心和离退休人员服务中心等多种形式，努力合并文化事业单位，精简机构，并制定各种措施鼓励各类文化事业单位的相关人员“业余兼顾”、“停薪留职”或“人才交流”，走出单位大门，从而促进了各类文化事业单位人才的合理流动。与此同时，一些基层文化单位尝试改革“大锅饭”的分配模式，实行浮动工资制和岗位津贴制。

城市文化设施经营管理体制改革中存在的问题

（一）关键性制度创新有待突破

文化设施经营管理体制改革的中心环节是通过事业和产业设施的区分，实施微观体制改革，打造市场主体，构建产业发展的基础。但是，在书报刊出版和广电播出机构等产业高端领域，实现这一改革目标还有较大距离。在新闻出版业，无论是出版集团，还是报业集团，“事业单位企业化管理”的国有独资体制是否能够为市场所接受，还有待观察。

在投融资体制改革方面出现的问题也很典型。如果仍然在现有的政策框架下，将媒体经营性资产分离出来，以此为主体吸收社会资本，将面对大量关联交易、无形资产评估等问题，很难与目前证券市场管理规范接轨，也很难得到投资者的认同。

（二）文化产业发展出现“泡沫化”现象

近几年我国公共财政对文化设施的拨款规模达到新高，但与此形成对照的是，我国文化体制改革还在酝酿之中，文化产业领域资源配置机制和政府职能转变还未完成。如果我们不能很好地总结经济体制改革的经验教训，将发展纳入改革的轨道，以资源配置机制的重大转换推动其健康增长或发展，而是任凭个别领域的“泡沫化”趋势蔓延，就可能为今后的发展制造新的障碍。

（三）公益性文化设施的商业化矛盾突出

文化事业单位的局部改革，使一部分文化设施实行“事业单位，企业管理”。过度的商业化经营使公益文化设施功能萎缩、服务效能减弱。部分基层公益文化设施文化活动较少，不能发挥应有的社会文化服务功能，公益性文化设施的商业化倾向问题突出。

（四）政府各类管理机构之间职能不明确

一方面，高度行政化的行政机制、政府包办并控制文化事业运营的观念仍有市场，限制了文化产业化，政府通过行政命令等行政手段过度干预文化单位的生产经营活动，造成事业机构与行政单位的一体化，使事业单位沦为行政机构的附属物。另一方面，由于文化市场的法制不健全，文化事业的地位和作用得不到法律确认，宏观的科学分类管理不够，对文化行业的行政管理职责不清，放任不管某些本来应当进行必要干预的不良文化经济活动，从而引起文化市场秩序的混乱。

（五）尚未健全现代文化设施经营管理机制

事业单位由于在体制内占据优势地位，握有垄断权力，这些单位已在多年商业运作中形成了既得利益，因此缺乏改革的内在动力。同时，新型文化事业单位管理体制的建构仍处在探索阶段，而平均主义与“大锅饭”现象还严重存在，文化机构雍肿，大量冗余人员挤占文化事业经费；文化艺术创作基金没有保证，文化艺术人才留不住和老龄化问题突出。

（六）市场的基础性地位没有充分发挥出来

大多数的文化单位按行政隶属关系进行管理，条块分割、相互封闭的管理体制使文化单位各自为政，垄断供给，难以进行文化资源的有效整合和资源共享。政策和法规的滞后限制了文化资源配置社会化的程度。社会各界在办文化方面受

到诸多束缚，民营私营和“三资”文化产业在贷款、融资、股票上市、项目审批和税收等方面遭遇诸多限制型规定，处在与国有文化产业不对等的政策环境中。

进一步完善城市文化设施经营管理体制的措施

发挥政府对公益性文化事业建设和发展的主导作用。公共文化设施是国家公共服务体系的重要组成部分。应将文化设施建设纳入经济社会发展和城市建设的总体规划，制定引导扶持文化发展的政策措施。完善文化娱乐市场、文物保护、文化产业、公益性文化设施管理等方面的政策和法规、规章，通过政策、法规进行调控和分类指导。进一步改革政府管理文化的体制和模式，强化行业管理职能，实现政府从“办”文化为主到“管”文化为主的职能转变。

开放文化资本市场。制定财政税收政策，改革资金投入方向和投入方式。加大对公益性文化设施投入力度，政府投入逐步从对文化事业设施及从业人员的一般投入，转变为以项目投入为主。并通过差别税率政策促进文化产业快速发展，调控我国文化设施总量规模和水平。利用好投融资政策，开辟安全有效的融资渠道，实现文化投资的多元化。放开民营文化资本准入制度，推动不同所有制企业的兼并和重组，提高市场集中度和产业竞争力，以体制性优势夺得文化设施发展的先机。

加快文化设施经营管理体制创新，要挖掘文化事业单位自身发展活力，探索、创新国有企事业文化单位的营运方式。按照事业型和产业型分类原则。对从事“主流文化艺术”和“市场补偿性弱而人民群众又必须的”活动的事业型文化单位，给以充分的公共财政支持，同时确立其对社会和国家的义务机制。同时，按照政企分开、政事分开、事企分开的原则，逐步建立文化企业现代企业制度。各级文化行政部门要进一步转变观念，突破政策性障碍，为民营文化企业的发展壮大创造良好的政策环境，鼓励、支持和引导非公有制经济发展文化产业，通过发展文化产业来推动文化企事业单位的经营管理体制改革。

建立国有文化资产的现代产权管理制度。要在落实国有文化资产监管运营责任制的基础上，结合国家和当地文化事业和文化产业发展需要，整合文化资产资源，使政府从直接管理众多的国有企业群转变为控股重要的企业和运营国有资产。为此，要设立与公共管理职能分开的出资人机构，受政府委托集中统一行使国家出资人所有权，履行出资人职责，公共权力部门不再承担出资人职责。从而实现国家所有权和企业经营权的分离。文化事业单位转制后，拥有法人财产权，在公司治理的框架下，自主经营，自负盈亏，成为独立的市场主体。

健全文化市场体系。加快培育文化产品市场和文化生产要素市场，形成统一、开放、竞争、有序的文化市场体系。尽快建立报刊、影音像制品、电子出版物、艺术品、演出剧目的现代市场营销系统。建立各级各类行业协会，形成行业自律

机制。营造公平竞争的市场环境，消除分割、封锁市场和垄断市场的行政性壁垒，建立有利于文化生产要素合理流动的文化市场体系。文化经纪人是文化市场最活跃的要素之一。要进一步完善文化经纪人制度，培养文艺演出经纪组织和经纪人才。制定和完善相关的文艺经纪组织和经纪人的法律规范，以保护文化工作者权益、规范文化市场活动秩序。积极发展从事演出展览、广播影视、新闻出版等业务的对外文化中介机构。支持国内文化企业与国际知名演艺、展览、电影、出版中介机构或经纪人开展合作，向规模化、品牌化方向发展。

参考文献：

1.李向民，王晨等著.文化产业变革中的文化.经济科学出版社，2005

2.张健.创新文化与文化创新.学林出版社，2005

3.中国文化产业发展报告.社会科学文献出版社，2004

4.李军.文化产业与文化管理.经济日报出版社，2005