e5析[政府社会管理课题的研究报告]之三

《东南学术》２００５年第４期

我国政府社会管理的现状及问题分析

——《“政府社会管理”课题的研究报告》之三

摘要：基于对传统管理体制的路径依赖、改革前期对社会管理观念上的忽视以及转型过程中传统

解构与现代建制之间的断裂，目前我国社会面临着各种多元性、复合性的社会问题和社会矛盾，这些社会问题和矛盾给政府的社会管理带来新的挑战并提出更高的要求。与此同时，传统体制下形成的政府社会管理职能在角色界定、管理体制、运行机制以及相关配套机制等方面存在着许多问题与缺陷。认清我国目前面临的各种社会问题、分析政府社会管理职能存在的缺陷，是强化政府的社会管理职能，提高政府的社会管理能力，构建和谐社会的前提。

关键词：政府；社会管理；社会矛盾

中图分类号：Ｄ６３０．１文献标识码：Ａ文章编号：１００８—１５６９（２００５）０４—００１９—１０

一、我国政府社会管理职能的演变

在计划经济体制下，马克思主义关于社会主义国家事务社会化管理的理论，在我国的实践中，错位为社会事务国家化，即认为社会一切事务由政府生产和提供，是社会主义优越性的本质特征，从而导致了计划经济时期我国政府的社会管理和社会服务职能内涵的急剧扩张。④在“全能政府”的管理模式下，政府在社会管理和社会服务领域也俨然是个全能的管理者，实行政府、企业、社会一体化，政府用政治化、行政化的管理方式对企业、社会进行全方位的统一管理和分配。

十一届三中全会以来，我国政府的工作重心转变到经济建设上来，确立了建立社会主义市场经济体制的目标。政府把主要精力放在经济建设领上，社会发展在一定程度上成为经济发展的附庸，政府的社会管理职能未受到足够的重视。在市场经济体制逐步确立的过程中，我国政府进行了四次行政体制改革和机构改革，每一次都是按照经济体制改革的需要来规定和设计改革的内容。这种改革方式使我国对经济事务的管理日益成熟的同时，也导致了社会管理部门改革的严重滞后。②

同时，随着我国体制转轨的进一步深入，在这过程中隐含的各种社会问题越来越突显出来。转型期是一个兼具传统型和现代型的混合社会形态，由此产生的社会问题也表现出复合共生性和复杂性。在我国现阶段，传统类型的社会问题如传染病、自然灾害等依然构成对人民生活和社会安全的威胁，而在以工业化、城镇化为标志的现代化进程中，还不断涌现和加剧一

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些需要面对的失业、贫富分化、生产事故、劳资冲突和刑事犯罪等社会问题。同时，在我国的社会转型还没有结束之时，旧的社会资源分配体系、控制机制、整合机制正在趋于解体，而新的体系与机制尚未完善并充分发挥作用，所以诱发和加剧了一些特殊类型的风险，如贫富差距过大、社会越轨乃至犯罪激增、传染病控制难度加大、族群冲突加剧、道德失范、信任危及和控制失灵等。＠这些社会问题和矛盾使得政府社会管理的难度加大。

面对这些新的问题和挑战，政府开始日益重视社会管理方面的改革。十六届三中全会把政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面，将社会管理明确定义为政府的主要职能之一，表明防范和治理社会问题，确保社会安全、协调发展，已经逐步上升成为具有十分重要的经济意义和政治意义的战略选择。然而，我们应该看到，转型期的政府自身在社会管理方面表现出明显的脆弱性。对传统管理体制的路径依赖、改革前期对社会管理观念上的忽视以及转型过程中传统解构与现代建制之间的断裂，使得目前我国政府在面临各种多元性、复合性的社会问题时，存在着某些结构性、制度性以及政策性的缺陷及失效。

二、我国政府社会管理面临的突出问题

在过去的二十多年中，我国在确立经济建设这个工作重心的同时，有意无意地将社会的协调发展放在了次要位置。在改革开放和体制转轨带来巨大的经济发展的同时，社会的发展却相对滞后，并积累了起许多社会问题和矛盾。随着目前体制转轨和社会转型的加剧，以往隐含的各种社会问题和矛盾突显出来，有的矛盾还相当尖锐。

作为社会稳定与社会风险重要指标的联名信增加率、集体上访增加率等指标不断上升，标志着我国进入了社会风险加剧的时期。据报道，２００３年北京市信访办受理群众联名信２０００余件，签名人数１７万余人次，同比分别增加了８％和１８％；集体上访１０５９批４万余人次，同比分别增加了１１％和４６％。北京市各区县、局总公司受理群众联名信２８００余件，签名人数２１万余人次；集体上访问４６００余批９万余人次，均比２００２年有一定幅度的增长。④这些数据的背后，显示了当前我国的社会管理不得不面对的一系列棘手难题，突出表现在：

１．社会治安问题

社会治安是事关社会稳定、人民生命财产安全的重要方面。伴随着经济的快速发展，人口流动的加剧，科技技术的进步尤其是网络的广泛运用，社会的不稳定因素增多，社会治安问题已经呈现出突发性、隐蔽性、复杂性等新的特点，跨区域犯罪、高科技犯罪以及集团化犯罪现象层出不穷，潜在的危害性加大。

２．劳动就业问题

在市场经济发展的同时，就业问题越来越突出，农村剩余劳动力的转移、下岗职工再就业以及大中专毕业生的就业问题日益严峻，已经成为影响经济可持续发展和社会稳定的瓶颈。

３．公共安全问题

随着社会与经济的发展，公共安全问题表现形式多样、机制复杂，新问题不断产生。近几年，公共安全问题突出表现在生产安全领域和公共卫生安全领域。重大、特大的安全事故接连发生，食品、药品安全事故的频发，公众对吃、住、行等日常生活的恐惧感与日俱增。我国现阶段适应社会主义市场经济体制要求的公共安全保障体系和支撑环境尚未形成，在一定程度上麓

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制约着经济发展。＠

４．社会公平问题

体制改革所带来的不仅是宏观经济的总体发展，而且还涉及到建立在以往社会制度下的利益格局的重新构建和分配，这个过程必然伴随着社会内部因素的巨大变动，从而容易产生利益重新分配的不公平现象，突出体现在收入分配领域。我国居民收入差距目前已经进入绝对不平均区间，主要表现在城乡居民收入差距呈扩大趋势，贫富收入差距、地区收入差距以及行业收入差距进一步扩大。适当的收入差距能够促进经济发展，而我国目前这些收入差距相互交叉，在很大程度上都是由分配不公所造成。由于制度保护、权力滥用等特权现象所造成的社会不公很容易导致社会仇视和阶层对立，加剧社会矛盾，弱化政府权威，影响社会稳定。

５．弱势群体问题

体制改革过程中，由于城乡关系尚未理顺、权力异化以及相关领域的制度真空等原因，导致目前我国弱势群体的境况堪忧。大量工人尤其是农民工的合法权益得不到保障，生存艰难；农民没有获得公民待遇，受到种种盘剥歧视；社会各阶层老百姓受到不法侵害的事件激增，公民权利遭遇种种威胁。弱势群体的保护已成为各级政府应该重视也必须重视的关键问题。

６．人口和环境问题

由于我国人口生育率急剧的、长期的非意愿下降，导致人口结构出现了性别结构和养老结构失调。同时，原有的以户籍制度为代表的人口管理政策已经严重制约了人的全面平等的发展，给市场经济下的人口管理带来了很多的弊端和阻碍。

另外，我们正承受着前所未有的生态环境问题，面临着自有史以来最严峻的生态破坏和环境污染的双重挑战。一份资料表明：我国的动植物物种种类已有２０％受到严重威胁，高于世界１０％的水平，在国际公认的６４０个濒危野生动物中，我国占了１５６个。我国有近１／３的国土笼罩在荒漠化和水土流失的严重威胁中。

这些社会问题和社会矛盾给今后我们国家能否巩固经济发展的成果，实现经济、社会的可持续发展，构建社会主义的和谐社会带来巨大挑战，也给政府的社会管理职能带来新的挑战并提出更高的要求。

三、我国政府社会管理中存在的缺陷

（一）政府职能界定不清，政府越位和缺位现象突出

１．社会管理的职能界定不清

在计划经济体制下，我国形成了所谓全能型的政府管理模式。在这种模式下，政府的社会管理部门权力高度集中，机构膨胀，许多应由市场和社会承担的、按照市场规则来运行的社会事务却由政府部门依靠行政权力来管理，造成了政府负担沉重，社会管理效率低下，并创造了滋生腐败的土壤，这是政府社会管理职能的“越位”。

另一方面，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的建立与完善，新的社会问题和社会矛盾也不断涌现。由于政府长期以来对社会发展的忽视，加上传统政府社会管理体制和管理方式越来越不适应新情况的要求，许多原本应由政府重点管理的领域和环节却因措施不到位，政策执行不得力甚至政府机关的漠视而问题重重。这是政府的职能“缺位”。

在社会管理中，政府的职能“缺位”问题更值得我们关注。目前，政府职能的“缺位”突出遴

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表现在：一些事关社会长远持续发展的相关重要领域以及转型期各种问题和矛盾的突出领域，如维护社会稳定和社会公平、环境资源管理、人口和就业管理、公共安全管理、对弱势群体的保护等，政府的社会管理表现出明显的滞后和弱化。

２．政府角色定位存在误区，

在社会管理的观念和实践中，政府对自身角色定位的存在着误区，主要表现在两个方面：一是社会管理的管制者而非服务者。在全能型的政府模式下，政府凌驾于全社会之上，运用行政强制力对各种社会组织和社会成员进行全面而严格的管制。社会管理在很大程度上变成政府对社会的控制和管制，表现为一种管制行政而不是服务行政。以对城市外来民工的管理为例。迄今为止，一些城市对外来民工的管理，仍然实行着行政控制、政府部门审批发证、人为限制的计划式管理。一些城市把进城农民工视为危害治安的群体，一要整顿秩序就把矛头指向农民工，而对其合法利益却疏于保护，管制有余而服务不足。㈣因此，必须正确认识并重性界定政府在社会管理中的角色，实现从管制者向服务者的转变。

二是作为社会管理生产者的角色过重，而作为安排者和监管者的角色弱化。在公共领域，公共物品或服务的提供与生产之间是存在着差异的。在美国学者埃莉诺・奥斯特罗姆看来，提供是指通过集体机制对公共物品或服务的提供者、数量与质量、生产与融资方式、管制方式等问题作出决策，即对公共物品或服务的安排和监管；生产则是指“将投人变成产出的更加技术化的过程，制造一个产品，或者在许多情况下给予一项服务”。④政府必然是绝大多数公共物品或服务的提供者，但不一定非是公共物品或服务的生产者。目前，政府必须尽量减少其生产者的角色，同时有效地实现其安排者和监管者的角色。如果政府过多地承担生产者的角色，一方面会加重政府自身的机构、财政、人员等压力，另一方面不利于公共物品或服务的有效提供，而政府的有效性很大程度上则体现在其对社会的有效安排和有力的监管上。

（二）社会管理体制不顺

我国现有的社会管理体制仍为计划经济体制下形成的“强政府，弱社会”的静态的社会管理体制。一方面，这种体制仍深深影响着现有政府社会管理的观念、结构、制度等方方面面；另一方面，以分化、多元化和复杂化为标志的体制转型，又对这种传统的社会管理体制提出了严峻的挑战，使其为适应社会的转型而逐步转变和解构。在新的社会管理机制尚未建立健全之时，现有的社会管理体制处于“传统依赖一解构一体制转换”这三重张力之中，呈现出一定的混乱和失效。现阶段我国的社会管理体制表现出如下的主要特征：

１．“强政府，弱社会”

传统的社会管理体制下，政府作为社会管理的唯一主体，既是社会管理的第一负责人，又是社会风险的最后承担者，社会矛盾没有缓冲地带，市场力量和社会力量对政府依赖性过强，参与社会管理的空间很少，自治能力差。我国虽然已有成千上万的社会团体，但是的它们大都带有准官方性质，附属在政府的业务主管部门之下，这就抑制了对社会意志的独立体现和表达，不利于社会力量在社会管理中发挥自我管理的作用。

随着转型社会的多元化、市场化、非集中化和流动性的增强，这种单一主体的管理机制已不能满足社会发展的需要，不能对社会进行有效的管理。有效的社会管理，必须依赖于有效的社会自我管理机制，必须以市场的自律、社会的自我完善和自我管理为基础。⑧因此，社会管理的主体应该由单一走向多元，由封闭走向开放，政府在定位好自身的社会管理角色的同时，应缀

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充分发挥各种市场组织和社会中介组织的作用，尤其是要注意社会中介组织参与管理的实质性和独立性问题。

２．封闭性和保守性的管理

首先，社会管理体制的封闭性和保守性体现在计划经济体制下形成的“单位制”的管理体制。在计划经济体制下，不管是行政的、经济的、事业的或政治的组织，都称之为“单位”，由党和政府统一控制和管理。⑨单位在政府的统一领导下，集政治、经济、安全、福利等各种职能于一身，其中包括承担了政府相当多的社会管理职能，如提供社会保障、失业救济、计划生育、社会治安等。同时，单位与单位之间存在着严重的职能交叉分工不明确的现象，各种单位之间相互分离和相互隔离，各自为政，缺乏相互之间的交流与联系，形成了整个国家社会管理的封闭性和保守性。

这种特殊的“单位制”的管理体制在我国传统社会中具有独特性，在以往剧烈的政治变革和动荡中，在高速的经济发展中，它曾经较为成功地抵御了变迁所带来的各种风险。凹但是，随着社会主义市场经济的建立和发展，这种“单位制”的管理体制所形成的封闭保守性，导致我国社会长期以来缺乏社会变迁的动力，社会分化程度极低，进而导致整个社会的停滞不前。而随着我国体制改革的深入，传统的单位制度已在很大程度上被体制的多元化弱化，各种组织特别是非国有组织对国家的依赖性已经大大减弱，越来越多的社会成员脱离了单位体制的束缚，国家通过单位体制对社会组织以及社会成员的控制范围已经大大缩小，导致国家对整个社会的控制管理能力大大降低。ｓＡＲＳ防治中对流动人口的控制很明显地体现了这一点，对于一些分散的、非国有的、社区体制相对薄弱的地方，国家意志和命令的效力大为减弱。＠因此，在促进这种封闭性的单位体制解构的同时，必须加快建立新的、有效的社会管理体制。

其次，社会管理的封闭性和保守性还表现在源于行政区划及其内在的利益因素而固守僵化的分割管理体制，缺少有效的区域间信息沟通及灵活的跨区域的社会管理和治理。

现阶段在环境治理、食品和药物管理、公共安全等迫切需要有效区域管理的重点领域，区域间相互配合和协作进行共同治理的局面难以形成。以环境治理为例，基于地方保护主义，由于污染的企业能给当地提供ＧＤＰ和税收，制造污染的地方往往将污染的后果转移到相邻的行政区域，从而避开治理成本。而根据我国现有的基于行政区划的环境管理体制，相邻的行政区域没法对不属于自己行政管辖范围内的污染企业给予处罚，这样就容易出现地区间互相损益的恶性循环。这就需要国家在社会管理的相关领域，寻找一种开放的、地区间能够形成共同治理以形成良性循环的管理体制。

３．差异性待遇与区别性对待

我国传统的社会管理体制的另一个特征是差异性待遇与区别性对待，即通过一定的制度安排赋予不同区域及不同的社会群体以不同的国民待遇，这集中体现在我国社会管理中的户籍制度和由此形成的城乡二元社会结构。

在现有的户籍制度下，社会成员被区分为城镇户口和农村户口，户籍制度对镇居民和农村居民之间设置了刚性的约束，有效地制止社会的自由流动。同时，在就业身份上，社会成员按就业性质被划分为干部、工人、农民，不同身份群体之间在职业、就业、工资、社会地位等方面具有较强的异质性和不平等，且不同身份等级之间界限分明，彼此流动十分困难。凹这种基于“身份制”的管理制度，是形成我国城乡二元社会结构的重要因素之一。缀

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在二元结构下，城乡之间出现了结构性分化，以现代化大工业生产为基础的城市的高度发展与以小农经济为主的农村的普遍落后形成了鲜明的对立。随着我国市场经济体制的建立和逐步完善，这种差异性的社会管理体制加大了城乡之间发展的不平衡，政府在农村社会管理方面表现出明显的弱化和滞后；同时这种体制人为制造了社会的不平等因素，影响了社会的稳定，带来了政府与民众以及城市群体与农村群体之间长期的矛盾冲突，２００３年的孙志刚事件可以说是这种矛盾的突出表现。

（三）社会管理运行机制的不完善

１．管理手段单一、落后

在现阶段，我国政府的社会管理的手段单一、落后，这突出地表现在以下几个方面：

首先，管理手段的单一性。在社会管理中，仍主要以行政手段为主来管理日趋多元化和复杂化的社会问题，这使得以往社会管理大多呈现一种运动性、突击性、简单化，而缺乏有效性、规范性、系统性和统一性。在现实的管理实践中，以单一行政手段为导向的管理机制，极易导致行政人员的执法失范，以强制性手段侵犯相对人利益的情况时有发生，从而造成管理过程中政府与公民关系的紧张，降低社会对政府的信任度。因此，多元化的社会，需要政府及时采用新的多样化的管理手段，包括经济手段、法律手段和思想教育手段等。

其次，社会管理技术的落后尤其是信息技术和检测、评估技术的相对落后。一方面，信息系统的建设和信息技术的运用在社会管理中具有很大的发挥空间，社会管理的各个部门之间，部门与企业、公民间需要及时有效的信息传递机制，来对社会管理各个事项进行有效沟通和互动，及时处理突发事件等。然而，我国目前的社会管理相关信息网络的建设还不够完备，信息收集处理技术落后。这使得企业、公民无法及时获取与自身利益相关的社会管理信息，无法对社会管理活动进行有效的回应，也不利于社会各个方面对管理部门进行及时、全面的监督；此外，面对一些突发性的社会事件，管理部门也不能通过有效的社会管理信息系统来了解情况，应对突发性事件。

另一方面，我国目前在社会管理相关领域特别是高风险领域如食品安全、生产安全等，对其存在风险的检测和评估的技术及设备落后。现阶段我国对各种社会风险进行检测和评估的难度在于：很难有具普遍共识的检测指标体系；现行统计系统很难提供必需的规范化的时间序列数据；评估风险的严重程度很难达成一致意见等。＠这些技术、设备的落后在很大程度上制约了我国对相关领域的有效管理和治理的落实到位。

２．部门分割，多头管理

在社会管理的实践中，部门分割、多头管理是制约政府对个社会各领域进行有效管理的一个因素。造成部门分割的主要原因有：一是在以往社会管理机构设置上，按社会事务的行业门类、外在形式或公共产品种类配置组建管理部门，总的趋势是职能越分越细，机构也相应越设越多。＠这就造成相同种性质的行业本可以由一个部门统一管理，却被分管于不同的部门之下，相互之间很难进行协调，管理成本自然增大。二是地方政府管理的一个主要特征是条块结合，同一领域的社会事业分属于相应层级的政府，并分属于上级主管部门，这种双重从属制带来了低水平重复和条块之间的矛盾冲突等弊端。三是在运行机制上，又在政府机构之下设立对应的事业单位进行对口管理，这种多层级的管理造成机构之间的职能交叉、部门之间的关系难以处理。

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以我国的食品监管领域为例。∽‘八大部委管不好一头猪”形象地反映了我国食品安全监管领域的部门分割、多头管理现象。根据的不同管理环节，对猪的监管的部门就涉及到农业部、工商局、商务部、国家质检总局和卫生部等。这些部门把关不同环节的市场准入，进入流通领域后，需要同时接受工商部门、行业主管部门、卫生部门、质检部门、环保部门的监管。

同一领域的各管理部门职责交叉，职能不清，都可以执法，而界限和责任又不明确，很容易造成执法真空、职责模糊或相互推诿的情况，给不法行为者有可乘之机。同时，多头管理的成本巨大，成效低下。如在对轰动全国的阜阳奶粉案的调查中发现，“一些根本不能达标或不符合规范的企业，却证照齐全”，反映了多部门监管下的低成效。

３．缺乏有效的社会监测体系及危机预警系统

现有的政府社会管理基本上是一种就事论事、事后弥补的被动型管理方式，而不是未雨绸缪的“预防型”管理。由于片面理解“发展”，将之等同于经济发展而不重视社会发展，对一些社会问题放而置之，在对社会问题的管理和治理上，往往注重出现问题时被动进行治理的环节，加上新的社会问题不断出现，从而使社会问题越积越多，以至于政府难以控制和治理。同时，我国原有社会管理中社会监测体系及危机预警系统建设滞后，难以及时、全面而准确地了解社会发展及社会问题，把问题消灭在萌芽状态或及早提出防范或应对措施。

例如，公共安全是政府社会管理的一个重要领域。对公共安全的监管和保障有赖于政府的主动作为，也只有将对公共安全的监管提前介入到危险的起始阶段，才能更有效地保护人民的生命与财产。而近几年来时有发生的重大安全事故、严重的环境污染、食品中毒事件等，政府往往习惯于事故之后对责任的“秋后算帐”，而疏于在事故之前的防范和预防。在安全保障和风险控制层面，强调的往往是解决方案上的对策性，而不是监测的预见性和监管的程序化。较之于以善后为主要内容的事故预案，事前监管（包括风险的预测和评估、安全的控制和预警等诸多措施），更应成为社会管理管理体系的首要内容。∞

（四）配套的制度建设相对滞后

１．法治建设相对滞后

首先，立法工作滞后。近年来，虽然国家加快了社会管理领域的法制工作步伐，制定了许多相关的法律法规，但这些法律法规比较分散，有些内容重复甚至相互矛盾抵触，难以形成一套有效系统的法律体系，给执法与司法工作带来诸多不便，造成违法行为易于逃脱惩罚，公众在维护自身合法权益时则无所适从。另外，法律法规往往重结果而轻程序，这是我国法制建设中一个通病。法律法规只做出原则性的规定，缺乏严密的可操作的程序，不仅不利于法律法规的实施，反而易于赋予执法者大量自由裁量的空间，给腐败行为创造制度上的漏洞。

其次，执法队伍亟待改善。现阶段我国社会性规制的行政执法效果不尽如人意，大量危害社会公众的身体健康和生命安全的假冒伪劣食品、药品屡屡在市场出现，重大恶性安全事故频频发生，这些现象的存在固然有立法滞后方面的原因，更有执法部门有法不依、执法不严方面’的原因。面对违法犯罪行为，相关执法部门及执法人员执法不力、“不作为”甚至包庇纵容。因此，通过完善制度激励，加强执法队伍建设，加强法律监督和约束成为完善社会管理的当务之急。

２．财政体制不合理首先，现有的以投资性财政支出体系为主的财政体制制约了公共财政目标的实现。为了

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追求经济快速增长，我国财政投资大量用于基础产业甚至竞争性领域，财政支出中经济建设费比重过高，基本建设支出规模庞大，而一些本应由财政供给资金的社会发展和社会管理项目却不能完全得到应有资金保障。例如，一些与百姓生活休戚相关的社会保障、环境治理、就业服务、公共安全等方面的支出满足不了日益增长的需求，这样日积月累便造成社会发展与经济发展的严重脱节。

其次，承担社会管理职责的上下级政府和上下级部门之间事权划分不清，事权与财权不对等。突出的表现是，财权往往高度集中上级部门，而事权层层下移，作为政策最终执行者的基层部门承担了大量的社会管理事务，却缺乏足够的财力作保障。

再次，中央财政对落后地区和农村的社会管理方面的财政支持严重不足。落后地区政府和农村在社会管理方面面Ｉ临更大的困难和压力，仅靠自身财力难以进行有效的管理，需要中央政府加强对落后地区和农村社会管理领域的财政转移支付。

３．干部考核制度不科学

干部考核制度对于政府及官员的工作具有较强的导向作用。长期以来，由于市场经济发展的需要和对发展观理解的片面性，经济发展往往被等同于全面发展，干部考核制度也将经济增长衡量干部政绩的最基本的指标。在这种导向下，大量官员都将追求ＧＤＰ高速增长作为自己工作的目标和动力，上一级对下一级的考核也主要依据经济增长或者ＧＤＰ。

这种政绩观在客观上造成了各级政府及其官员对经济指标的关注和对社会发展指标的忽视，并造成了社会发展所需资源的投入不足，包括就业和失业、人口增长、收入分配平等程度、社会养老、医疗保障、贫困救助以及危机应急能力、自然与环境指标（环保、绿化面积、空气和水的质量、可持续发展能力）等在内的社会发展指标体系长期处于弱势地位。

四、强化我国政府社会管理职能的必要性

１．强化政府社会管理职能是当代人类社会发展的必然要求

（１）社会管理职能的逐步强化是政府职能变化的必然趋势。从现代社会发展变化的趋势来看，政府职能结构发展的一般规律是：政府的政治职能不断弱化，而其经济和社会职能则不断强化。马克思主义经典作家指出，在政府的政治职能和社会职能的两大职能中，后者起一种基础性作用。恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”；“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”相对于政治职能来说，政府社会管理职能的不断强化是政府职能变化的一般趋势。政府存在的基本价值就是“维护社会公共秩序，管理社会公共事务、保护公民人身安全”。

（２）社会管理职能的强化是全球化时代政府改革的一个基本趋势。人类已经进入了全球化时代，毋庸置疑，全球化无论从物质方面还是观念方面，都对包括个人、组织、民族和国家在内的整个社会的各种关系产生了重大的影响，进而重新塑造着现代世界及其秩序，也迫使所有政府和社会为了适应这股席卷地球每个角落的变革浪潮而进行自我调整。在全球化的发展趋势下，政府面对的全球性问题、公共事务与社会公众都具有广泛性、多变性和复杂性的特征；同时，在这个相互依存的时代，某些社会问题会迅速扩散，从局部到整体，从国内到国际，甚至成为全球性的问题，这些都要求政府对自身职能作出相应的变革，最终实现政治、经济、文化、社会管理职能各得其所。而其中，现代市场经济与民主政治所要求的服务行政理念更是对政

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府的社会管理职能提出了新的挑战。政府社会管理职能的强化理所当然地成为当代西方社会政府管理改革的重要趋向之一。

（３）社会管理职能的强化是当代我国社会转型及社会结构变迁的必然要求。“我国目前正处于社会转型时期，社会形态既不是纯粹传统的，也不是纯粹现代的，而是一种混合形态的社会。”∽‘我国的社会转型表现为结构转型与体制转轨的同步启动，即在实现以工业化、城市化为标志的现代化的同时，还要完成从以计划经济为特征的总体性社会向以市场经济为特征的多元化社会的转变。”＠转型社会的缺陷主要体现在两方面，一是非均衡转型所导致的社会多个层面的结构性断裂；二是与体制转轨和文化堕距相关的社会失控。凹转型社会的缺陷导致一些新的社会问题越来越突出，如收入差距、城镇失业、劳资纠纷、人口流动、恶性事故、群体事件以及社会治安、恐怖活动等。众多的社会矛盾和冲突对我国政府的社会管理职能提出了严峻的挑战。２００３年ＳＡＲｓ危机的爆发和初始阶段的失控，正是我国政府在社会管理职能方面存在问题的集中暴露。

在当代我国社会结构变化的趋势下，由于政府及时放松了对经济领域的过度干预和严格控制，因而有效地促进了社会领域的分离和社会结构的调整。以政治为中心的领域合一向领域分离的发展，是当代我国社会转型过程中社会结构变化的一个重要趋势。在社会领域“分离结构”状态下，市场经济要求现代政府在性质上从政治权力的统治者转变为社会公共事务的管理者；而在政府职能的结构上，则要求它从维护政治统治转向全面履行社会公共管理的职能。社会领域的相对分离，决不是要求政府在职能行使方面，从过去更多地指向政治领域而转向现在更多地指向经济领域，而是要求政府在实现由社会控制转向社会服务这个重大转变的基础上，对社会的不同领域进行职能定位，妥善处理好不同领域之间的职能分工问题，有效地培养社会的自治能力，进而在社会公共事务管理中加强现实政府与公民社会的良性互动。因此，强化政府社会管理职能势在必行。

２．强化政府社会管理职能是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的迫切需要

（１）实行有效的社会管理是弥补市场失灵的必然要求。市场并不是万能的，它有缺陷（如市场的盲目性问题、外部性问题、公共无效问题等），并且市场会失灵。为此，需要政府加强经济调节和社会管理，对市场缺陷及失灵进行全面的纠正和补充。在经济、政治、文化以及科技、教育、人口、环境、社会治安等社会发展所有方面和所有领域，进行全方位的功能补偿，抑制市场机制的负面效应，保证经济社会稳定、和谐、健康地发展。

（２）在社会主义市场经济的发展过程中，各种社会关系与社会活动不断增多，利益矛盾与冲突日益复杂化，社会问题层出不穷，这同样需要强而有效的政府社会管理来协调和处理。当前，我国经济社会正处于一种前所未有的大变革之中，经济市场化、政治民主化、技术信息化、农村城镇化、社会多元化已经构成当今我国社会变迁的基本特征。在深化改革、扩大开放的新形势下，传统的社会管理体制也面ｌ临着一系列新矛盾、新问题、新冲击和新挑战。旧的政府管理职能如何适应业已出现从单位管理向社区管理，从城市管理向农村管理，从身份管理向岗位管理，从静态管理向动态管理，从单纯的行政管理向经济、行政和法律管理，从侧重事后管理向事前、事中管理，从强调惩治、处罚向预防、控制等方面的深刻变化，已成为我国政府社会管理急需回答和认真解决的重大课题。（３）在体制转轨、加快开放和经济结构大调整时期，社会矛盾与冲突众多、关系复杂，保持

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社会稳定至关重要。坚持以人为本，创造稳定、文明、和谐、向上的良好社会环境，促进人的全面发展和社会的全面进步，既是发展经济的出发点，也是保持社会经济稳定的重要保证。因此，强化政府的社会管理职能非常重要，这是适应深化改革和扩大开放的新形势，转变和规范政府职能的新要求。

３．强化政府社会管理职能是当前我国政府职能转变的一个基本取向

政府职能转变是我国公共行政管理体制改革的一个重要目标，而社会管理职能的强化是政府职能转变的重要方面。党的十六大报告明确指出了新时期深化我国行政管理体制的基本要求，“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。“我们必须按照科学发展观的要求，在大力推进经济发展的同时，更加注重加快社会发展”。温家宝同志也指出：“落实科学发展观，必须加快政府职能转变，全面、正确地履行政府职能。”“非典疫情的发生和蔓延，给我们的一个重要启示，就是要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。”党的第十六届四中全会则首次明确提出“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力”；胡锦涛同志最近发出号召：“构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会”。因此，政府应该更加注重履行社会管理和社会服务职能，把更多的力量放在发展社会事业和解决人民生活问题上，推进经济社会与人的全面发展，构建起社会主义的和谐社会。

总之，新时代的新挑战要求我们积极推进政府社会管理职能的转变，不断强化政府社会管理职能，推进政府社会管理职能走向合理、走向规范、走向完善。

注释：

①［美］阿・Ｇ・格鲁奇：《比较经济制度》，中国社会科学出版社１９８５年版，第８０６页。

②袁霞：《从行政管理改革进程谈社会事务管理改革》，《新华文摘》１９９９年第１２期，第１９—２ｌ页。

③郑杭生、洪大用：《我国转型期的社会安全隐患与对策》，载《中国人民大学学报》２００４年第２期，第４页。

④李军鹏：《政府社会管理：国际经验与我国的对策》，中国行政管理学会２００４年年会交流论文。

⑤浦树柔：《嘹望：社会风险考验转型期的我国社会体制》，中国新闻网：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｎｅｗｓ．ｓｏｈｕ．ｃｏｍ。

⑥韩俊：《从农民到市民的壁垒》，《南方周末》２００４年６月１７日（第３０版）。

⑦［美］埃莉诺・奥斯特罗姆：《制度激励与可持续发展》，上海三联书店２０００年版，第８７页。

⑧成乃清：《论完善政府的社会管理职能》，《中共云南省委党校学报》２００３年第４期，第７３页。

⑨李文良等编著：《我国政府职能转变问题报告》，中国发展出版社２００３年版，第１６３页。

①李路路：《社会变迁：风险与社会控制》，《中国人民大学学报》２００４年第２期，第１２页。

⑩李路路：《社会变迁：风险与社会控制》，《中国人民大学学报》２００４年第２期，第１３页。

⑥李文良等编著：《我国政府职能转变问题报告》，中国发展出版社２００３年版，第１“页。

⑩郑杭生、洪大用：《我国转型期的社会安全隐患与对策》，《中国人民大学学报》２００４年第２期，第６页。

⑩袁霞：《从行政管理改革进程谈社会事务管理改革》，《新华文摘》１９９９年第１２期，第１９—２ｌ页。

⑥陈楫宝：《食品正变成“毒品…‘安全网”频现漏洞八部委：联手修补这张网》，《三晋都市报》２００４年５月２６日。⑩王琳：《时评：等待下一次重大责任事故？》，中国检察日报社网：ｗｗｗ．ｊｃｒｂ．ｃｏｍ。

⑥郑杭生、洪大用：《我国转型期的社会安全隐患与对策》，《中国人民大学学报》２００４年第２期。

⑩郑杭生、洪大用：《我国转型期的社会安全隐患与对策》，《中国人民大学学报》２００４年第２期。⑩郑杭生、洪大用：《我国转型期的社会安全隐患与对策》，《中国人民大学学报》２００４年第２期。