政府创新与绩效管理

政府创新与绩效管理

1010670247刘晓爽

当前，我国正处于加快发展的关键时期，改革攻坚任务艰巨，对外开放面临新形势。这对加强政府创新提出了更高要求。

政府创新是社会创新的表率，建设创新型国家，要求我们有一个创新型的政府。政府自身的改革和创新，对社会进步具有特别重要的意义。各级政府在社会的各种创新中，特别是在制度创新中，有着举足轻重的地位。科学执政、民主执政和依法执政，归根结底要通过政府来实现

创新型政府的主要特征，就是政府部门将创造性的改革作为提高行政效率、改善服务质量、增进公共利益的基本手段。一个创新型的政府，必须在体制和机制方面对公共服务部门进行持续不断的改革和完善，因此它必然是一个改革型的政府；一个创新型的政府，必须随时破除那些僵化的和不合时宜的观念和制度，因此它必然是一个开放型的政府；一个创新型的政府，必须通过不断的学习，来更新思想观念和行为方式，因此它必然是一个学习型的政府。

政府创新有多种类型。从创新的对象看，有政府管理体制创新和政府管理技术创新，前者涉及宏观的制度性改革，后者主要是微观的工具性改革；从创新的目的来看，有行政管理创新和公共服务创新，前者主要是为了提高公共部门自身的效率，后者则主要是为了改善公共服务的质量。根据我国的实际情况，我们还可以从方便和实用的角度，将政府创新分为政治改革、行政改革和公共服务三类。政治改革包括：民主选举、政治参与、政务公开、干部选拔、权力监督、立法改革、司法改革、决策改革；行政改革包括：机构编制、行政责任、行政成本、行政审批、行政管制、行政程序、绩效管理、行政激励、公务员制度；公共服务包括：公益事业、社区服务、社会保障、公共安全、公共教育、公共卫生、环境保护、扶贫济弱。这里我们主要讨论一下政府绩效管理。

建立问责制度，开展绩效评估。按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度，并把行政问责与行政监察、审计监督结合起来，有责必问，有错必究，努力建设责任政府。对损害人民群众利益的突出问题，要严格依法追究责任。绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。有了绩效评估的结果，行政问责才有可靠的依据。要科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，促进树立与科学发展观相适应的政绩观。要按照奖优、治庸、罚劣的原则，充分发挥绩效评估的导向作用和激励约束作用，坚决反对虚报浮夸、急功近利，反对搞劳民伤财的形象工程和政绩工程。要抓紧开展政府绩效评估试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广。

政府绩效管理是指公共部门积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得公共产出最大化的过程[1]。政府绩效管理又可分为多个具体分支，如目标管理绩效考核、部门绩效考核、机关效能监察、领导班子领导干部考核、公务员考核等等。

以绩效为导向的政府营运模式开始于20世纪初，当时的美国纽约市政府提倡在政府职能转变的框架下分析效率、效能问题。绩效管理受到广泛关注始于1993年美国国会通过的《政府绩效和结果法案》，以立法形式要求联邦政府部

门提交关于绩效目标执行情况的评估报告，促使公共管理者努力提高政府内部管理效率、效能及部门服务质量。在中国，随着政府目标责任制的推行，政府部门绩效评估问题也开始引起了广泛的重视。改革开放以来，我国对政府及其领导干部的评价发生了两个方面的根本性变化，一是从没有考评和奖励的平均主义转向以政绩论奖惩的绩效主义；二是从以德和政治表现为关注点的政治鉴定转向以工作实绩为关注点的绩效考评。[2]

政府绩效管理具有如下几个方面的特点：第一、把绩效作为管理的核心。这就要求必须重视管理的价值取向和社会效应，关注管理过程的环境因素和心理因素，力求在测评中把定量分析与定性分析结合起来。政府绩效管理理论认为，重视绩效能够激发管理者的使命感和责任感，能够促进测评的公正性和客观性，能够获得更多的社会支持。第二、强调多元服务主体。传统的行政管理理论认为，政府是社会公共事务的单一服务主体，政府既是公共产品的组织者，又是生产者。绩效管理理论则认为，政府当然是社会公共产品的组织者，但不一定都是直接生产者，对于那些技术性、具体性的社会事务，应尽可能地交给社会组织承担。社会公共事务的承担主体，可以是政府，也可以是社会中介组织、非盈利组织、公私合作组织，甚至是私人盈利组织。第三、凸显机制创新。传统的行政管理虽然也在不断地谋求发展，追求创新，但总体说来都局限于体制性的改革，行政机构改革、公务员制度改革、领导体制改革等都属于这个范畴。政府绩效管理则以政府应该管什么和怎么管作为中心，致力于寻求一个新的治理模式，创造一种新的管理机制，使政府能够更好地配置资源，以提供公共服务作为职责使命，以提高绩效作为目标指向，全面理顺政府与社会、上级政府与下级政府、领导与部属、决策机构与执行机构的关系，把不该管的和管不好的公共事务移交出去，政府集中精力抓好宏观调控、市场监管和公共服务等工作。第四、政府绩效管理重视管理方法与技术。传统的行政管理方法往往孤立地研究和运用行政手段、法律手段、经济手段和思想教育手段。绩效管理讲求方法与目标的统一，积极寻求和开发可操作性的管理方法，提高管理绩效。作为一种目标结果，绩效是对政府运用管理方法是否有效的验证，管理的有效性和管理方法的有效性是一致的。绩效评估是根据预定的管理目标，运用一套力求全面、客观、公平的评估指标，对特定时期公共组织和人员的管理状况进行测评的过程，绩效评估不仅可以反映管理信息，而且通过公共组织和人员之间管理结果的纵横比较，可以形成压力，产生激励，提高管理绩效。

政府绩效评价中绩效信息使用者（组织部门）与信息提供者（评价对象）之间的良好合作不仅能够使组织部门对评价对象更好的作出客观、准确地评价，同时也能强化政府绩效评价作为推动政府工作的“有力抓手”。但目前我国政府在实施绩效评价方面普遍存在一些问题，有些问题是由于评价体系设置方面造成的，如何评价指标选取不科学、评价程序不合理等，这些可以通过完善评价体系加以解决，另外一些问题则是由于评价组织者和评价对象行为导致造成的，主要集中反映于绩效评价信息的失真。

政府绩效管理系统围绕政府工作目标。结合政府机关的效能建设，采用科学的考核指标体系，协助政府管理部门构建全面、科学、高效、准确的绩效管理平台，对政府、职能部门、公务人员的政策执行情况、工作完成情况、公众满意程度等方面进行多层次、多角度的绩效考核评估，提高和完善我国和谐社会下服务性政府的绩效管理体系。

政府绩效管理是适应全市发展需求，进一步强化机关效能建设，提升行政执

行力，切实把年度经济建设和社会发展目标落到实处，体现“重激励、硬约束、严考核”和“奖优、治庸、罚劣”的总体要求。政府绩效考核时绩效管理的一个环节，是对绩效管理的工作的总结和评价。温家宝总理指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的重要制度安排”；“要抓紧建立政府绩效评估制度，科学评估政府工作人员履行职责的情况”。

在进行政府绩效评价时，要保证绩效信息的准确性，一方面必须加大对信息的检查人数和次数，以便及时、全面的了解参评单位的实际情况，从而消除两者之间由于信息不对称而造成的信息失真。另一方面，可以通过制定对绩效信息提供者提供失真信息的惩罚制度，加大惩罚力度 ，也可以保证减少信息失真情况发生，同时也能降低绩效信息使用者检查的频率。

把第三方作为绩效评价信息收集方引入。采用第三方收集绩效信息一方面能够减少政府为开展绩效评价而收集信息所花费的成本，另一方面通过绩效信息使用者和第三方对绩效信息提供者不诚信的行为共同的处罚，能够更好地推动政府在开展绩效评价活动采取第三方进行信息收集。

引入第三方信息收集者作为一个新的附加参与人之后，由于其所发挥的信息传播作用，能够更好的规避信息提供者的不诚实行为，促进信息使用者更多的采用第三方收集绩效信息，同时也能够使绩效评价组织者节省更多的资源，使其能够更好的开展绩效评价工作。同时为了能更加有效地促进政府绩效评价工作的开展，我们提出以下几点建议。

1. 加大对提供不诚实信息的惩罚力度。无论是采用第三方作为信息收集者，还是信息使用者自己收集信息，一旦发现绩效信息提供者提供不诚实信息，一定要依法严惩。随着惩罚力度的加大，绩效信息提供者不诚实行为的成本提高，其不诚实的概率下降，同时惩罚力度的加大还可以起到警示作用，制止那些潜在的绩效信息提供者的不诚实行为。

2. 降低政府绩效信息使用者的检查成本。政府领导尤其是党政一把手领导在开展绩效评价活动过程中应给予绩效信息使用者足够的行政支持，同时加大对信息使用者业务素质和水平的培训，在具备一定条件下尽可能建立政府绩效信息收集系统，从而在行政、业务和技术上降低检查的成本。

3. 改革现行的政绩考核评价制度。要从根源上改善政府绩效信息提供者不诚实行为，必须改革现行的目标责任制考核和领导干部考核方式，规避 “数字出官，官出数字”现象的出现。只有这样才能保证政府绩效评价能够获取真实的绩效信息，才能使绩效评价结果更真实地反映出评价对象的绩效水平。

我们应该结合实践，不断完善建立绩效评估体系，提高行政效率，推动政府创新的发展。