美国的档案法规体系及其特点研究_朱伶杰

第39卷第5期

辽宁大学学报（哲学社会科学版）

JournalofLiaoningUniversity（PhilosophyandSocialSciences）

Vol.39No.5

2011年9月Sep.2011

美国的档案法规体系及其特点研究

朱伶杰

（辽宁大学历史学院，辽宁沈阳110036）

摘要：档案法规体系是一个国家法规体系的重要组成部分，也是档案工作具体操作的依据。研究他国的

档案法规，发现和吸收其优势，是提高我国档案法规水平的必要途径。本文拟从机构类别的角度对美国的档案开放利用和保障公民权利方面的突出特点。法体系进行介绍，并进一步总结出美国档案法在鉴定措施、

关键词：档案法规；特点；美国中图分类号：G279.3

文献标识码：A

文章编号：1002-3291（2011）05-0081-05

凡做一事必立一法，是美国人固有的思维定势。在档案工作领域内，美国制定的法律法规数量众多。“在美国的现行档案法中，国会通过的直接间接涉及档案工作关于档案工作的法规有24个、

的法规有38个，关于档案工作的总统行政命令有7个。此外，美国50个州中，有18个州制定了29

〔１〕个关于档案工作的法规。”美国作为资本主义世界的领头羊，具有新型资本主义的管理体制和现

代化的管理水平，研究其档案法制建设，对于完善我国档案法规体系，更好地保管档案及开发利用档案信息资源，保障我国公民的合法权益等都具有重要的借鉴意义。

邦政府发布的各种档案法令、法规只在联邦机构中生效，对州政府不具有约束力。因此，美国的档案法规可分为联邦机构档案法、非联邦机构档案法和商业机构档案法三个部分。商业机构档案法尚未形成比较系统的法律体系，本文暂不作为研究对象。上述前两种的档案法规互不具有约束力，由于各州档案法规体系不一，所以我们这里重点对美国联邦档案法规做以介绍和研究。

（一）联邦机构档案法

由于联邦机构档案法的数量以及涉及的内容较多，按照内容的侧重点对其中较为典型和重要的档案法分别介绍如下：

（1）档案机构的设立及职责。《关于建立国家档案馆的法会》：1934年由罗斯福总统签署，这是美国建国史上第一个专门的档案法令。它宣布美国国家档案馆的诞生，确立该馆作为政府直属机构在美国政府机关系统中的独立地位。

《国家档案与文件署档案管理法》：国家档案与文件署﹙NARA﹚是联邦档案机构的核心，制定此项法律的目的是规范和指导国家档案与文件署的

一、美国的档案法体系

美国是联邦制国家，各州都有独立的法权和

治权，在这一政治体制下，美国的档案机构既无纵向的隶属关系，也没有横向的业务联系，联邦机构只负责管理联邦政府各机关的档案和档案工作，对地方机构及其事务没有管理权。在档案法体系当中，也不可能形成调整全国档案事务的档案法律系统，其中央和地方各州拥有各自的立法权，联

收稿日期：2011-05-18

作者简介：朱伶杰，女，辽宁沈阳人，辽宁大学历史学院讲师。研究方向：档案编纂学、档案法规。

基金项目：辽宁省教育厅项目《中西方国家档案法规体系比较研究》（w2010201）及辽宁经济社会发展课题《沈阳的世界

遗产档案管理现状研究》（2010lslktglx-60）阶段性成果。

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档案管理。主要内容包括：机构主管的任命、人事调动、职能转移等。对于国家档案与文件署的职责，此法案规定包括：档案的保存、复制、修复及举

办展览等工作。另外还涉及到总统档案的保管、国会文件的保管、协议文件的保管（交由各州和当地机构）；复制品拥有着与原件同等的法律地位等。《联邦机构档案管理法》：通过制定该法案来达到规范各联邦机构档案管理的目的。该法案的

档案的主要内容包括：各联邦机构负责人的职责、移交、制定为防止丢失和损坏档案的安全保证措施及非法丢弃、销毁档案的处罚措施等。

《国家史料和档案委员会法》：该法案的主要职责，包括配合、协助和鼓内容为委员会的组成、

励联邦机构、非联邦机构和个人收集、保存、出版对美国历史有价值的档案，通过筹集募捐和拨款来保存、整理、出版重要档案文件出版物等。《文件管理法》：1954年国会通过，授权国家档案与文件局负责建立一套联邦文件和国家档案馆分馆。至2003年，联邦政府的档案机构系统包括：美国国家档案与文件署及其领导下的两个国家档16个联邦文件中心和10个总统图书馆①。案馆、

（2）管理。《文件处置法》：该法律于1943年颁布，对文件处置的目的和意义、文件的分类、处置的方法及效果的检查都做出了说明，是美国现代文件处置工作的基础。

《联邦档案法》：1950年，国会通过《联邦档案法》，在此之后进行了多次修订，特别是在1976年，美国国会通过了《联邦档案法》修正案。与1950年的《联邦档案法》相比，1976年修正案对联邦档案及档案工作的规定更加具体详细，特别是加强了国家档案与文件署对联邦政府档案管理的指导职责。《联邦档案法》修正案包括九条内容，第一条是关于对文件、档案、文件管理等相关名词的定义；第二条是文件管理的任务，内容包括7点；第三条涉及档案财产的保管；第四条是署长的职责，内容较为具体，包括10个方面；第五条是鉴定文件的标准和安全措施；第六条是对机构文件的检查；第七条是建立文件中心和缩为复制中心；第八

①

条是文件的转移规定；第九条是文件的留存规定。

（3）利用与公布。《国家档案和文件出版管理法》：主要内容包括公共打印机可以向公众打印和

提供美国档案，包括白宫文件、参众院文件、议会文件、内部刊物、法典等所有附有国会号码的文件。除了机密文件、流通信函以及每个阶段国会的决议文件以外，向公众提供免费的复制、免费的发行服务。

：该法律于1966年颁布，建立《信息自由法》了公众有权向联邦政府机关索取任何材料的制

度，政府机关有义务对公众的请求做出决定。如果政府机关拒绝公众的特定请求，它必须说明理由。公民在查询信息的要求被拒绝后，可以提请复议和司法审查。还规定了信息公开与不公开的标准，商业秘密、司法调查文件、决策前国家安全信息、

信息等9类材料可以作为例外不予公开，但政府机关负有举证责任，证明不公开的材料属于例外。

《电子信息自由法》：1996年通过，是在计算机技术广泛使用使政府机构开始以电子形式保存信息的背景下，对《信息自由法》做的修正案。此法案规定，电子信息适用于《信息自由法》，而且规定政府机构应当提供大量的在线信息，从而保障公众获取电子信息的权利。要求供公众查阅与复制的联邦政府机关材料必须能够从网上和书面两种方式获得。

《隐私权法》：是解决政府信息公开与保护私人秘密这两种制度矛盾的法律。它规定：行政机关不应该保有秘密的个人信息记录，个人有权知道自己被行政机关记录的个人信息及其使用情况，为某一目的而采集的公民个人信息，未经本人许可，不得用于其他目的，个人有权查询和请求修改关于自己的信息记录，任何采集、保存、使用和传播个人信息的机构，必须保证该信息可靠地用于既定目的。《隐私权法》承认政府掌握的个人信息的有关人的利益及保护其隐私权，控制政府处理个人记录的行为，平衡个人隐私权的利益和行政机关合法执行职务的公共利益。

（4）处罚。《隐瞒、删除或损毁档案处罚法》：主

数据来源于2003年10月31日，U.S.NationalArchivesandRewrdsAdministration.网址：＜http://www.archives.gov/fa－

cilities/relords-centers.html＞和＜http://www.archives.gov/presidential_libraries/index.html＞

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要内容为对销毁档案人员的处罚，如任何人非法删除、破坏、销毁档案或试图这样做的人处罚款或监禁不超过3年，或两者兼而有之，没收办公室，

不授予任何职位的资格。

（5）其他。与总统档案有关的法案：1955年总统图书馆法、1986年总统图书馆和1978年总统档案法。

总统档案是联邦政府重要的核心档案，对研

究美国的政法、

经济、外交、军事和文化历史具有重要意义。但在相当长的时期内，总统档案作为总

统的私人财产任由个人处置，造成很多珍贵的总统档案遭受损毁。

1955年总统图书馆法规定总统图书馆由私人建造，联邦政府管理，并制定详细的管理规则。1978年总统档案法对总统的档案、文件的定义和对公众的开放范围做出了规定，确立从1981年1月20日以后形成的总统档案、文件为国家所有，建立了公众拥有使用这些文件的权力机制。档案文件在总统卸任5年内向公众开放。总统离任前，享有特权，可以选择6个类型的档案文献，推迟解密，而有关国家安全的档案制可以无限期保密。

1986年对《总统图书馆法》进行了修订，限制总统图书馆越建越大的倾向。同时规定总统图书馆建成后交由NARA接管。

（二）非联邦机构档案法

美国各州政府是参照NARA制定的档案管理法律规范和其他标准，来制定本州档案管理法规的。美国各州档案事业的历史长短不一，有些州的历史甚至早于联邦政府。就档案立法而言，有些州政府也是走在联邦政府之前的。“第一个开始解决这个问题的是北卡罗莱纳州，它于1935年率先制定文件法，随后各州纷纷效法。3年后美国国会亦仿效其通过了第一部联邦文件法案。不久，新成立的美国档案工作者协会（SAA）着手规范文件立法，此后20年内，绝大部分州都有了各自的文件法。”

２〕

由于美国的联邦体制，各州拥有独立的立法权，所以，无论是各州的文件法还是档案事业领域内的其他方面都存在很大差异，但参照联邦档案法律的各州文件法中也有很多共同之处，比如对

文件的定义，关于所有政府文件都是公共财产的规定，必须遵守的文件处理程序等。

二、美国档案法体现的特点

美国至今没有一个以“档案法”作为名称的全

面完整的档案法律，它是通过多个分散的法律条文来解决档案工作的机构、管理、开放和利用等问题。在这些条文中体现出如下的特点：

（一）鉴定措施可操作性强，效果显著根据《联邦档案法》的授权，国家档案与文件

署先后制发了《联邦文件处理手册》

《永久文件鉴定指南》《一般文件处理表》等一系列法规性文件，

各联邦政权机关根据这些规定提出文件处理方案，NARA受理及登录各机关所提档案保存年限案件，由NARA所属文件事务司指定档案鉴定员会同相关审查单位办理鉴定及协调工作，报国家档案与文件署批准后执行。这种由国家档案与文件署直接负责联邦政权机关的文件鉴定工作，使鉴定工作井然有序地开展，有效地保证了进馆档案的完整和精炼。“各州乃至其他机构的文件和档案鉴定工作也大多仿照联邦档案机构的模式进

行。”

〔３〕美国联邦政府的档案管理基本上采取“选择

性的保存”

政策。《联邦档案法》第五条确立了选留档案的标准和安全措施，即档案鉴定的内容，并给予了联邦总务署长极大的权力，可以“确立选留有继续保存价值的文件的标准，并帮助各联邦机构

使用这些标准”〔４〕。署长要将联邦机构所保存的文

件的非法转移、损坏、更改或破坏的情况（包括已经发生和还未发生的情况）通知给该机构的领导人，以引起他的注意，并协助机构领导人通过司法部长收回非法转移的文件，或依法采取其他的补

救措施。此外，

还规定联邦总务署署长可根据上报的必要证据，授权联邦机构留存文件的时间长于

文件处置表规定的时间，并根据署长颁布的规定，撤销文件处置表中列举的文件处置规定。

《联邦档案法》禁止政府破坏文件记录，除非获得美国国家档案与文件署署长的批准。为此，美国国家档案与文件署制定了一份文件处置表（该文件处置表主要用于处理已不再是政府业务需要的文件，对文件的移交时间和销毁或永久保存做

〔

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出了具体的规定），并规定了常见的联邦文件及临时文件的处置说明，这有助于联邦档案的价值鉴定，有利地保证了具有保存价值的档案的保管，减轻了联邦机构和国会由于不必要的日常文件而对联邦政府带来的压力。

在各国的档案文件管理中，鉴定工作都是其工作的核心。由于美国一系列档案鉴定法律法规的规定十分具体、详细，使这项工作进行的卓有成效。

“经过鉴定，仅有约3%的文件进入档案馆进行永久保存。美国可称得上是鉴定工作的理论与实

践结合的代表。”

〔５〕（二）关注档案信息资源的开放利用

档案的利用与开放是档案工作的出发点和最

终目的，是把档案的有用性和可用性变成社会效益和经济效益、实现档案信息资源共享的途径，因此，各国的档案法规对档案的利用与开放都有明确规定，但笔者认为，以《信息自由法》为代表的美国档案体系趋于最大限度地实现开放利用档案和文件。

第一，对档案利用主体的限制少、利用范围广。“在美国，即使是外国人也享有与当地公民同等利用档案的权利，利用者只要年满14周岁，有身份证明文件和明确的调阅目的，便可到国家档

案馆查阅所需已经开放的档案文件”〔６〕。鉴于档案的资源有限，避免利用过程中产生

冲突，NARA确定了服务对象的优先顺序，目前设定的优先范围是研究族谱、家谱的个人和史学家、退伍军人和联邦政府。

第二，对档案利用的客体，遵循以开放为普遍、以不开放为例外的原则。建立公众有权向联邦政府机关索取任何材料的制度，政府机关有义务对公众的请求做出决定，即开放为普遍。如果政府机关拒绝公众的特定请求，它必须说明理由。公民在查询信息的要求被拒绝后，可以提起复议和司法审查。《信息自由法》中规定了信息公开与不公开的标准，国家安全信息、商业秘密、司法调查文件、决策前信息等9类材料可以作为例外不予公开，即不公开为例外，但公开与否不能完全凭借领导或工作人员个人的主观判断来答复公众，而是要通过政府机关的举证，来证明不公开的材料属于例外。

第三，利用档案的途径多、信息获取量大。公众可以在我们所熟知的文件中心来查阅纸质档案文件之外，《电子信息自由法》还要求供公众查阅与复制的联邦政府机关材料必须能够从网上和书面两种方式获得。《国家档案和文件出版管理法》规定，公共打印机可以向公众打印和提供美国档案。政府设立的公共档案馆除复制档案收取成本费外，不收取任何费用。

（三）公民权利的实现

公民权利是公民所拥有、政府所保障的合法权利，它是社会成员的个体自主和自由在法律上的反映，是国家对公民所承诺和维护的权利。在档案的利用中，能否体现更多样的公民权利和保障这些权利的最大实现也是社会民主程度高低的检验标尺之一。

其一，知情权。在信息化的时代，对信息的获得成为人们的自主要求，因为在竞争中，拥有信息的量和质上占优势的一方会明显地获得好处，而他方则居于不利地位。在这一过程中，公众要求政务资料信息共享的呼声日益高涨，一个名词———知情权出现的频率也越来越高。知情权与信息公开是一对孪生姐妹，源于美国，即《信息自由法》的颁布。如果说《信息自由法》实施的结果是我们上部分所提到的促使政府提供政务信息，最大限度的开放利用档案和文件，那么这样一部重要法案的产生动因则是公众对民主权利，具体而言，即是知情权的申张。它督促政府向公众公开其所持有的档案、

文件信息，使公众对政务信息的知情权得到最大获得，以实现对政府权力的监督和制衡。自《信息自由法》于1966年生效以来，美国联邦政府已应非政府组织、公司和个人的要求公布了

数千万页文件。”

〔７〕知情与保密是一对矛盾的对应体，《信息自由

法》解决了政府信息的公开与保密的问题，而对进入“公共领域”的个人信息的知情权，则可通过《隐私权法》的部分条款来申张。《隐私权法》规定：行政机关不应该保有秘密的个人信息记录；个人有权知道自己被行政机关记录的个人信息及使用情况；任何个人都可以查看联邦政府机关保存的有关他们本人的材料；材料的主人可以挑战信息的准确性；如果个人的权利受到侵犯，可以提起民事

“

第5期诉讼。

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创作形成的档案，一旦交由档案机构保存，将不会受到专利权的保护，这些材料可以作为档案被展览、做研究、复制等方式的利用。

参考文献

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http://www.america.gov/st/democracy-chinese/2009/June/[**************]ejrehsiF0.9162104.html,2009-6-10.

其二，隐私权。为保证档案信息更好地开发利用，有凡形成期满20年的机密文件就要进行解密

检查，尽可能地向公众开放的规定，同时规定，涉及国家安全、个人隐私的文件开放期从长控制，从而既实现了个人信息知情权又充分尊重公民的隐私权。

对普通公民的个人信息安全，《隐私权法》有这样的立法原则：为某一目的而采集的公民个人信息，未经本人许可，不得用于其他目的；任何采集、保有、使用或传播个人信息的机构必须保证该信息可靠的确用于既定目的、合理预防信息的滥用。

其他权利。1978年《总统档案法》解决了总统档案的财产权和解密期两个关键问题，改变了建国两百年来总统档案私有的惯例，把财产权从总统手中转移到国家，法律赋予了公众使用总统档案的权利。《国家档案与文件署档案管理法》中涉及著作权的问题，即一些受到专利权保护的个人

LawandRegulationSystemonArchivesofthe

UnitedStatesandItsCharacteristics

ZHULing-jie

（CollegeofHistory,LiaoningUniversity,Shenyang110036,China）

Abstract:Lawandregulationsonarchives,whichthespecificoperationofarchivesworkisbasedon,isslegalsystem.Itisanecessarywaytostudyothercountries’fileregulations,animportantpartofacountry’

todiscoverandabsorbitsadvantagestoimproveourcountry’sfileregulationslevel.Thispapertriestointro－duceAmerica'sfileregulationsfromtheperspectiveofinstitutionandsummarizesthecharacteristicsofAmer－ica'sfileregulationsinappraisalmeasures,openingutilizationandprotectingcitizens’rights.

KeyWords:lawandregulationsonarchives;characteristics;theUnitedStates

【责任编辑孙

琰】