试论开发区第二次创业的几个基本问题

作者：汪长根何光耀程华国

江南论坛 1998年08期

　　近几年来，开发区二次创业问题成了经济社会生活中的一大热点。那么，为什么提出二次创业？二次创业阶段主要应解决什么问题？实现二次创业的方法、途径是什么？认清这些基本问题，对于开发区实现新一轮的跨越，具有十分重要的现实意义。本文试就开发区二次创业的基本内涵、目标取向、现实途径等几个方面，谈些粗浅的看法。

　　一、开发区二次创业的基本内涵：功能开发的先试与先行

　　把功能开发作为二次创业的重点，或者作为二次创业的基本内核，无疑是一个明智的选择。其相对于主要依靠优惠政策迅速进行外延扩张的形态开发来说，也是一大进步。但是，仅仅把二次创业的基本内涵作这样的定位是不够的。因为从总体上说，形态开发之后就必然是功能开发，而以这个一般标准来要求“希望之区”，不仅有违建立开发区的初衷，也达不到始终处在改革开放最前沿的根本目的。因此，功能开发的先试与先行、创新与拓展，理应成为开发区二次创业的基本内涵。这是因为：二次创业是对一次创业的扬弃而不是简单否定，其先试先行的成功经验应该得到更好的继承与发扬；二次创业在开发优势上的重塑与再造，也只有通过功能开发的先试与先行才能实现；二次创业初始阶段的一系列成功实践，以无可争辩的事实证明了功能开发先试先行的重要。

　　更为重要的是，应在认清二次创业基本内涵的基础上，结合实际、认真研究当前和今后一个时期以什么样的标准来衡量功能开发的先试先行，开发区又必须在哪些功能上先行一步。

　　毫无疑问，“三个有利于”的标准应该成为衡量功能开发先试先行的根本标准。只要符合“三个有利于”，就必须大胆地试，大胆地闯，有小平同志所说的“杀出一条血路来”的气概。决不搞无谓的争论，不被抽象的“公”“私”之争束缚住手脚。

　　功能开发是一个系统工程，按领域来分有经济功能、社会功能，按主次来分有主导功能、基础功能、辅助功能等。从苏州的总体情况来看，二次创业阶段主要应在主导性功能上下功夫，辅之以辅助性功能的开发。着重在以下几大功能上先试先行。

　　规划完善功能。应在明确高新技术、保税、旅游度假等类别功能的基础上，进一步明确各经济开发区的目标功能，明确自身究竟在大开放格局中扮演什么角色，比如是综合功能区还是专业功能区，是主导功能区还是配套功能区，从而重新组合，创出特色。我们认为，在二次创业中，苏州工业园区等5个国家级开发区应进一步发挥“主导区”的作用。

　　体制创新功能。主要应在三个层面上求创新：一是管理体制的创新。应在坚持行政管理主体（管委会）与开发主体（开发有限公司）相分离的前提下，按照精简、统一、效能相结合的原则，精简职能机构，加快职能转变，提高工作效率。同时，建立法律、法规体系，走出一条“以法治区”的新路子。特别要在依法加强对外商投资企业管理方面，创造出切实可行的新经验。二是市场机制的创新。进一步培育与国家接轨的市场体系，努力建好生产、生活资料市场和资金、技术等要素市场。三是服务体系的创新。加快发展与社会主义市场经济体制相适应的各类中介组织，建立健全完善的全程服务体系，营造一种符合国际惯例的服务大环境。同时，在建立现代企业制度、社会保障制度和社会分配制度、住房制度、户籍制度等改革的难点上，也应先行一步进行试验。

　　资本集聚功能。各开发区在二次创业中，应积极吸引更多的国际大公司、大财团前来投资，进一步提高项目的规模和档次。尤其应根据国家产业政策和我市结构调整目标，吸引外资投向基础产业、支柱产业和高新技术产业。在引进外资的同时，要加强对国内资本的引进和集聚。

　　技术创新新功能。如果说一次创业注重技术引进，那么二次创业则应在此基础上，注重技术的消化、吸收和创新。当今世界，技术创新是一个民族进步的灵魂和发展的动力，是自立于世界民族之林的根本。因此，开发区应该在二次创业中义不容辞地担当起这一重任。主要应发挥高新技术创业服务中心的作用，强化孵化功能，加速技术创新的步伐。同时，鼓励区内企业按照市场需求，开发新技术和新产品，使企业逐步成为技术创新的主体。

　　二、开发区二次创业的目标取向：自身能量的集聚与扩散

　　积极合理有效地利用外资，是引进外资的基本方针。引进的目的是为了利用，而不是为了引进而引进。从我市各级各类开发区来看，一些发展步子较快的开发区，已经把“利用外资、发展自己”作为二次创业的重要目标。近年来，昆山开发区坚持把利用外资同提高区内经济总量相结合，同优化产业结构、提高经济运行质量相结合，同配套协作、带动区域经济全面发展相结合，同发展区内公益社会事业相结合，走出了一条以外带内、以外促内的新路子。苏州新区在制定基本现代化总体规划和目标功能时，明确提出了要处理好“借力与自强的关系”，提出苏州新区在九五期间要实现两个根本性转变，就必须在强调引进外资的同时，苦练内功，增强自身经济实力，提高自身开发效益。

　　从当前苏州开发区的总体情况出发，自身能量的集聚与扩散主要应从以下几方面入手：

　　一是配套。就是在继续大力引进企业规模大、技术档次高、产业关联度大的外资企业的同时，按照专业化分工、社会化协作的客观规律，积极主动为外资企业配套，在配套中调整自己的产业结构，在配套中实现零部件的国产化、本土化，在配套中提高国有企业的水平，在配套中壮大自己的实力。

　　二是参股。对那些效益高、市场前景好的外资企业，要想方设法争取多参股。在一些民族工业著名品牌的合资企业中，要争取控股。

　　三是服务。主要是通过提供规范化、社会化的中介服务，进一步发展壮大我们的第三产业。

　　四是管理。现在大部分外资企业已进入了产出期，应在建立健全法律、法规体系的基础上，依法加强对三资企业的税务管理，争取有更多的财政收入。

　　五是自强。就是通过学习、借鉴、开发、创新，创出自己的先进技术和主导产业，组建自己的企业集团，直接参与国际竞争，在国际竞争和国际分工中，得到自己应有的份额。

　　在明确主要目标取向的同时，对总体目标也应有一个大体的构想。我们认为，是否可以提出如下三大目标：(1)率先建立比较完善的社会主义市场经济体制：形成统一开放、竞争有序的市场环境，按照平等竞争和国际通行规则建立新型的经贸体制，形成比较完善的法律、法规体系，建立以按劳分配为主的效率优先、兼顾公平的收入分配制度和完善的社会保障制度，建立起办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。(2)率先走出一条速度较快、效益较好、整体素质不断提高的经济协调发展的新路子：企业行为市场化，经济结构高度化，经济运行国际化。(3)在促进区域经济实现经济、社会、人口、资源、环境的可持续发展方面发挥重要的示范、辐射和带动作用。

　　三、开发区二次创业的现实途径：发展方式的转变与转换

　　开发区从一次创业走向二次创业，其实现途径是多种多样的，但是最基本也是最现实的途径，就是必须实现发展方式的转变与转换。这种发展方式的转变与转换，既包括宏观层面，也包括微观层面，既包括经济层面，也包括社会层面等。我们认为，在发展方式上主要应该实现以下几大转变。

　　联动开发方式由区域联动转向体制、机制联动。在经济日趋国际化、集团化的新形势下，迫切需要各开发区打破“各自为战、区自为战”的地域束缚，确立“大开发区”观念，真正在体制、机制上携起手来，优势互补，形成整体。各国家级、省级开发区之间，应根据实际情况，通过共打“名牌”、共享政策、共用资源等多种联合，尽快从空间的区域联动全面转向实质性的体制、机制联动。

　　资本集聚方式由单一集聚转向多元集聚。一是在资本集聚的着力点上，应从外延式的“以地生财”，从扩大土地面积求出路向内涵式的集约开发，努力向提高现有土地利用率和产出率转变。二是在资本集聚的对象上，应在注重引进国际资本的同时，加强对国内资本的引进与集聚，包括积极、稳妥、有效地在区内发展国内私营、民营企业。三是在资本集聚的方法上，应改单一的举办招商洽谈会进行引资的形式为通过“敲门式”、国际金融等中介组织、发行股票等多种途径进行招商引资。

　　环境构建方式由重点构造转向综合营造。投资环境的最大特性就是整体性、综合性。随着投资层次和投资水平的不断提高，客商对投资环境的要求必然越来越高。因此，二次创业的环境构建上，我们不仅应注重开发区内的环境建设，也要注重开发区周边的环境建设，不仅要继续加强硬环境建设，更要注重包括人力资源、办事效率、规范服务、社会秩序、法制建设等多种因素在内的软环境建设，从而逐步营造出一种让各种投资者都满意的综合环境。

　　政策驱动方式由优惠性政策驱动转向功能性政策推动。在二次创业中，应该逐步摆脱多年来形成的对优惠政策的依赖情结，在国家宏观经济政策的大背景下，尽最大的可能，用足、用好苏州工业园区、张家港保税区等区域的一系列功能性政策，以及国家赋予苏州新区亚太科技工业园区的有关功能性鼓励政策，逐步实现政策驱动方式的全面转变，以进一步提高开发区整体开发效益和开发水平。

　　运行管理方式由事务型管理转向法制化管理。二次创业时期功能性开发的特点，决定了管理方式必须向规范化、法制化方向发展。一是管理主体（管委会）必须与开发主体（开发公司）相分离，真正形成政企分开的运行机制。二是必须建立完备的法律、法规体系，切实做到以法治区，规范管理。三是按照市场经济和国际惯例的要求，建立完善新的用人、竞争、分配等管理机制。

作者介绍：汪长根 何光耀 程华国 苏州市委政策研究室