分类人员管理体制下司法辅助人员定位刍议

　　摘 要：中国共产党十八届三中、四中全会提出，建设法治中国，必须深化司法体制改革，新一轮司法改革拉开帷幕。2014年6月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，将“完善司法人员分类管理”作为本轮司法改革的首要内容。根据改革方案要求，上海等试点地区实行司法人员分类管理，司法辅助人员占法院总人数50%左右。本文立足司法辅助人员改革在本轮司改中的定位及前景，研究分析司法辅助人员分类管理的技术保障、现实目标和细节把握，以期提高审执事务性工作效率，促进司法质量提升。 　　关键词：司法改革；分类管理；司法辅助人员 　　中图分类号：DF8 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）06-0129-04 　　司法体制改革是满足人民群众日益增长的司法需求、维护人民群众根本利益的关键举措，也是实现社会公平正义、提升司法公信力的迫切需要，更是全面落实依法治国基本方略的必然要求。经历了两轮司法改革的铺垫后，当代第三轮司法改革的步伐也在提速。与以往两轮司法改革不同的是，得益于中央的改革决心和顶层设计，第三轮司改无论从深度、广度还是受到的重视程度方面都与以往不同。 　　习近平主席指出，完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理、设立知识产权法院，都是司法体制改革的基础性、制度性措施。2014年7月9日，最高人民法院公布了《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》，提出要“推进法院人员分类管理制度改革，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，实行分类管理”。2015年2月26日，《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》（法发〔2015〕3号）第48条又明确规定：“推动法院人员分类管理制度改革。建立符合职业特点的法官单独职务序列。健全法官助理、书记员、执行员等审判辅助人员管理制度。科学确定法官与审判辅助人员的数量比例，建立审判辅助人员的正常增补机制，切实减轻法官事务性工作负担。拓宽审判辅助人员的来源渠道，探索以购买社会化服务的方式，优化审判辅助人员结构。探索推动司法警察管理体制改革。完善司法行政人员管理制度。” 　　第三轮司法改革有四个重点，即完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理。无论从改革的彻底性上还是业内外人士的关注度上，司法人员分类管理制度改革，无疑都最为吸引人眼球，它将司法人员分为三类：法官、司法辅助人员和司法行政人员。 　　（1）法官：从事审判、执行等业务工作。 　　（2）司法辅助人员：法官助理、书记员、执行员和司法警察，主要从事审判执行中的事务性工作，如调查、取证、记录、卷宗整理等。 　　（3）司法行政人员：法院中从事人事管理、法官的日常管理、司法预算的执行、财务管理、机关建筑维修、交通工具管理、档案管理等工作人员。 　　通过中央《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》及各试点地区关于分类管理的规定，可以看出其落脚点主要在两方面。 　　一是对司法人员实行分类，明确各类人员的比例，对法官、检察官实行员额制，提高法官、检察官的任职条件。例如上海把法院、检察院工作人员分为法官、检察官，司法辅助人员，行政管理人员三类，要求分别占队伍总数33%、52%、15%的员额比例，并严格控制法官、检察官总数。而法官助理、检察官助理任满5年，才可以择优选任为法官、检察官。2014年9月5日，上海举行首批法官助理、检察官助理任命大会，为首批231名法官助理、58名检察官助理的代表颁发证书，并举行了宣誓仪式。这是新中国成立以来，在我国大陆产生的首批法官助理、检察官助理。 　　二是实行法官、检察官单独职务序列管理。例如深圳规定法官薪资待遇和等级挂钩、不与行政级别挂钩。建立法官等级晋升制度，打通法官职业通道，法官可以担任审判业务部门的领导职务，但不得在司法行政部门任职等等。 　　关于法官、检察官员额制方面的探讨早已众说纷纭，在此不再赘述，本文将主要以法院为例，从以下几个方面探讨人员分类管理体制改革的理论、现实依据以及司法辅助人员的改革方面谈一下粗浅认识。 　　一、推进法院人员分类管理的理论依据 　　法院人员分类管理，从根本上俩说，还是突出司法特点，真正实现“让审理者裁判，由裁判者负责”。分类管理就是要破除目前法院内部单一的行政管理体制，建立起以“审判权”而不是以“管理权”为核心的审判权运行体系。简而言之，司法的中立性、独立性，有赖于法官、司法辅助人员的职业化，这也是司法权内在属性的外在需求。 　　（一）司法权的权力属性有别于行政权 　　司法权是特定国家机关通过开展依其法定职权和一定程序，由审判的形式将相关法律适用于具体案件的专门化活动而享有的权利。这是通常意义上狭义司法权（即审判权）的定义。行政权则具有高度管理属性的权利特质，起到对公共事务进行组织、管理、提供服务的作用。与司法权将中立、独立置之核心相比，行政权主体多元化、管理和服务属性更加突出，而中立与否非其首要考虑因素，因此行政权的行使所产生的结果必然以其代表的利益集团意志为转移，既不中立，也非终局。“行政是国家利益的代表，司法则是权利的庇护者。” 　　（二）司法权的运行机制有别于行政权 　　司法活动是司法人员运用专业知识对法律及事实争议进行判断的过程。只要审判活动符合法定程序、符合证据审查和认定的规则，不存在枉法裁判、徇私舞弊的故意或重大过失，司法系统内部参与办案人员与案件当事人或审判结果没有利害关系，判决结果则具有相当效力。而行政权则以层级管理的模式进行传导，这就必然要求行政官员处于固定的职务等级制度中，上令下从。这与司法权所主张的“除了法律，法官没有别的上司”的理念截然不同。 　　（三）司法权的选任机制有别于行政权 　　司法活动是运用专业法律知识对法律争议做出论证和判断的过程，这需要司法人员的法律素养、知识、经验综合发挥作用。与行政部门相比，法官的职业化特征更为明显，任职的资历要求也更高。在德国，法官首先要获得法学学士学位，然后通过两次州司法考试，其中成绩优异的才有可能成为法官。在被任命为法官之前，候选人还需要经过一系列面试。而英美实行的是“优秀的律师任法官”制度，也就是说成为法官的前提首先是成为优秀的律师，资深律师经过严格考核和选拔来进入法官行列。在我国，法院、检察院的管理仍按照公务员的管理体制，因此进入法院首先要通过国家公务员考试，因为行业特点，普遍具有法学学士及以上学位，如果进一步要走上审判、执行岗位，还需要通过全国统一法律资格认证考试――司法考试，再经过初任法官培训等一系列岗前业务培训，才能被任命为法官，而普通公务员的任职一般只需通过国家公务员考试即可。 　　二、推进法院人员分类管理的现实意义 　　（一）有利于优化审判资源配置 　　目前，很多法官在审判事务外还要处理很多事务性工作，按照审理流程，正常一个案件从立案到审判，通常需要登记、定性、预收诉讼费、送达传票、保全、调查、鉴定、开庭审理、评议、裁判、办理退费等环节。但是，在上述各环节中，只有开庭审理、评议、文书制作属于法官亲自进行的核心审判工作，其他环节的工作完全可以交由法官助理等司法辅助人员完成。实行法院人员分类管理可以把法官从烦琐的程序性、事务性工作中解脱出来，使其能够集中精力和时间专门审判，从而优化配置审判资源，有利于实现队伍管理的科学化、规范化。 　　（二）有利于实现分类人员的专业化 　　目前我国法院系统内部，无论审判员、执行员，抑或是综合管理部门人员，对外统称法官，甚至在有的媒体报道（特别是负面报道）中书记员也被称之为法官。这也使得法官之称谓随意而泛滥，特别是法官队伍素质参差不齐的客观背景下，群众对“法官”队伍缺乏基本的尊重与信任。以此类推，司法辅助人员及司法行政人员效率的提高亦有赖于专业的队伍的建设，而精英化则是队伍建设的不二之选。员额制所带来的法院人员职位的调整是与分类人员自身能力、职业保障相联系的，在科学确定员额的基础上，均应通过考试、考核、民主测评等方式进行遴选（根据人员分类确定不同的考核内容及标准），如此方能从根本上厘清职业类别划分，从整体上提高系统内部效能。 　　（三）有利于实现分类人员职业化 　　实行分类人员管理的目的是法院业务、行政管理人员的职业化。司法系统内部实行人员分类管理，是我国司法系统职业化建设的突破口，只有根据司法工作的需要和职业特点，因人制宜，实施相应的管理措施，分类人员职业化建设才能顺利推进。 　　（四）有利于提升分类人员的职业尊荣 　　在现行行政管理模式下，司法系统内部工作人员，甚至连有些法官自身都对从事的职业缺乏荣誉感。司法的权威来自于司法的公正性，而司法的公正性依赖于法官的高素质。目前的法官准入机制可以说在一定程度上保证了法官群体素质的较高职业素养，但是在人事、财物方面的不独立，以及外部环境对法官正当行使裁判权的不当影响，无不对司法的公立性提出严峻的考验。行政化管理、较低的薪酬、较高的职业风险、严峻的形势要求，对法官的职业尊荣感的挫伤是多方面的。因此，司法体制改革确定的人员分类化管理，各司其职、各尽其能，提升相应的职业待遇，减少外部干预，自然有利于激发职业责任感。 　　三、司法辅助人员的渊源及试点经验 　　法官助理起源于美国，美国联邦最高法院大法官格雷（Horace Gray）开创了司法史上使用法官助理的先河。虽然两大法系在法官助理制度上各有特点，但法官助理的角色、职能、来源要求等都有着高度一致性，即“法官辅助人员是不享有审判权的法官助手，他们在法官的指导下，协助法官完成判决以外的有关法律性任务”。 　　目前国内所称司法辅助人员，主要指审判辅助人员，包括法官助理、书记员、司法警察。他们他们相当于法官的“左膀右臂”，主要任务是处理诉讼事务性工作，他们从事的工作都是围绕审判展开的，涵盖了立案、庭前准备、庭审及宣判协助、执行等诸多工作，具有很强的协助性、程序性、关联性。 　　1999年最高院在《人民法院五年改革纲要》中指出：可以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点，摸索经验，由此拉开了法官助理制度改革的帷幕。2004年9月，基于中西部地区经济、文化欠发达，法律人才分布较少的状况，特别是司法准入门槛提高后，法官队伍难以得到正常的更替和补充，面临着青黄不接、人才断档、办案力量严重不足的问题。为此最高人民法院下发了《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》，正式确定在北京市海淀区人民法院、深圳市中级人民法院、海南省高级人民法院等18个法院试行法官助理制度。2007年最高人民法院又决定在贵州、四川、重庆等西部12个省区市800余家基层法院试行法官助理制度。截至目前，各试点法院的主要经验做法有以下几点。 　　第一，确定法官员额与选任法官。《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》指出实现“公正与效率”是法院内部人事制度改革、法官职业化建设的目标。为此，最高人民法院要求全国地方各法院合理确定各自的法官员额，并在确定法官员额的基础上重新选任法官，削减现任审判岗位。在此基础上，最高人民法院在《关于人民法院法官助理若干问题的规定》的征求意见稿中指出：在中级法院，法官与助理人员的比例不得高于3：2；基层法院法官与助理人员的比例应当确定在1：1-1：2之间。 　　第二，过渡阶段实行双轨制。即“新人新办法、老人老办法”，法院新进人员尚未获得审判资格的适用新的法官套改规定，符合条件的统一参加法官遴选；在审判岗位选任前已经获得法官资格的，其法官资格保留，综合部门的法官其等级记入个人档案，根据遴选程序参与遴选。具有审判资格人员但落选的，调离业务庭从事综合业务，或者留在业务庭担任法官助理。 　　第三，法官助理运作模式。自最高人民法院在《人民法院五年改革纲要》中提出设置法官助理制度以来，各试行法院根据自身审判的特点，就法官助理的运作模式进行了有益探索。如北京市房山区法院实行“固定审判单元式”，法官、法官助理、书记员的比例为3：2：1；北京市海淀区法院“一审多助式”，比例为1：4：2；广州海事法院实行2：2：2；南宁市邕宁区法院实行1：1：1；广州市越秀区法院实行“1：1”，即法官和法官助理按1：1的比例进行搭配，书记员则由书记员管理科统一管理，统一调配使用。 　　四、司法辅助人员改革的技术障碍 　　（一）法官助理的来源保障问题 　　对于经济发达地区、经费保障充足、案多人少的法院来说，招录高素质的法学本科或硕士毕业生充实到法官助理岗位，相信不会存在太大困难。但对于其他法院特别是中西部欠发达地区法院，如何保障法官助理的来源和素质则是一个不小的问题。在人事、财物尚未从地方剥离的情况下，当地党委、组织、人事、编制、财政等部门的支持意愿则实际上操纵着法院分类管理改革的进度。 　　（二）法官和法官助理的职责定位问题 　　在“法官+法官助理+书记员”的审判运行模式下，明确的职责定位非常关键。“不怕神一样的对手，就怕猪一样的队友”。作为一个审判团体，成员数量并非锻造司法良品的决定性因素，1+1并非一定等于或大于2。职权不明、责任不分，容易导致法官助理超越职权或履职不到位，反而不能起到将法官从事务性、程序性工作中解脱出来专门从事审判的目的。 　　（三）法官助理的职业保障机制有待改革 　　实行分类管理，归根结底是要突出人尽其用。目前司法改革的焦点在人员分类管理，业内人士关心的焦点则在法官薪酬改革上。但是，司法辅助人员的薪酬待遇是否参照公务员标准管理，如何实现职业的稳定化与专业性，充分的职业保障机制仍然是必不可少的。但从目前的情况来看，保障法官、司法辅助人员充分、依法行使职权，还有很多制度需要设计和完善。职业特性的高标准与职业保障的低水平之间的矛盾，将很大程度上影响司法体制改革进程的顺利进行和改革成果的巩固落实。 　　五、推行司法辅助人员制度的现实目标 　　（一）人员结构与流程管理的阶段性相统一 　　必须在审判流程的各阶段安排不同的司法辅助人员，确保司法辅助人员结构与审判流程管理的阶段性统一。将庭前准备程序从庭审程序分离出来，法庭审理的辅助工作与法庭“审”“判”工作相分离，充分体现审判流程管理的阶段性。 　　（二）维护公正与提升效率相统一 　　将审判之外的纯事务性工作交由法官之外的专门的司法辅助人员处理，形成系统的司法辅助人员制度，体现了法院以司法公正与司法效率为核心的现代司法理念的追求。（1）有效减少对法官审判工作的干扰，保证了司法公正，让法官有更多时间处理审判事务，提高审判效率；（2）严格限定司法辅助人员的职责范围，限时处理专属于他们职责范围内的事务，协助法官尽可能快速地将各项工作整理得有条理，便于法官提高工作效率，同时能够防止对审判实体性内容产生不当影响，有效保障法官裁决的公正性。（3）方便架构诉讼当事人与法院庭前交流的桥梁，以司法辅助人员为媒介，方便当事人充分、便利地将对自己有利的证据及观点提交给法院，体现司法为民的精神。 　　六、分类管理的细节操作 　　如前所述，司法辅助人员主要包括法官助理、书记员、执行员和司法警察。分类管理的体制要求在管理方式与工作目的性上必须因人而异。正如王利明所讲的“分类管理的要点是分清类与类之间的职责，特别是审判员与法官助理之间、业务管理与行政管理之间的职责边界，这是责任制的基础。” 　　（一）对法官助理的管理 　　首先，法官助理的来源和选任。根据法院的实际情况，法官助理来源如下：（1）具备法官资格，受员额限制未能进入员额范围的人员；（2）已经通过国家司法考试，但尚未取得审判资格的法院在编人员。法官助理在招录时应尽量贴近法官任职要求，方便下一步的转化。其次，明确法官助理的基本职责，在法官指导下审查诉讼材料、组织庭前证据交换、接待诉讼参与人、准备与案件审理相关的参考资料、完成法官交办的其他审判辅助性工作，以及与审判相关的调研、督查、考核、宣传等工作。 　　（二）对书记员的管理 　　与法官助理的工作更具主导性相比，书记员的工作更专注于记录、接待等程序化工作，因此书记员的招录应更注重具备相应的法律及速录的专业知识。目前，在《人民法院书记员管理办法（试行）》的框架内，法院书记员单独序列聘任制管理已初步形成体系，但是还需进一步细化和完善相关制度规范，对书记员的资格、选任、职责、考核、晋升、奖惩等配套制度做出专门规定，特别是应丰富录用形式，充分发挥竞争的作用，尝试在市场中寻求相应的人才资源。 　　（三）对司法警察的管理 　　司法警察也就是法警队，是司法辅助人员的一种，由他们来处理审判的善后工作。其一，人民法院司法警察的任务主要是维护庭审秩序、押解被告人出庭、司法拘留、强制拍卖、查封划拨执行款、送达、查询、鉴定以及法律法规规定的其他职责，他们的工作是警务性、程序性工作，是人民法院工作正常开展的重要组成部分。其二，根据《人民警察法》和最高院制定的《人民法院司法警察暂行条例》的规定，人民法院的司法警察是人民警察的警种之一，司法警察是自成体系的专门人员，其管理应纳入单独管理系列，按照人民警察的管理进行。 　　（四）完善各类人员的晋升渠道与职业保障 　　一方面是法官要建立单独序列的晋升通道，是否担任领导职务不在考虑之列；建立与法官等级相匹配的工资制度，行政等级不能用于确定法官工资待遇。另一方面是对审判辅助及司法行政人员建立除了资历更注重良性竞争的升职途径，并以此作为奖惩、培训、薪资的依据。 　　综上，本轮司法改革不啻一场“革命”，力度之大、范围之广远超以往。当改革进入深水区，必然会触及一部分人的固有利益，众声喧嚣，宏伟的蓝图背后少不了无所适从的抵触与彷徨。但是古人云不破不立，作为一名法律人，改革与我们每一个人都休戚相关。我们都是司法改革道路上的亲历者、实践者、见证者。改革的道路或许曲折，或许漫长，甚至有可能带来转折中的阵痛，但因循守旧不是改革，按部就班更不是发展，只有不断革新，不断前行，方能凤凰涅■，浴火重生。 　　参考文献： 　　[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2013. 　　[2]孟建柱.深化司法体制改革[N].人民日报，2013-11-25. 　　[3]孟建柱.完善司法管理体制和司法权力运行机制[N].人民日报，2014-11-07. 　　[4]季金华.司法公信力的意义阐释[J].法学评论，2012（5）. 　　[5]张卫平.司法公正与外部评价的不对称性[N].人民法院报，2000-06-20. 　　[6]宋聚荣，张敬艳.和谐社会视野下的司法公信力研究[J].中国司法，2007（2）. 　　[7]徐昕.中国司法改革的现实与未来――兼谈2009、2010、2011民间司法改革年度报告[J].哈尔滨工业大学学报：社会科学版，2012（5）.