明朝的中央政治体制和当代中国政治体制

明朝的中央政治体制和当代中国政治体制

明朝的中央政治体制

明朝的政治体制非常特殊，如果我们仔细的研究可以发现一个很有意思的现象，那就是明朝的皇帝不勤政，但是明朝的政府机构一直没有出现混乱局面，这是什么原因呢？明太祖废除宰相设立内阁，建立了一种新的政府体系，就是文官政治，其实不过就是今天被那些君主立宪制国家修改使用的一种政治体制。首先，内阁是由官职比较低的文官组成，类似现在我们国务院的一个政府机构，文官体系的建立，在一定程度上面使皇帝成为了一个在一定形式上面的虚位，治理国家的任务也由一个人的家天下慢慢成为了君臣共为。皇帝的权力因为内阁的存在被极大的削弱了，比如明万历皇帝，他想立自己想立的太子都做不到，结果只好以不上朝为名不见群臣，但是明朝的社会一直在向前发展，因为当时的中国已经形成了一个相对比较稳定的文官体系。 皇权在许多方面受到限制。这些限制来自法司、内阁、御史、给事中以及其他廷臣，甚至锦衣卫。若奏劾不纳，或用刑过轻，往往出现连续奏劾，甚至“抗章极论”。[1] 我个人认为，一个国家由一个文官政府集体管理好是远比由一个独夫完全负责好的！

二 否定君主专制思想的出现

为什么明朝会出现民主思想的萌芽？随着商品经济的发展，封建制度渐趋衰落。早期的民主启蒙思想也在潜滋暗长。明后期，思想家李贽，指责儒家经典并非“万世之至论”，否定孔子是“天生圣人”。他揭露道学的虚伪。他反对歧视妇女和压抑商人。李贽是我国反封建的思想先驱。他的思想在一定意义上反映了资本主义萌芽时代的要求，带有民主性的色彩。对封建君主专制进行激烈批判的要数明末清初的黄宗羲，他认为君主专制是“天下之大害”，他提倡“法治”反对“人治”，反对重农抑商，提出“工商皆本”的主张。黄宗羲的思想震动了当时的学术界，对晚清民主思潮兴起也有一定的影响。他与顾炎武、王夫之提出了中国比较成系统的民主思想，尤其是他说的——君为天下之大害。明末像海瑞那样骂皇帝的屡见不鲜，万历时期更是蔚然成风。大家都很熟悉的海瑞海钢锋其人为人耿直，因为反对明嘉靖帝的政策而上书大骂嘉靖帝，但是谁知道，当时的海瑞不过是一个六品的知事，大家想想，一个六品的小官的奏章可以直接面呈皇帝，这正说明了对君主专制的普遍否定。大臣连篇累牍地指责君的过失，毫不掩饰地揭露当朝皇帝“酗酒”、“恋色”、“贪财”、“尚气”，四毒俱全，装生病，“借此自掩”，“禁城之内，不乐有君，”“怨讟愁叹，难堪入耳”，等等。官僚士大夫甚至以批逆鳞为荣，留中奏疏不下百多件。[2]

三 重惩官吏赃罪

明朝的抄家灭族，更多的是针对王公大臣官吏，贪官污吏。对王公大臣各级官员惩罚极其严格。官吏的经济犯罪直接损害了封建王朝的利益，政府既怕因阶级矛盾激化而被农民起义推翻，也不能容忍地主阶级内部异己力量羽毛日丰威胁皇权，因此，明朝特定的政治、经济条件决定了这个时期坚决、严厉地惩治贪官污吏。 对于重惩官吏赃罪的司法实践，可以归纳为以下四点：(1)对犯赃案件深挖深查；(2)皇亲国戚与公侯犯赃加重处罚；(3)惩办与儆戒相结合；(4)借助民众力量惩治贪宫污吏。作者认为：明初重惩官吏赃罪收到了积极的效果。首先是吏治得到整饬，从而为明朝前期的繁荣铺平了道路。其次，增加了国家的实力，有利于社会经济的发展。 [3] 反观清朝的刑罚，对于百姓的惩治则大得多。满清律规定：

凡汉人三十人以上集会者，皆以谋反罪处斩。[4]只怕没有哪个朝代有此酷法吧。

当代中国政治体制

中华人民共和国的初期政治体制，是在国内各解放区的政治体制基础上形成的。到中华人民共和国宣告成立的时候，中国共产党已经拥有２０多年的制度建设的经验，这些经验是在战争的条件下形成的，那时人民政权的许多规范性条令，还处在发表纲领性宣言上，这是因为迫于军事环境，发挥政权职能的民主机制不得不经常被代之以军事管理。

除此之外，中国共产党在很长时期内是在农村，而且大多数场合是在边远地区活动，这就决定了党所获得的经验的特点。只是由于１９４５年苏联红军解放了中国的东北（包括许多大城市），并把它转交给共产党领导的中国革命力量，党才逐渐掌握了相当多的城市工作经验。

如果把中国革命进程的特点与国家政治体制发展的特征联系起来看，那么首先应注意到武装力量的特殊作用。与其他社会主义国家相比，中国的武装力量在一定历史时期的国家政治体制中所起的作用要更大一些。在人民国家建立初期，即恢复时期 ，突出的特点设有高等的军事管制机构和直接的军管机构（军事管制委员会和军政委员会，驻生产单位的军代表、军事接管小组）。大行政区的军政委员会一直存在到１９５４年６月。军管机构则存在更长些时期，在“文化大革命”年代它们又重新出现了。

在恢复时期（或者过渡时期）的中国政治体制中，国家和统一战线的一系列重要法令（如中央人民政府组织法、中国人民政治协商会议章程及其共同纲领），确定了武装力量的特殊地位。这表现在，第一，划分了武装力量单独的领导系统，它不隶属于最高行政管理机构——政务院。第二，在全国范围制定规章以加强业巳形成的军事管理和军事管制体系。第三，在政权机关和人民民主统一战线组织中设立武装力量的特别代表机构。

还必须着重指出，中国人民解放军作为全国所有政治机关（即国家机关、党的机关和社会组织）干部的重要来源的作用。在以长期的武装斗争形式发展的革命进程中，选拔军队干部到各级政治机关工作是一个很自然的过程。但是，在中华人民共和国成立以后，军队仍然是国家机关干部的主要来源。

首先，这个问题涉及中国共产党本身。从３０年代中期到１９４９年，中国共产党的成分有８０％是由军人构成的。如上所述，中国人民解放军作为革命的主要武装力量和各级党纲织的创立者，当时是以中国共产党的名义在解放区民众中从事政治工作的。因此，军队是党和群众之间联系的主要环节。

随着国家的解放，中国共产党在国家机构和经济机构中确立了自己的领导地位。到１９４９年１０月，中国共产党有效地控制了全国的社会团体包括工会的基本群众。还在１９４８年８月，在哈尔滨召开的第六次全国劳动大会上，成立了中华全国总工会。解放区工会的这次大会，是和把国民党统治区工会组织联合起来的中国劳动协会共同举行的。在大会组成的领导机构中，大部分成员都是中共党员。１９４９年３月到５月，按照中国共产党的决定并在它的领导下，又创建了中华全国民主妇女联合会，新民主主义青年团，全国学生联合会和其他群众组织。同时，还出现了知识界民主人士组成的各种团体。

在中华人民共和国成立前夕，形成了以中国人民政治协商会议为组织形式的人民民主统一战线。它在中国共产党领导下联合了１１个非共产党的民主党派。这些党派代表着资产阶级及其知识分子的不同阶层，以及华侨。但是，中国人民政治协商会议并不是一个政党集团，其中除了政党以外，还有社会团体，区城单位（解放区、大城市），民众中的各界人士（工商界人士、自由职业者、宗教界人士），华侨，少数民族，无党派民主人士和特邀人士。除此以外，还有６个军事代表团参加了第一届政协会议，它们代表着中国人民解放军总部，４个野战军和华南人民解放军。

中国非共产党的民主党派在组织上的一个特点，是可以同时成为两个党的成员，并可以在两个党内担任领导职务。此外，实行同时兼为共产党员和一个非共产党的党派成员的办法。在刚建国的时候，中国人民政治协商会议执行全国人民代表大会的职能。后来，政协全国委员会不仅作为社会的，而且作为国家的协商机关出现，参加重要法令的事先讨论，听取政府工作报告。

在建国初年，政治体制的一个特点是国家机构的职能与统一战线的组织交织在一起。中国人民政治协商会议第一次也是唯—一次全体会议，起到了中华人民共和国成立大会的作用。这次会议一并组成了国家政权的最高机构——中央人民政府委员会和统一战线的全国性组织——政协全国委员会。各地在人民解放战争最后阶段和恢复时期召开的各界人民代表会议，整本上起到了统一战线组织的作用，各地还成立了统一战线的常设机构——省的协商委员会和县的委员会。

只是到了恢复时期结束的时候，这些代表会议才开始代行地方人民代表大会的权力。但是，直到１９５４年宪法通过的时候，这项规定的任务还没有完成。地方政权机关本实上仍然是军管会、军政委员会以及各级人民政府。

建国初年，大行政区军政委员会在地方上具有特别重要的作用。大行政区军政委员会主席和党的中央局书记，由与大行政区境域相符的大军区司令 员担任。在许多情况下，司令员还兼任相应军区的政治委员职务。军政委员会拥有很广泛的权力，其中包括立法方面的权力。它的工作对于建立中国的法制体系起了很大的作用。军政委员会被法定为“最高地方国家政权机关”。

在大、中城市，有时还在其他行政区域单位，如县一级，通常成立军管会。同时，在相应的城市解放之前，还成立了在军管会监督之下的人民政府。军营会的任务是“接管”原城市政权，并逐步把它移交给城市人民政府。

中华人民共和国国家机构的建立，具有很大的特殊性，这与几乎所有中央国家机构的重建有关。只有革命武装力量的首脑机关人民革命军事委员会，是有机地并入新组建的中央国家机构的。与此同时，建立了政务院，最高人民法院和最高人民检察署。这些机构在中央人民政府委员会领导下组合成中央人民政府。

地方人民政府没有仿照中央政府的结构，但是，法院和检察机关按照法律纳入中央人民政府系统。除此以外，那个时期司法体制的特点是存在着各种特别法庭。在建国以前，解放区就已设有军管会的军事法庭，而在实行土地改革的地区则设有人民法庭。建国以后，在进行一系列群众政治运动（１９５０—１９５２年的镇压反革命运动和“三反”、“五反”运动）时期，也设立了一些特别法庭。

与人民司法工作和建立国家机构相联系，应当提到法律这个国家政治体制的组成部分。还在１９４９年４月建国以前，中共中央就发出指示在解放区废除了革命前的法律体系，这是中国革命进程和人民国家建立的一个特点。革命的临时宪法——共同纲领再次明令废除了国民党制度下的旧法律和整个法律体系，共同纲领第１７条宣布：“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。” 建国初期通过了许多确定国家机关的组织和工作任务的重要法令和决定，其中包括中央行政机关、地方人民政府和各级人民代表会议的组织条例。同时生效的还有一些有关经济和文化建设问题的法令。但是应当指出，在那个时期，具体法律部门制定新的法律规范的进程还很不平衡，并不总是积极有效的。革命前的中国法律传统（包括习惯法在诉讼程序上的次序）和解放区的某些法律规范。还在对这些部门发生着影响。

区域性派出机构，即专区全权管理机构，是从解放区的做法演变为中华人民共和国的国家机构的。全国大多数省或局部或全部地划分为专区，县辖地区也由此采用区的管理制度（这些区由几个乡合成）。这些派出机构被授予执行职能，在自己的行政单位拥有全权，没有规

定要在那里设立代表机构。

政务院在中央国家机构中占有特殊的地位。按其地位来说，它是最高行政管理机关，与其他社会主义国家的政府相区别，它不领导武装力量。关于政务院在中央人民政府委员会闭会期间的职责问题，中国的法律作出特殊的规定：这期间政务院向中央人民政府主席负责。与此相联系，还应指出，恢复时期的法律和政治实践，造成了中央人民政府主席在国家结构中的特殊地位，这种地位高于国家政权集体首脑机构的一般地位。

由此可见，中华人民共和国的政治体制，是在某些与本国革命的特点相联系的因素影响下形成的。它不能完全适应恢复时期结束后开始的奠定社会主义基础的大规模经济建设。所以，对国家政治体制进行重大改革的时期到来了。在五十年代的历史条件下，中国共产党人首先借鉴世界上社会主义国家的经验是很自然的。他们把这些经验同本国的革命实践创造性地结合在一起。还在恢复时期，军事管理机构和军事管制体制就开始被逐渐削弱。后来，军政委员会的改组，使大行政区的行政机构失去了独立性和与军事指挥机关的直接联系。在恢复时期，通过逐步把权力转交给地方人民政府和其他国家机关，对军管机构进行了缩减。在组建各种国家机构的过程中，加强了选举的方法。

在１９５２年１２月恢复时期结束的时候，中国共产党接受了政协全国委员会提出的关于召开普选的全国人民代表大会和地方人民代表大会的建议。１９５３年４月１１日通过了选举法，并于同年开始按照法律规定进行政权代表机构的多级选举，到１９５４年夏季结束。１９５４年９月２０日第一届全国人民代表大会第一次会议通过了第一部中华人民共和国宪法。这是完善国家政治体制的重要一步，使它摆脱了军事时期的影响。在制定宪法以及与宪法同时通过的组织法（组织法确定了最高国家机关和地方国家机关、法院和检察院的结构和工作原则）的时候，曾广泛地运用了其他社会主义国家的经验以及中国革命和新中国建设的经验。

作为社会的政治基础，在苏联建立了苏维埃的群众代表机构制度，在其他社会主义国家建立了人民议会（人民委员会）；而在中国建立的是人民代表大会制度。全国人民代表大会作为最高国家权力机关，代替了中央人民政府委员会。宪法赋予全国人大常务委员会以相当大的权限。在更高的权力结构体制中，还注入了个人总统制的成分，这就是中华人民共和国主席。按照规定，国家主席根据集体机构——全国人大及其常委会的决定行使自己的职权。但是，按照１９５４年宪法的规定，国家主席在召集最高国务会议和担任全国武装力量最高统帅方面，享有广泛的权力。

在宪法规定的国家结构中，最高国家行政机关的新名称是国务院，宪法使这个机构在本质上接近于社会主义国家类似的设制。国务院区别于它的前身政务院，把整个国家的行政管理完全集中到自己手里，并把主管武装力量建设和编制国民经济计划的专门机构纳入自己的系统。宪法规定国务院只向全国人大及其常委会报告工作。

宪法对地方政权机构和行政管理系统作了巨大改变，使这个体系的组织原则和活动准则接近于大多数社会主义国家所采用的原则。对于地方机构的职权范围，也作了明确的划分，并改变了它们设立的程序。人民代表大会与人民代表会议不同，它是地方的唯一的政权机关。地方人民政府改为人民委员会，其区别在于人民委员会不具有地方政权机关的全权，它是作为执行机构而设立的。人民代表大会与人民代表会议的另一个区别，是它不设立自己专门的常设机构，这一职能交付给人民委员会。人民代表大会在组织上与统一战线没有联系。最后一点，人民代表大会是经由全体人民或者下一级人民代表大会直接选举产生，而它的前身人民代表会议则不完全是选举产生的机构，它的部分代表是人民政府邀请的，或者是由各种组织推荐的。

根据宪法，地方政权机构系统是以宪法规定的行政区划为基础建立起来的。而地方行政管理机构，则不单依据宪法规定的行政区划而设立，因为还保留了专区和县辖区的派出机构。

除此以外，法律还规定在没有划区的城市里，设立城市街区的派出机构。

宪法还对司法检察机构系统作了重要改变，法院、检家院脱离了地方人民政府，即人民委员会的领导。检察机构形成为集中统一的系统，采用了其他社会主义国家检察院系统的结构模式。与检察机关不同，法院没有失去与地方政权机关的其些组织上的联系。按规定，各级法院的院长必须由代表机构选举产生，而法官则由人民委员会指定。同时，法院向政权机构报告工作并对它负责。

在宪法通过以后，国家政治体制发展的又一个重要里程碑，是１９５６年９月召开的中共八大。大会注意到坚决遵守集体领导原则和反对个人崇拜的重要意义。中共中央总书记邓小平在关于修改党章的报告中着重指出：“个人崇拜是一种有长远历史的社会现象．这种现象，也不会不在我们党的生活和社会生活中，有它的某些反映。我们的任务是，继续坚决地执行中央反对把个人突出，反对对个人歌功颂德的方针”。大会对党的建设和国家建设问题给予了很大的关注。总的来说，这次大会反映了党的作用在恢复时用并在此后的几年中不断加强。同时，也表现出军队的政治作用在逐渐减小。

中共八大对中国重要的社会组织的活动作了原则性规定。同时，大会批评了工会中出现的官僚化倾向，要求更加重视通过工会广泛地吸收群众参加对生产及其管理的监督，发杨他们的主动精神和开展群众性的批评。大会关于在生产中运用经济刺激因素和在劳动生产中增长的基础上逐步提高工资的方针，具有特别重要的意义。中共八大以后，工会的工作在企业中活跃起来．工人开始广泛地参与生产管理。

对于民主党派，大会确定了“共产党和各民生党派长期共存、互相监督”的方针。并且指出：在社会主义改造完成以后，这些党派的社会基础将会改变（民族资产阶级和上层小资产阶级“将成为社会主义劳动者的一部分”），“民主党派将变为这部分劳动者的政党”。大会提出了进一步巩固人民民主统一战线的任务。大会关于政治报告的决议指出，必须“加强同各民主党派和非党民主人士的合作，并且充分发挥人民政协会议和各级协商机构的作用”。大会还单独强调了团结“少数民族上层代表人物”和爱国华侨的方针，并着重指出，他们“也是统一战线的组成部分”。

与国家建设问题相联系，中共中央向大会作的政治报告中对中华人民共和国的政权性质问题十分关注。大会确认，在中国资产阶级民主革命任务完成以后，人民民主专政“实质上就是无产阶级专政”。中共中央的政治报告确认，中华人民共和国的国家制度是“高度的民主与高度的集中的结合”。同时还指出，这个制度“还需要相当的时间使自己逐步地成熟和完善起来”。大会联系到国家机关的工作，对反对官僚主义的斗争于以认真的注意。报告着重指出，为了进行这一斗争，“必须加强党对国家机关的领导和监督。必须加强全国人民代表大会和它的常务委员会对中央人民政府的监督和地方人民代表大会对地方各级政府机关的监督，必须加强各级政府机关由上而下的监督和由下而上的监督。在反对官僚主义的斗争中，国家监察机关应当充分地发挥它的应有作用，必须加强人民群众和机关中的下级工作人员对于国家机关的监督。”

在中共八大的文献里，多处指出遵守法律的问题，提出了建立国家法 制的根本任务。在八大决议中直接指出国家的职责，就是以“经常地系统地制定完备的法律”为出发点。还提出加强法律保障机构，首先是检察机构，建立律师、公证机构的任务。

由此可见，到１９５７年．在中华人民共和国己经根据中国革命经验与世界社会主义经验的结合，奠定了社会主义类型的政治体制的基础。但是，１９５４年宪法和中共八大的决议在实际生活中的贯彻实行，受到许多因素的制约，其中包括来自力图提倡个人崇拜、独断专行的领导方式以及使国家和社会生活军事化的某些因素的阻力。结果，从五十年代末到“文化大革命”开始，中国政治体制的发展脱离了社会主义民主原则的方向。

在“文化大革命”时期，特别是在其最具有破坏力的阶段（１９６６一１９６８年），中国的政治体制发生了相当严重的变形，在这个过程中，政权代表机构和它的执行机构（人民代表大会和人民委员会），宪法规定的法院和检察院系统，完全停止了工作。同时，党章规定的党的地方组织也停止了工作，各级党组织处于无人领导的状态，而在中央，党的法 定机构则被超乎党章规定的所谓“毛主席的无产阶级司令部”——“中共中央文化大革命小组”所取代。国内的群 众社 会 组 织被解散，它们的活动或者中止，或者被缩小到只具有礼仪上的作用（例如中国人民政治协商会议就可以这样说）。整个这一过程可以说明国家最重要的政治设施事实上遭到了破坏。国家的法律体系也受到了破坏。

到六十年代末期，开始试图着手建立“文化大革命”的政治体制。在“文化大革命”过程中，恢复了某些军事管制形式．这在表面上是回到了已被取消的人民解放战争和恢复时期的管理形式上来，那时领导企业和机关的是军代表，并设立军管会。但是，这种类似的做法带有很大的表面性，因为那时采取军事管制的目的与六十年代不同。

到１９６９年，开始采取措施恢复中共的组织机构。这个过程从党的九大开始，通过了新的党章，选举了新的中央委员会成员，同时也选举了党的其他领导机构——中共中央政治局和政治局常务委员会。中国共产党的新党章，没有规定设立党的书记处和党的纪律检查机构，即各级监察委员会。

到１９６９年底，开始建立基层组织的党委。１９７０年，成立了第一个省委，到１９７１年８月，完成了在所有省级单位建立党委的任务。到１９７３年，有７０—８０％的县、市，还有公社和企业的基层组织中的党委得到了恢复。随着党委的恢复，相应单位的“革命委员会”也按其实际的地位，改变为行政机关（区域单位的“革委会”形式上还是政权机关）。 １９７３年８月举行的中共十大，使国家政治体制发生改变，但是，在大会筹备期间及大会召开以后，采取了某些步骤恢复群 众 社 会 团 体。比如，利用１９６８—１９６９年产生的“职 工 代 表大会”，来恢复工会组织。在这个基础上，在相应的区域单位举行了工 会 代 表大会，建立了地方联合委员会的领导班子。１９７３年８月在省一级完成了建立这些委员会的任务。在这一期间，还在所有省份和大城市建立了中国共青团团委。中共十大以后，已经在各省完成了恢复妇女组织的工作。同时，还在许多省召开了“贫下中农协会”代 表大会。估计全国有７０％的农民联合在这些协会之中。

１９７５年通过的中华人民共和国宪 法，以法 律形式巩固了“文化大革命”的基本方针及其所建立的政治体制。［此处有不雅文字，删节］

１９７６年宪法的有效存在并不很久。１９７７年官方就宣布它行将修改。事实上，宪 法的现实影响表现在最高国家机构的组成上，地方国家机关不进行选举，全国的法 院 系统也没有完全恢复。

到１９７７年８月，在毛择东逝世后第一次召开了中共第十一次全国代表大会。在此之前，１９７７年７月召开的中共十届三中全会解决了一系列重要的组织问题。比如，批准任命１９７６年１０月就在其位的华国锋为中共中央委员会主席和中共中央军事委员会主席。同意全会批准的将“四人帮”从党的最高领导层开除出去的专门决定。为邓小平恢复名誉并恢复他的一切职务——中共中央政治局委员和常务委员，中共中央军委副主席和国务院副总理。

中共十一大的中心议题是揭露“四人帮”。大会同意中共中央关于“抓紧稳定全国秩序这一关键环节”的战略决策，提出了把反对“四人帮”的斗争进行到底以及整顿党的队伍、党的作风、党的领导班子的任务。提出了到二十世纪末使中国变为“伟大的、强盛的、现代化的社会主义强国”的任务。但大会通过的党章的肯定“无产阶级专政下继续革命”的方针是正确的，宣称还要多次继续进行“文化大革命”。与此同时，党章的文本中也包含有中共八大通过的党章中一些正确的表述（例如，关于民主集中制和党员预备期的规定）。

１９７８年３月提出了新宪法的草案，它具体体现了自毛泽东逝世和剥夺“四人帮”权力以后，中国领导人新的政治路线。这条路线的特点是力图把从前确定的政治方针中的要素，同国家的现实生活和现时条件的要求结合起来。宪法的起草者按照１９５４年宪法的规定，回复到更明确地确定国家机构的职能和法规上来。但是，中华人民共和国主席的职位还没有恢复。虽然没有撤销“革命委员会”，但它却丧失了国家政权机关的地位，而成为地方人民政府的执行机关。作为企业、机关、学校等基层单位领导机构的“革委会”，则被撤销，在那回恢复了统一的领导系统。

同时，还恢复了第一部宪法关于审判公开、人民陪审员作为群众代表参与审判程序的规定。检察机构也得到了恢复，这一回它不仅接受最高检察机关，而且接受地方政权机关的双重领导。按照宪法规定，全国武装力量归中共中央主席统率，其中民兵对于中国人民解放军来说，处于从属地位（当然，宪法是联系到“四人帮”曾企图把民兵变为“第二武装力量”，并打算在政治斗争中依靠这支力量的增况，做出上述调整的）。宪法明文确定了军队现代化和备战的正确方向，巩固了“革命的统一战线”，即各阶级中拥护国家现代化，拥护与台湾实现统一以及香港、澳门回归祖国的各方面人士的充分联盟。

但是，１９７７年宪法并没有成为具有最高法律效力的经久的法律文献。还在１９７９年，随后在１９８０年，已经对它作了重大的改变。在修改宪法以前，１９８０年全国人大常委会同时通过了关于修改１９７８年宪法的决议和为此成立专门的宪法修改委员会的决议。大会宣布修改宪法是考虑到在１９７８年通过宪法的时候，“还来不及全面总结建国以来的经验教训，来不及深刻认识和消除‘十年动乱’时期左倾观点的影响”。在１９７８年宪法中，“许多内容在很大程度上不适应现代政治生活和经济生活，以及人民对建设现代国家的需要。”

可是，１９７８年宪法还是在事实上推翻了“文化大革命”的存在，它是标志着法律这个政治体制的重要组成部分开始恢复的历史转折。１９７８年在全国立法工作会议的一份报告里，说明了中华人民共和国法制建设的远景规划。根据这个报告，首先必须修改或制定新的经济、刑事、审判程序方面的法律文件，以及维护社会秩序、调整国家机关组织和工作的行政法规。

１９７９年全国人大五届二次会议通过了建国以来第一部刑法和刑事诉讼法。同时通过了地方政权机关、法院和检察院组织法，还有规定中外合资企业经营原则和方式的法规。这是保证实现中国吸引外资方针的第一个法规。随后（包括下一届全国人大会议），中国的立法机关多次加强了对这类问题的法律调整。从七十年代末起，中国的立法工作逐渐走向正规化，随着新宪法生效，国家立法活动的主体地位日益扩大，并明显地活跃起来。

在依照新宪法改变国家机构之前，中国共产党的生活中出现了一些重要事件。从１９７６年起，党的组织生活开始明显复苏。从六十年代起就不大举行的中共中央全会开始经常召开。在党的十—大和十二大之间就召开了七次中央全会。中共十一届三中全会具有非常重要的意义。在这次全会上，多年来第一次把发展国家经济问题提上了日程，决定把实现四个现代化作为全党工作的重心。

中共十二大正式确认并巩固了十一届三中全会制定并巳实现的政治、经济和组织方针。邓小平在讲话中提出“建设社会主义必须根据中国的国情，走自己的路”，并把它称为党的基本任务。大会的政治报告中把实现现代化作为党的总任务，而党的中心任务是实现对现代化事业的领导。在代表大会提出的任务当中，还有建设“高度发达的社会主义精神文明”，发展民主，加强法制，实行民族区域自治政策，团结工人、农民和知识分子，团结海外同胞等。

在七十年代末，国内的群众社会团体的工作也活跃起来。召开了工会、青年团、妇女的代表大会，通过了新的章程。统一战线组织在长时期的停顿和瘫痪以后，实际上也得到了恢

复。对于统一战线及其代表人物来说，由于“开展错误的政治斗争”的左倾错误的烙印和林彪、“四人帮”的影响，巳经有２０多年不能正常进行工作了。到七十年代末，国家领导机关采取了一系列旨在发展和活跃统一战线工作的措施。１９７９年春，根据中共中央的指示，恢复了统一战线工作机关的权限，以贯彻执行党的宗教政策和民族政策。在这一年初，原民族资产阶级还得到了一些十分重要的优惠待遇，即把“文化大革命”时期没收他们的存款、债券发还给他们，而按其存款额没有发足的部分则应当给予补偿。

从１９７０年起，恢复了中共中央领导人与统一战线组织的代表人物召开协商会议和座谈会的做法。这种做法是在通过重要文件之前，召集重要的党派进行商议。１９７９年，在经过长期停顿后第一次召开的全民统战工作会议Ｌ，确定了新的历史时期统一战线的性质，方针和任务。１９７８年２月召开了自１９６６年以来第一次全国政协会议《即政协五届一次会议）。

在人民政协恢复活动后的基本方针中，包括落实一系列对待知识分子的政策，提出旨在加速国家全面现代化的议案，参与使台湾回归祖国的活动，建立对外政治联系。

在１９８２年１１月至１２月召开的政协五届五次会议上，当时担任全国政协主席的邓小平提出了开创社会主义现代化事业、爱国统一战线和政协工作新局面的号召。会议通过了新的现行的政协章程。由于毛泽东逝世后一段时期情况发生了变化，章程据此作了一些修改，其中包括取消与“文化大革命”相联系的方针，宣布爱国主义是统一战线的思想基础。 １９８２年通过了中华人民共和国新宪法。它的制定经历了两年多时间。与七十年代的做法不同，这个宪法的草案经过了持续半年多的全民讨论。按其正文来说，特别是在国家机构的职权范围、公民的权利义务和某些总则方面，它接近于中华人民共和国的第一部宪法。 １９８２年宪法对国家机构做了一系列重要的改变。恢复了中华人民共和国主席的职位；人大常委会也基本上获得了立法权，建立了中华人民共和国中央军事委员会，井宣布它按其全体成员的组成来说，与中共中央事委员会相重合。恢复乡一级政权机构和管理机构；全国人大委任的一些最高国家领导人连续任职限定为两届，即１０年；确定了各级人大常委会成员不得兼任行政、法院和检察院职务的原则；各级政府的组成要设立监察机构系统，以便加强对财政和财务活动的监督。

宪法序言中的下列观点对于发挥国家政治体制的作用具有重要意义：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”

中华人民共和国的政权被确定为“人民民主专政”，实质上即“无产阶级专政”。所有关于“文化大革命”的评价及其方针，都从宪法中取消了。许多地方过去从来没有予以重视的统一战线，现在称为“爱国统一战线”，并确定统一战线包括“各民主党派和各人民团体”，“全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者”。中国人民政治的商会议的性质是“有广泛代表性的统一战线组织”。它“在国家生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用”。

宪法反映了中国境域一体化的程序还没有完成，因为宪法规定可以设立“特别行政区”，“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。。特别行政区的地位将由与香港、澳门相对应的政府间的协定来确定，到二十世纪末中国将恢复对它们的主权。中国允诺在指定的境域回归中华人民共和国以后，那里现行的社会经济制度和生活方式以及对外联系，将至少保留５０年不变。这意味着在一定历史时期内，中华人民共和国还将存在不与本土毗连的“飞地”，那里的社会经济制度（某种程度上还有政治制度），与国家基本境城内的制度不同。作为一种构想，一旦中华人民共和国恢复了对台湾省的主权，就可以在那里着手实行特别行政区制度。

１９８２年通过的宪法，是七十年代末中国共产党宣布的建立有效的社会政治领导机构和国家管理机构方针的重要界碑。这个方针首先要求加强中国共产党在国家政治体制中的作用，包括它对武装力量的政治影响。第二，在这个方针范围内，恢复一系列“文化大革命”以前为国家政治实践证明是有效的政治机构和社会机构（某些部门中的党组，代表机关，检察机关等），建立一些有助于提高国家领导效率的新的机构（地方人民代表大会的常设机构，监察机构系统，中央军事委员会）。第三，恢复作为党和群众联系纽带的人民团体，发挥它们在国家和社会生活中的作用。第四，是统一战线以及分别加入其中的各民主党派的工作活跃起来。第五，赋与军队以新的作用，即使它从过去的政治监管职能中解脱出来，而确定实现现代化和战备的主要方向。第六，新的方针还规定要通过法律来保证国家机关有效地发挥职能。所有这一切，证明了中华人民共和国政治体制的稳定，当然，这并不意味着它已经固定化。相反，国家政治体制已成为进行广泛改革的对象。

从１９８６年年中起，中国开始广泛地讨论政治体制改革问题。最初，它是作为涉及经济、政治、文化、科学技术、教育、干部培训和配备、社会意识形态全面改革的一个组成部分而展开的。改革政治体制的根本目的在于，加强它“及时、正确地解决一切重大紧迫问题的能力”和灵活性，“并加强政治和法律的权威”。政治体制改革是在国家经济稳步发展，经济体制改革深入进行，“安定团结”的社会环境下开展起来的。应该着重指出，政治体制改革是在中国共产党的领导下进行的。它不应引起社会心理上的紧张势态，不应使社会矛盾尖锐化。

１９８６年９月召开的中共十二届六中全会确定了政治体制改革的方针（原文如此，按应为１９８７年９月的是二届七中全会。——译者注）指出它具有特殊的复杂性。全会确定了政治体制改革在使社会生活各个方面趋向现代化的改革总体方案中所占的地位。并且指出，全面改革应该是各方面互相协调和互相推动的。全会的决议指出，政治体制改革首先要改革和完善党和国家的领导制度，扩大社会主义民主和加强社会主义法制。

在１９８７年３月向五届人大六次会议所作的政府工作报告中，中共中央宣布要深入系统地对改革问回进行考察和研究，以便制定出符合中国情况的切合实际的改革方案。并进一步明确指出了政治体制改革的原则、内容、基本方面和阶段。

在中国对政治体制改革进行广泛讨论的资料表明。可以将拟议中的改革综合为三个基本问题，即更明确地划党和国家机关及经济组织的职能；提高国家机关的工作效率；在社会生活的各个领域贯彻社会主义民主的原则。首先，要把党的机构从必须对行政和经济问题作决策中解脱出来，使之集中精力加强政治方针和总目标的制定，做好思想工作和党的组织工作。其次，要求通过在政治体制的不同机构中工作的共产党员，在政治上组织上拥护党的政治路线和方针，并为此提供思想上的保证，以实现党对社会和国家的领导。党还要把注意力转向广泛利用舆论工具开展人民监督活动。国家管理机关中的党组织和党员必须保证中国共产党的方针和政治决议的贯彻执行。

作为对党的领导的新观念的例证，中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，规定乡党委不得干涉乡政府权限范围内的事务。

关于改善中国共产党同爱国统一战线中民主党派的关系问题，也在实践范围内提了出来。在１９８７年３月至４月召开的例行的政协全国委员会会议上，与会者提出要发展在民主党派与中国共产党的政治对话中真正平等的共事关系。其中包括要求把人民政协在政治监督和民主监督机制上的作用，以法律的形式固定下来，使该组织的工作更具有规律性， 国家机构是为社会主义现代化服务的最重要的工具，完善国家机构的各个环节也就被列为政治体制改革的内容。国家机构的主要环节即人民代表大会，长期以来并未处在社会主义政权性质规定它所应有的地位上。国家管理机构不合理地代替国家政权机构，起着主导作用。到八十年代初，国家政权代表机构的工作明显地活跃起来。

在改革政治体制的进程中，探索了完善作为中国根本政治制度的人民代表大会制的途径。首先解决了改进代表机构的组成问题即通过民主选举的程序，从能够大胆坚持原则，有效地表达其所代表的社会团体利益的大批代表人物中，挑选候选人。要求从人民代表大会方面积极行使对其他国家机关工作的监督职能，在代表大会闭幕期间使代表们的工作活跃起来，并赋予他们的工作以独立性。提高行政管理机关的工作效率，逐渐消除其工作中的官僚主义作风，也包括在改革的范围之内。在这方面提出了一系列刻不容缓的问题，这就是更合理、更准确地划分中央与地方国家机关的职能，克服各区域之间和各主管部门之间的隔绝现象。

实行新的经济管理体制，是一个新的因素，它有利于加强企业中行政、党委、职工代表大会行动上的协调一致，使国家的社会主义企业总体上符合现代化的要求。因此，管理体制的改革首先要求重新审视对管理产生过消极影响的传统观点和习惯做法。改革管理体制的主要环节，是更好地协调各种经济杠杆的作用，改进干部制度，准确地划分国家机构不同部分的职能。

政治改革的最重要的一步，是在中国社会生活的各个领域实现民主化，确定社会主义的民主原则和道德标准。在这方面提出的目标是克服对民主与法制的轻视态度，保证人民群众能真正地参加对国家的政治管理。

在中国，民主化被看作是在经济、政治、文化、社会意识形态各个领域进行改革的复杂系统工程的必要条件，是建设社会主义现代化国家的一个组成部分。民主程序在社会生活中的发展，首先要求对广大人民群众进行社会主义民主意识的教育，把政治生活中的民主形式用法律固定下来，保证所有公民都享有真正的民主权利和自由，加强社会主义法制和国家机关工作方式的民主化。

政治体制的民主化，能够为制定和通过政治决策创造更有效的运行机制，以保证最佳方案的选择，并考虑到各种意见和建议的互相时照。这种机制最重要的组成邵分．是在通过和执行决议的程序上要进行协商、讨论。科学评估以及国家与社会的监督，并且在决策机构与执行机构之间要有反馈。 在这个机制中，各机关、院校领导下的科研组织具有特殊的作用。为了保证这些组织能有效地工作，首先要制定法律规范，对从事这种科学研究的人给予法律保护，还耍通过法律禁止对其中保留自己原则性观点的人进行迫害。

中国的政治体制改革很早就酝酿成熟了，这是由国家现代化的需要所决定的。中共十三大的贡献是对政治体制改革的迫切性进行了充分的论证。中共中央在对大会作的报告中指出，现行的政治体制是脱胎于革命战争年代，而在五十年代社会主义改造时期基本确立的。完善政治体制在现阶段必定会加速生产力的发展和生产关系的完善，克服国家在物质技术领域的落后状态。社会主义改革的深入，要求建立有效率的稳定的政治体制，使之能成为全面深化改革的可靠工具。中共十三大号召巩固社会生活中的民主制度，建立起保证“文化大革命”一类政治动乱不再发生的强有力的机制。

党的代表大会第一次作出了现行政治体制不适应经济、政治和其他方面社会主义现代化建设的需要，而政治体制改革乃是社会主义改革长期方针的一部分的论断。大会首先注意到必须加深社会生活的民主化程度，扩大党和国家领导机关工作的公共性，在国家事务以及党和国家领导机关的活动方面，增强对广大人民的报道。

中共十三大对有关政治体制改革问题的广泛讨论作了总结。参加讨论者表述的基本思想，在中共十三大的报告中得到了反映，这些思想遵循了邓小平１９８０年８月１８日在中共中央政治局扩大会议上的讲话精神。１９８７年７月１日，即党的成立纪念日，中央各报刊再次发表了这篇讲话，并称它为“指导政治体制改革的纲领性文件”。中共十三大确认了这一提法。

对党和国家中央机关的职能划分，还在十三大以前就开始了。这就是撤销了中共中央设

立的工业、财贸、文教部门。党的代表大会还提议取消在一定范围内分管国家事务管理的中央书记的职位，取消区域党委中分管地方国家机关的部门。

中共十三大从提高国家事务管理的效率出发，建议国务院制定改组国家机构的方案。首先要对各部门中的层次进行合并或撤销，重新审定各级国家管理机关的权限范围。更准确地说明国家机关及其任职人员的权能，对变动了的部分管理机构的人员编制进行调整。为了巩固改革的成果，还规定要把所发生的一切变化用法律形式固定下来，对实行财政监督所增设的一些机构要补足其编制。

参照机构改革的办法，还加强了对干部制度的改革，首先要建立与现行的各级党校相类似的国家行政学院。中共十三大提出要把国家公职人员分为两个基本类型，即政务类公务员和专业类公务员。政务类公务员履行公务期间，必须先对其职权作出法律规定。政务类公务员的候选人，由中共中央和地方各级党委推荐。在政治体制改革的过程中，要制定出对政务类公务员的工作进行社会监督的程式。凡在国家管理范围内从事实际工作的专业类公务员，则在以后形成法定考核的竞争制度的基础上进行选拔。

中共十三大讨论了制定国家公务员条例的问题。首先要定出管理机构任职人员工作的法律规范。在这一期间，对党的工作者的地位进行法律调整的问题也显露出来，不过这种调整完全符合关于加强社会主义法制的指示。大会还提出了创造条件以防止公民的各种违法活动的任务。

中国正在按计划进行政治体制改革，对它进行完善，切实发展社会主义民主，提高国家机关的工作效率，直立现代的社会主义法制，这些都是一个长时期内社会主义改革总方针的重要组成部分。