分税制财政管理体制对民族自治地方财政的影响与对策

　　摘要：分税制财政管理体制是我国于1994年财政改革中所建立起来的一种以中央与地方财政分税为特点的财政管理体制，也是我国现行的基本财政管理体制。运行十几年后，分税制日趋完善，但在少数民族地区，行政环境的特殊性，使得分税制对少数民族地区的影响有利有弊。本文拟从分析少数民族自治地方的特殊财政环境入手，探讨分税制对少数民族地区的影响，并在分析的基础上尝试讨论有益的方案与对策。

　　关键词：分税制民族自治地方税权

　　

　　分税制财政管理体制是我国于1994年财政改革中所建立起来的一种以中央与地方财政分税为特点的财政管理体制，其主要目的是适应社会主义市场经济建设的需要，把各级政府之间、主要是中央政府和地方政府之间的财政分配关系理顺，并使之规范化，它的主要内容涉及税权、收入、支出、中央对地方返还以及机构设置等几个方面。1994年以来的实践表明，我国已初步建立起了分税制财政管理体制的框架，重新界定了中央与地方政府的事权，划分了两极政府的支出范围，调整了财政分配格局，促进了资源的优化配置，同时，它还扩大了地方财源，调动了地方政府的积极性，加快了地方政府职能和企业机制的转变，推进了市场经济的发展。但由于行政环境的特殊性，分税制的实施对民族地区既有有利的一面又有不利的一面，本文拟从分析少数民族自治地方的特殊财政环境入手，探讨分税制对少数民族地区的影响，并在此基础上尝试讨论有益的方案与对策。

　　

　　一、民族自治地方财政的特殊性与重要地位

　　

　　民族自治地方财政是国家财政体系的重要组成部分，它属于地方财政的范畴，包含于地方财政的一般含义之中，又不同于一般地方财政，具有自身的运动规律和特点。

　　民族自治地方财政与一般地方财政有共同点，这是由我国社会主义制度和社会主义国家财政的本质所决定的。社会主义的根本目的是发展经济，提高各族人民的物质文化生活水平，实现各民族的共同繁荣和共同发展。而财政的中心任务就是确保上述目标的实现，无论是实行社会主义的市场经济或者计划经济，国家财政及地方财政的这一中心任务是绝对不能动摇的。民族自治地方财政与一般地区财政的不同特点，是由民族地区政治、经济、历史、文化等多方面因素决定的。民族是一种社会历史现象，由于历史的和现实的多种原因，各民族之间、各民族地区之间的经济文化发展是不平衡的，有的领域差距十分突出，这些经济和文化上的差距必然反映到财政上来，反映到经济所决定的民族自治地方财政的方方面面上来。

　　概括的说，民族自治地方财政的特殊性，主要表现在以下几个方面：首先，我国少数民族地区一般都处在边远地区和山区，幅员辽阔、地广人稀。这种特殊的地理位置，直接影响着行政管理成本和文化、教育、卫生等项事业费用的高低，使得这些地区除需要一般的行政开支外，还有许多特殊的开支因素。因为即使人口稀少，只要有行政机构设置，就需要配备一定数量的行政管理人员，相应地也需要有文化、教育、卫生等事业设施。

　　其次，由于历史的、政治的、经济的种种原因，我国少数民族地区都是不发达或欠发达地区，经济基础薄弱、市场发育相对不完善，企业竞争能力不高，产业结构、产品结构不合理，财政资金十分困难。

　　第三，大部分少数民族都有自己的语言、文字和风俗习惯，本着民族尊重、民族团结、保护民族文化的原则，少数民族地区政府管理一般都是两种语言、两种文字、两套人马并行，还要考虑相应的民族文化、民族习俗、民族节假日等因素，这相应地增加了政府的财政开支。以内蒙古自治区为例，根据国家的有关法律和法规规定，内蒙古自治区文化、教育、广播、电视、出生、报刊发行、卫生等各项事业，国家权力机关及行政机关的各种文件，都要分别采取蒙汉两种语言文字。

　　第四，由于民族自治地区特殊的地理位置，民族地区环境保护的任务也十分严峻。一方面，由于建国初期经济指导思想的偏差，我国少数民族地区的生态环境已普遍遭到了不同程度的破坏；另一方面，这些地区生态环境的恶化，对其它地区的影响更大，后果更严重，如内蒙古自治区，是全国重要的畜牧业基地，但由于近年来过度放牧，造成草原退化、沙化严重，由此带来的风沙可直接侵袭整个华北、东北地区，建设草原、控制沙化的任务十分艰巨，这又将是一项巨大的财政支出。

　　

　　二、分税制财政管理体制对民族自治地方的影响

　　

　　民族自治地区财政的特殊性构成了民族地区实施分税制改革的特殊困难，也使得我们对分税制改革在民族地区的影响的分析需要分成两个方面来进行。

　　首先，分税制财政体制给少数民族自治地方带来了发展的机遇

　　1.分税制实施后，中央与民族自治地方的财政收入来源稳定，事权、税权相对固定下来，避免了中央与民族自治地方在税权、事权划分上的相互扯皮现象。

　　2.实行分税制，使中央财政可适当地集中一部分财力，增强中央财政的宏观调控能力，有利于促进民族自治地方和其它不发达地区的经济发展。在实行分税制后，中央在税源分配、税种比较和税收数量诸方面均占绝对优势，征收的税款约占全国税收总额的60%，从而使中央财政能够对国民经济进行宏观干预，对地方经济进行调节、诱导和扶持，并调节各地方之间的发展不平衡的矛盾。这对我国这样一个地区经济发展水平差异极其明显的大国，有着积极的意义。

　　3.民族地区逐步建立了适合本地区的新地方税，这样可以使少数民族地区财政加快自身的改革发展步伐，压缩财政支出范围、消除财政赤字，逐步实现自身的财政收支的平衡。

　　 4.分税制财政体制给少数民族地区企业创造了在同等条件下参与市场竞争的外部环境和外部政策。少数民族地区企业大多数规模较小，在与大中型企业的竞争中处于不利位置。而新税制统一了企业所得税的税率，使企业在统一的税负条件下，进行公平竞争，从而使少数民族地区企业向效益好、上规模的企业集中，也使有些企业利用自身的有利条件，改革了产业、产品结构，拓宽了理财领域，搞好了地方国有企业，挖掘了“效益型”财源，并大力发展了非国有企业，增加了财源之路。

　　其次，新的分税制财政管理体制对民族自治地区财政也存在不利影响

　　1.中央与民族地区税种划分上不合理。流转税大部分划为中央收入和共享收入，而留给地方的是收入不稳、税源分散、增收较难的小税种，收入有限，消费税、增值税的征收办法对以烟、酒、糖、茶为主要经济收入的边疆民族地区冲击较大，制约了经济的发展，资金调度也由于资金在中央、地方两极往返时间加长而发生困难，造成地方有预算而无资金供应的问题。

　　2.民族自治地方缺乏与自治权相适应的地方税收立法权和管理权限。民族自治地方既是地方政府，又是特殊的自治机关。除了拥有与其他地方政府相同的权限之外，还依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律的规定形式自治权。但分税制改革没有充分体现民族自治地方在税制方面的自治权限，在税率、税种等方面自治机关还受到诸多限制。

　　3.中央财政对地方税收返还基数确定不合理。在此次分税制体制改革中，全国统一以1993年财政收入的实际入库数为基数来确定了各地区财政收入的基数，这种做法对少数民族地区的特殊情况和经济发展速度有欠考虑，同一基年，往往发达地区经济发展比较稳定，增长速度较快；而少数民族地区经济一般都不够稳定，增长速度较慢，而且，为了保发工资，保证党政机关正常运转，不但不能藏富于民、藏富于企业，甚至还要涸泽而渔。

　　4.新的体制对民族地区的特殊情况和特殊的开支因素考虑不够，民族自治地区享受的财政优惠政策正在逐步弱化和消失。过去历次财政体制改革，国家都充分考虑了少数民族地区的特殊情况，在财政体制方面给予了力所能及的优惠和照顾，促进了少数民族地区的发展。实行分税制后，原体制中非民族地区的各种照顾基本上都已收回，未能充分体现出民族地区照顾的政策。民族地区特殊开支因素很多，如果国家对这些特殊开支因素考虑不够，这些用于少数民族特殊需要的开支将难以坚持，势必严重影响少数民族各项社会职业的发展和正常的生产生活。

　　

　　三、分税制下少数民族自治地方财政发展的对策

　　

　　分税制财政改革在民族自治地方实施后，之所以会产生诸多问题与不利影响，根本原因就在于新的体制没有周全地考虑民族自治地方财政的特殊情况与困难，对民族自治地方财政采取了一视同仁的态度，使许多民族自治地方的特殊财政需要得不到满足，衍生出许多问题。作为财政体制的主导者，国家和中央政府应首当其冲地对财政体制存在的问题进行分析和改进，进一步深化税制改革，尽快完善现行分税制。对此，我们提出如下建议：

　　1.国家和中央政府应本着辨证唯物主义的观点、立场，充分认识和考虑少数民族自治地方财政的特殊性，只有承认这种特殊性，充分分析这种特殊性，并最终能够合理利用这些特殊性，国家的财政体系才算真正完善。这也体现了我国《宪法》中关于“国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应适当照顾民族自治地方的利益”的精神。在此基础上，应充分考虑民族自治地方财政的特殊情况与困难，科学地划分中央与地方的事权、税种，确定一种既有利于中央、又有利于民族自治地方的划分方法。

　　2.赋予民族自治地方必要的地方税收立法权和管理权限。民族地区政府享有一定的税收立法权及管理权限，既是分税制的客观要求，也是民族地区自治权的具体体现。中央应赋予民族地区适当的税收立法权和税收管辖权，对属于地方税的税种，可由自治地区政府人大立法解释，其开征停征、调整税率或起征点，确定减免办法及实施细则，由自治地区政府决定；对于涉及面广，波及其他省份或引起税负较大变动的，再报中央审批，充分体现自治机关的自主权。

　　3.建立规范的民族地区转移支付制度。在我国存在着不同形式的转移支付，如体制补助、结算补助和税收返还等，但由于采用基数法进行计算，其补助数额仅根据过去的历史事实和地方的谈判能力确定，无法真正起到合理调整地区发展差异的作用。应结合民族地区的实际需要和现实情况，制定有利于民族地区发展的转移支付制度，并建立用于支付民族地区特殊需要开支的特殊转移支付项目。

　　4.给民族自治地方适当的优惠政策。民族地区享受的财政优惠政策的逐步弱化和丧失，是民族地区财政吃紧的一个重要原因，中央应考虑民族自治地方的特殊情况，以立法的形式确定中央对民族自治地方的财政优惠政策，建立健全民族自治地方财政优惠的法律保障体系，帮助民族地区发展经济。

　　5.除上述具体的措施之外，财税部门还要认真作好少数民族自治地方财税改革的理论研究。财政政策是确定中央与地方、国家、集体与个人利益分配的重要政策，财政部门、税务部门在作好征管工作的同时，还要认真开展调查研究工作，在总结实践经验的基础上，研究促进少数民族地区经济发展的税收政策和理论。

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