深圳"小产权房"如何破局?

　　“受不了深圳的房租半年就加一次，受不了找个好的房子好难，受不了经常搬家的无奈，受不了在深圳没有家的感觉，咬咬牙把这几年辛苦攒下的钱再加上借的钱，买了一套小产权房。但还是担心呀，小产权房是没有保障的。但是对我们这种低收入的家庭，现在下有小上有老，能怎么办？哎呀！”在深圳打拼了几年，已经成家生子的李先生这样抱怨道。

　　抱怨归抱怨，每平方米不到4000元的房价还是吸引了无数像李先生这样的普通阶层将家安在了令人不安的“小产权房”里。公开数据显示，截至2011年年底，深圳市共有小产权房37.94万栋，建筑面积高达4.05亿平方米，占据了深圳市总建筑面积的半壁江山。若按人均居住面积20平方米计算，深圳的“小产权房”足以容纳这座城市的所有人口！

　　对个人来说，“小产权房”介于有产权与无产权的模糊状态中；对政府来说，“小产权房”涉及城市规划、房屋建设管理、房价调控、盘活土地存量等问题；而对于产权制度尚处于转型阶段的中国来说，“小产权房”则直指中国的基本物权制度。涉及面颇广的“小产权房”具有牵一发而动全身的效应。

　　今年5月25日，酝酿了两年的《深圳市土地管理制度改革总体方案》出台，有关方面把“土地分类确权，促进土地产权明晰化”排在近期工作的首位。这份方案立即激起了媒体和专业人士针对“小产权房”问题的新一轮讨论。为了解“小产权房”的现状及可能解决的方案，《南风窗》记者前往深圳进行调查。

　　生态

　　尽管讨论很热烈，但传递出来的信息却很矛盾。媒体报道呈现出截然相反的两种态度。一种表示了乐观心态，认为确权势在必行；一种则指出，确权仍未见迹象，只是一厢情愿。正值舆论争论不休，深圳市常务副市长吕锐锋明确表态，对于“小产权房”可能合法化的解读是不正确的，“对于非法房地产和违法建筑，深圳将坚决打击、不给出路！”

　　“这次风声这么紧，是不是不让卖了？这楼会不会被拆了？”《南风窗》记者在深圳市布吉镇南岭村的一个售楼处询问。“怎么会？我们不是还开着门嘛。绝对可以放心。这栋楼几乎都卖完了，全部都是外面的人（非本村），对面那栋也是我们老板开发的。如果要拆，不可能现在还在建。前两天电视上还在讲有可能拿到产权证。”负责一栋30层住宅楼销售的售楼小姐这样安抚记者。

　　这栋楼位于南岭村金坑大道旁的一个“小产权房”小区。此处距离深圳罗湖火车站不到10公里，交通方便，通车不久的轻轨也经过附近。记者在小区里走访后发现，在官方强硬表态和舆论的连日关注之下，气氛显得有些异常，并不像售楼小姐所说的那么轻松。小区里每隔几步就能见到一家挂着“房屋租售”的门店，可见往日房屋交易的火爆景象。但令人奇怪的是，几乎所有门店都关门了，连招牌上的联系电话也都统一用报纸遮挡或者干脆挖掉了。

　　附近一间装修店的老板告诉本刊记者，“最近才关的，老板很快就会回来。”小区入口处的一家房屋中介的卷帘门下拉了一半，里面坐着几个人。记者提出要租房或者买房，一个老板模样的人先是报出了“3房1厅30多万”的价格，然后细细打量了一下本刊记者，显得警惕起来，连声说“我们不卖这里的房”。

　　唯独上述售楼处没有遮遮掩掩，不仅在门口摆出了“××花园2房2厅36.8万”的信息，还在楼盘一楼大厅里摆出了楼盘模型和户型效果图。“我们老板从村里买下土地，你要买房的话，是跟我们签，不是和村里。除了这栋，里面还有一栋是我们的。”售楼小姐告诉本刊记者。

　　“小产权房”当前的发展态势已远远超出了人们的想象。记者粗略计算了一下，南岭村这个被3条平行的马路分割成4排的小区里，竟有大约60栋高达100多米的30层住宅楼。小区里没有任何公共用地，除了高楼就是不到10米宽的道路。这么多大楼紧挨着，让人备感压抑。距离这个小区不远的地方，还有一处布局相似但规模较小的“小产权房”小区。

　　在深圳工作的钟先生早在2010年就在大梅沙附近买下一套100平方米左右的“小产权房”，只花了20多万元。“我买房的小区和普通的商品房小区是一样的，很宽敞。”钟先生告诉本刊记者。的确，本刊记者走访了其他一些“小产权房”小区，从外观上与其他商品房小区几乎没有差别，但是售价却普遍便宜一半以上。

　　在深圳市宝安区沙井街道，本刊记者看到，这里已经建好的楼盘整齐开阔，颇有人气，另外还有几个楼盘仍在建设中。据悉，这附近八九成的楼盘都是“小产权房”。

　　“小产权房”在深圳的官方名称是“历史遗留违法建筑”。虽然顶着“违法”的帽子，深圳“小产权房”的交易几乎处于公开状态。“大家都在公开卖。我有朋友在关外一个街道办工作，他不久前还打电话让我买‘小产权房’，说有好推荐。连他们街道办的都在帮着卖。”家住深圳的小周告诉本刊记者。

　　问题

　　正如李先生担心的那样，“小产权房是没有保障的”。杨林律师告诉本刊记者，在他看来，区分“小产权房”主要看两个标准，一是看权利归属，二是看能不能进入市场流通。在权利归属不明，交易不受法律保护的情况下，“小产权房”纠纷频出。

　　杨林律师告诉本刊记者，他所接触的纠纷主要有几类：一是当事人之间的确权，比如说出卖方事后反悔了，要求确认土地权利仍属于自己，而不是买房者；二是违约纠纷，与普通商品房一样，可能存在付了钱没交房、重复交易等情况；三是拆迁征地补偿的争议。房子买下来后，遇到拆迁征地，“很多情况下，征地款被原地主强行拿走”。据媒体报道，近期在沙井街道就发生了数起因土地纠纷引起的维权事件。

　　“小产权房”得不到保障的体现是一方面容易导致纠纷，另一方面这些纠纷找不到制度内的解决途径。将纠纷留在社会层面内部消化，其结果可能会导致社会矛盾激化，使得各种不可控的非正式权力规则在坊间流行。在深圳市龙岗区执业的一位律师告诉本刊记者，这样的案件他们都不愿意代理，法院根本不受理。

　　在杨林律师看来，一味否认“小产权房”，在管理上一片空白，其后果除了纠纷无法正常解决以外，还存在更严重的问题。对政府来说，“小产权房”对正常的房地产交易市场造成了冲击；其次是社会治安留下了隐患；再次是建筑质量和城市合理规划无法得到保障。

　　一方面是官方措词严厉的表态和制度缺失的潜在风险，另一方面却是“小产权房”交易市场的风生水起。“当然没有产权证，没有任何证件，就是我和农民两个人签了合同。”记者问到交易是如何进行的，钟先生这样回答。尽管“小产权房”存在诸多风险，但即使是熟识法律的法官也抵挡不住低价的诱惑。一位法官向本刊记者透露，“我们法院有几个法官也买了。”

　　面对种种问题，该建的楼还是建了，该买的还是买了，不论是土地所有人，还是开发商，还是像李先生、钟先生一样的普通市民，似乎都愿意承担未知的风险。或者，他们其中某些人深知“法不责众”，在提倡“先走一步”的深圳，总是能够将风险化于无形之中。

　　一位熟悉建设行业的人士告诉本刊记者，“小产权房”从报建到销售，其中涉及多个政府部门，首先是所在街道办，然后是区一级的土地管理部门，最后是市级的国土规划和住建部门。常年在深圳从事房地产法律业务的杨林律师告诉本刊记者，之所以能够闯过这么多道关卡，一方面是因为目前政府缺少针对“小产权房”进行管理的法律依据，另一方面政府部门很容易被疏通关系，没有进行具体监督。

　　据了解情况的人士向本刊记者透露，长期以来，深圳市法院一律不受理因“小产权房”的流通、买卖而产生的纠纷案件，但是目前有关方面正在研究，“准备开口子了，今年底之前肯定会放开”。这显示，事情往积极的一面迈进了一步。然而，即使法院愿意受理了，法律依据是什么呢？正因为法律依据的缺失才使得“小产权房”长期游离于正式制度之外。

　　破局

　　“小产权房”的种种问题并非深圳独有。在全国范围内，根据调查，过去15年间“小产权房”总竣工面积占城镇住宅竣工面积的比重高达10%左右。

　　2012年2月，国土资源部提出今年要试点清理“小产权房”，并明确表示，不得对“小产权房”进行确权发证。次月，国土部更提出，要大规模清理“小产权房”。数月后，随着《总体方案》出台，深圳作为土地管理制度改革综合试点也正式启动了，国土资源部部长徐绍史出席了启动仪式。这被解读为深圳将为全国的“小产权房”问题探路。

　　实际上，深圳曾在1999年、2001年、2004年和2009年多次出台有关法律法规，试图解决“小产权房”问题。然而，据一位已经开发“小产权房”楼盘10几年的房地产商告诉媒体，“几乎每次政府高调打击，都会引发另一轮抢建高潮……因为几乎每次高调打击后，都有部分违章建筑拿到房产证。”

　　杨林律师曾多次参与“小产权房”有关法律问题的讨论。他认为，利益涉及面太大，使用强拆、一刀切等做法阻力太大。但如果无条件确权，又与目前中国的土地制度不符，而且容易对房地产市场造成强烈冲击。因此杨律师提出，最合理的做法应当是进行疏导，“有条件的确权”。杨律师透露，深圳市法院系统受委托正在开展大规模的“小产权房”调研项目。“第一步就是要摸清楚情况，是村民的宅基地，还是集体自留地或者是投资商合作开发建成的。”目前该调研正在进行中，对于调研何时结束，并无确切消息。

　　调研是第一步。杨律师认为，要根本解决问题，应该在物权制度上虚化所有权概念，强调使用权概念。据杨律师介绍，广东省1995年曾出台法规，提出农村非耕地以外的自留地可用以抵押。这意味着集体土地使用权在一定程度上可以进行有限流通。在司法实践中，2008年北京宋庄画家村的李玉兰案被认为是司法上破解“小产权房”僵局的代表性案例。该案中，2002年以4.5万元出售农村房屋给李玉兰的村民，在2006年提出要收回房屋。法院虽然根据集体土地不能买卖的法律判决合同无效，支持村民收回房屋，但是认为导致合同无效的主要责任在村民。在李玉兰提出反诉后，法院以村民损害了李玉兰的信赖利益为由，再加上土地和房屋增值部分，共判处村民赔偿李玉兰近28万元。此后，北京法院还做出了多次类似判决。

　　类似案例在一定程度上给予“小产权房”购置者司法保障，但正如深圳一样，据本刊记者了解，此类纠纷在全国范围内通过法院解决的案例屈指可数。杨律师认为，如果既要维护目前的土地基本制度，又要给法院提供坚实的法律判决依据，可行的办法是所有权和使用权分离，认可“小产权房”在使用权意义上的交易。

　　这一步确认后，政府就可以制定法规，对“小产权房”的规划、报建、验收和出让等进行管理，改变目前的混乱状态。然而，在杨律师看来，政府介入管理，就涉及政府是否从集体土地上分利的问题。在目前强调土地财政的情况下，这种状况似乎不可避免。再者，“小产权房”只要进入流通领域，必然对目前的房地产市场造成冲击。杨律师认为，这种情况下，政府有可能采用限购、限贷和限价等政策措施。

　　“不怕，有什么怕的，反正便宜，收回去就收回去了。”当本刊记者问钟先生是否担心房子被收回去时，他这样回答。然而，对于许多居住在“小产权房”里的人来说，也许并没有这样的底气。这样一种游离在制度之外，但又与民生紧密联系在一起的交易领域，政府选择无视和一味否认显然不是一个最佳选项。