反思中国政府绩效评估实践

作者：倪星

中山大学学报：社科版 2008年09期

　　中图分类号：D033文献标识码：A文章编号：1000-9639(2008)03-0134-08

　　短短几年时间，我国骤然掀起了政府绩效评估的热潮，数以千计的论文、各级各类研究课题、相关课程与研究方向的开设、研究机构的设立和研究报告的公开发布，使得政府绩效评估成为“公共行政领域中最显眼的部分”，甚至成为“行动中的公共行政学”。公共行政学发端于美国，美国的公共行政学之所以能够长期保持优势和吸引力，与其拥有学科反思的勇气密不可分，由于研究方法的规范和反思的建设性，美国公共行政学界对学科的反思总是能够推动学科的进步①。为了推动政府绩效评估领域的学科知识增长，提高学科知识对政府绩效评估实践的解释力和指导力，我们有必要在政府绩效评估如火如荼地进行的时刻运用理性的方法进行建设性反思，以期推动我国政府绩效评估的理论与实践又好又快地发展，切实服务于政府管理水平的提高。

　　一、对政府绩效评估作用的反思

　　对我国政府绩效评估实践的反思可以从对政府绩效评估的作用的反思开始，我们需要反思的是，为什么政府绩效评估近年来在我国如此受重视，政府绩效评估在我国能够发挥我们赋予它的作用吗？

　　(一)为什么政府绩效评估如此受重视？西方国家的政府绩效评估由两条途径组成：一条是选民通过参加选举对政府绩效进行评估，政务官及其所在政党对评估结果负政治责任；另一条是政府系统内部根据绩效合同进行的评估，由政府间、政府及其部门间、政府部门与官员之间的绩效合同构成。本文重点研究的是后一种政府绩效评估。西方国家的政府绩效评估具有源远流长的历史，只不过在形式上有所不同，如预算控制、立法机关对政务官的质询与听证，等等。政府绩效评估体现的是民有、民享、民治的政治制度，其根本目的是使公民通过民主制度来控制政府并利用政府来实现公共利益最大化，也可以说是通过这样一种制度安排实现对政治与行政的整合，即实现对民主行政与效率行政的整合，促成消极自由与积极民主之间的妥协与合作，在追求提高政府运作效率的同时促进社会公平，达成精英自由与大众民主的妥协②。

　　西方国家政府绩效评估的理论背景是二战后沉寂了三十余年的自由主义的东山再起，它基本上属于消极自由主义的范畴，被称为新自由主义，哈耶克和弗里德曼是代表性人物。在自由民主制中，哈耶克首要推崇的是自由。关于限制选举权、主张特定多数和其他类似的建议，使他成为当代民主政体的无情批评者。在哈耶克看来，毫无节制的民主等同于极权主义，后者是一种能够导致资本主义和民主自我毁灭的形态。对哈耶克而言，社会公正只是神话，是在追求不可能的事物③。新自由主义者在推崇市场机制的同时，虽然也承认市场有不完善之处，但认为政府同样会面临失败，因而市场失败并非政府干预的必要条件。由于对集体行动的结果不信任，他们普遍对政府干预社会经济事务和维护社会公平表示不满，主张紧缩政府承担的职能，重新调整政府与市场、社会的关系，将市场机制、工商管理方法与技术、私有化等基于个人主义理论的管理手段引入政府管理领域，以提高政府的管理效率。其直接目的是打破“既妨碍民主又不能提高效率”的官僚制，所采用的配套制度包括倡导政府间、政府与部门间、部门与官员间的管理灵活性和分权、实施结果承诺和结果导向的管理制度，追求对公共产出的明晰的评估框架，对公共产出实施结果与总量控制。很显然，政府绩效评估正是基于自由主义价值观的新公共管理运动的重要配套制度，其目的和手段无不折射出自由主义价值观。

　　有学者认为，西方国家政府绩效评估反映了政府管理寻求社会公平与民主价值的发展取向，贯穿了公共责任与顾客至上的管理理念，目的是为了维护现有的基本社会秩序、提高服务质量、改善公共责任机制和增强政府部门的号召力与公众的凝聚力④。效率逻辑和公共责任逻辑是政府绩效评估内涵中所具有的不可或缺的两个方面。政府部门在社会竞争中提供公共服务，既有助于提高效率、打破垄断和降低成本；又以严明的绩效目标和绩效管理保证其在竞争中对公众负责、提高服务质量。在这两个方面中，公共责任和顾客至上是第一位的，效率则是第二位的，效率只有用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义。政府绩效评估是公共行政中管理主义价值观的支持者革新旧的官僚制以应对民主制公共行政的挑战而进行的创新，它利用政府管理的困境和西方社会回归市场机制的思潮所提供的机遇，推出了基于市场机制的、反映自由主义价值观的绩效管理新方案。令人感到奇怪的是，在政治哲学领域，自由主义者必须通过用自由替代民主才能取得实质上的效率优先于民主和社会公平的成功，而在西方、尤其是美国的公共行政领域，由于政府陷入管理困境，自由主义者通过管理制度的更新轻松地使效率取得了优先地位，貌似无价值偏向的管理主义替代了实质上的自由主义。

　　政府绩效评估活动通过分权、结果导向、个人责任制等途径贯彻了效率优先的原则，这些途径由于不再具有明显的等级制和命令—控制色彩，表现为对责任和质量的重视，因而容易被我们移情为是对公共责任和社会公平的追求。正是因为政府绩效评估貌似能够为各个利益群体带来效率、公平和民主，以及我国基本上完成了公共资源产权改革、确立了产权制度并初步建立起了市场经济机制，因而政府绩效评估在我国得到了迅速的普及和推广，几乎成为提高政府管理水平的法宝和护身符。当然，本世纪初以来以新公共管理为主导的西方公共行政学的推广和公共管理学科的发展，也为政府绩效评估提供了知识、人才和舆论支持。

　　(二)政府绩效评估能够发挥我们赋予它的作用吗？将中国称为“考试型”或“评估型”国家也许并不过分。在政府绩效评估兴起之前，中国已经建立了覆盖各级各类政府部门和各行各业的考试、考核制度。目前，我国学者和政府官员对政府绩效评估的认识和实践总体上还处于初级阶段，容易将政府绩效评估视为全能的、客观的和超然的管理制度。工商管理学界曾将企业经营管理过程误认为是“黑箱”，许多学者和官员则容易将政府绩效评估视为一个“工作站”，以为可以将民主、效率、公平和回应性等价值标准设定为其工作参数，然后将相关数据输入即可得到客观的结果，这实质上是机械式理论建构思维。政府绩效评估的基本对象是政府部门和官员，他们都拥有价值偏好和私利，博弈论和经验研究表明，政府部门和官员总是倾向于一定的价值偏好以最大化个人利益。阿罗不可能定理证明，在倡导个人主义的情况下，我们无法作出集体选择以追求公共利益，现实中的次优做法是通过少数服从多数的民主制度作出公共选择，文明程度高和包容性强的民主制度会做出照顾少数利益的制度安排，如希克斯补偿⑤。自由主义者则为了防止大众民主引发的“多数暴政”损害少数精英的利益，主张严格限制集体选择的活动范围，使集体行动仅限于供给纯粹公共产品，而尽量依靠基于私人财产权的市场机制提供公共服务，在公共产品供给领域模仿私人产品市场的“使用者付费”机制。所以，西方学者并没有对政府绩效评估抱有非常全面的期望，并不认为政府绩效评估可以消除民主、效率、公平和回应性等价值之间的冲突⑥。

　　在我国政府绩效评估实践中，无论是学者、官员还是大众，普遍对政府绩效评估作为一种政府管理制度的作用的局限性认识不足，希冀将对政府的期望转化为绩效评估指标体系并进行测量。通过研究国内一些政府绩效评估指标体系之后，我们发现普遍存在着四点不足：第一，部分研究者没有详细阐述设计指标体系的基本技术(如关键绩效指标法、平衡记分卡)、理念(如科学发展观、和谐社会理论)和评估目的。由于设计者没有清晰的设计思路，导致指标体系的逻辑关系混乱，既无法科学地指导实践又无法进行学术对话，从而陷入自说自话的尴尬境地。第二，次级指标往往不能与上级指标形成一致的逻辑关系，或者与公认的指标层次间逻辑关系相违背，如将政府管理的投入指标当作产出指标，或者构建效度和可操作性极低的二级指标。第三，研究者之间对政府绩效评估指标的认同度非常低。一项研究表明，在由4位学者构建的4套指标体系中，总共涉及121个评估指标，但他们一致选用的指标只有4例，3位共同选用的有9例，两位共同选用的有33例，只有一位选用的达75例⑦。第四，指标体系较少围绕系统、严谨的逻辑思路构建，很多学者与实践者对“投入—运作—产出—效果”的政府管理逻辑认识不清楚，没有辨别投入、产出和效果之间的区别，而这些正是评估政府绩效的关键指标。

　　上述不足的存在，直接导致了绩效评估结果的效度不能得到保证。有学者提出了一些比较清晰的指标体系设计思路和方法，如基于绩效维度、层级特征和样本属性的三维立体逻辑框架的评估指标体系，以及通过层次分析法和因子分析法等方法确定评估指标的权重，等等⑧。这些方法有助于提高政府绩效评估指标体系设计的规范性，能够对指标体系的效度进行检验。但是，从科学的角度分析，现有的指标体系设计方法仍然没有达到逻辑与实证相统一的标准，因为我们难以同时证明指标体系的效度和信度。由于构建指标体系的逻辑混乱和方法落后，我国目前的政府绩效评估实践显然无法发挥应有作用，难以客观、全面地评估政府绩效，更难以诊断政府管理中的问题、提出改善政府治理的对策建议。

　　二、不同政府绩效评估行为主体的目标与动机

　　(一)不同行为主体的目标差异。政府是公民的代理机构，这与经济活动中企业的所有者与经营者之间的委托—代理关系类似，由于激励不相容、信息不对称和权责不对等，代理人可能采取追求自身利益的机会主义行为，从而产生权力变异、腐败滋生、效率低下和内部人控制等问题，损害委托人的利益。改革代议民主制的思路包括：进行良好的宪政安排，建立完善的激励、监控和沟通机制，将代议民主制与直接民主制适当地结合起来，等等⑨。政府绩效评估建立在分权、结果导向、对公共产出的明晰测量与控制的基础之上，因此，它可以构建一种较为完善的激励、监控和沟通机制来改善委托—代理关系。但是，相关评估主体的目标仍然不可避免地具有差异性，这种差异性导致的冲突以不同的形式体现在绩效合同的签署、绩效指标体系的设计和对绩效评估结果的评价与运用等方面，贯穿于政府绩效评估的全过程。政府及其部门和官员是政府绩效评估的内部主体，作为一种管理制度，政府绩效评估同样无法改变内部评估主体的根本特性，只不过会影响他们实现自身利益最大化的行为方式选择。政府绩效评估的外部主体主要是学者和公众，学者的目标是将所学用于指导实践，公众的目标是争取参与评估过程、获取评估信息，使政府行为产生有利于自己的改善。

　　分析内部主体的目标需要根据我国的行政体制进行。行政体制深受政治体制的制约，由于我国的民主制度还处于完善阶段，政府官员的任命、晋升主要取决于上级政府和领导，公民无法通过横向的选举和弹劾等方式制约政府和官员。我国政府目前主要是通过制度运行的绩效获取合法性，暂时回避了通过强化民主法治本身来提升合法性的途径；与此相适应，我国各级政府承担了非常繁重的经济发展任务，制度运行的绩效在某种程度上被转化为经济发展方面的政绩。这是因为，对政绩进行评估较之于对制度运行的绩效进行评估具有更高的可操作性、更低的交易成本，更适于作为对官员个人的考核工具，更适于作为官员晋升竞争中的选拔工具。这种现象的出现与现行的行政体制高度相关。在我国，对一级政府绩效的评估往往由上一级政府来负责，因为实施评估的主体是上级政府，决定下级政府主要领导升迁的主体也是上级政府及其领导。现实中，一级政府的政绩大小往往取决于其主要领导动员、分配所掌握资源的能力和方法。因此，地方政府的目标很大程度上转化为主要领导的个人目标。对于当前各级地方政府领导而言，推进工作的主要方式之一即是根据自身的政绩期望设定和分解政绩目标，为所属部门制定政绩目标和考核办法，为下属部门领导提供激励和约束，通过绩效评估调动各部门的积极性，确保本级政府政绩目标的实现。同理，下级政府部门及其领导又会根据自身的政绩期望、上级领导的政绩压力、得到的授权和掌握的资源制定自身的政绩目标，将绩效目标分解给下级官员，调动他们的积极性以完成之。一般官员则根据自身的政绩期望、上级的政绩压力和拥有的工作条件确定政绩目标并努力完成。

　　(二)不同行为主体的动机差异。由于我国的政府绩效评估在设定绩效目标和签订绩效合同的过程中缺乏谈判、协商机制，上级与下级之间没有真正实施分权和结果导向，而是仍然依靠命令—服从机制，因此，下级政府和官员面对上级政府和领导制定的绩效目标时没有自主权，所掌握的资源与绩效目标不一致。他们往往通过两条基本途径实现绩效目标：一条是通过制度外途径获取资源，如获取预算外资金等，研究表明政府部门获取预算外资金的复杂性和隐蔽性在不断强化⑩；另一条是扭曲绩效评估指标和绩效信息，以较低的绩效投入换取较高的绩效评价得分。由于地方政府及其部门和官员在科层制中所处位置的不同，政绩目标的计划式层层分解破坏了基于市场机制的绩效合同，因此，绩效目标的刚性一致因缺乏现实条件必然导致不同主体目标的差异，这种差异体现在内外两个层面。内部层面体现为各个级别的政府、部门和官员之间对绩效目标的侧重点和重要性以及整体性认识上的差异。上级政府的侧重点是提高下级政府对绩效目标的接受度，通过下级政府间的竞争加快绩效目标的实现，提倡下级政府灵活自主地完成绩效目标，重视对绩效目标的总量控制。政府部门的侧重点是出于部门本位争取对完成绩效目标有利的外部条件，影响评估指标体系的设计、加工绩效信息。官员的侧重点是根据自身的利益最大化考虑调控绩效投入、加工绩效信息。外部层面体现为学者和公众对政府绩效评估的期望，学者期望政府部门采纳他们制定的政府绩效评估方案、尤其是指标体系，参与绩效评估过程，指导政府改进工作流程和管理制度，从而提高学术声誉、检验和增进学科知识。学者为了使自己制定的绩效评估方案能够被采纳，往往走向两个极端：一个是试图建立统一的评估模式，忽视不同评估对象之间的可比性，热衷于对评估对象进行排序；一个是借口适应特定评估主体的需求而忽视构建评估指标体系的一般模式，刻意迎合特定评估主体的需求。公众由于自身无法直接通过选举评估政府绩效，转而借助各种间接环节参与政府绩效评估，期望能够以此了解政府工作的不足，尤其是了解同级别政府、政府部门之间的业绩排序，从而形成对政府管理的舆论压力。

　　三、政府绩效评估的效果分析

　　政府绩效评估是一个完整的实践系统，是运用一定的目标、方法和尺度，对各级政府及其工作人员的绩效进行测量、考核，反映其工作的实际效果，从而奖优罚劣，促进政府改进工作，提高管理效率和服务质量。那么，在我国现实中，政府绩效评估是否达到了预设的目的，是否改变了政府及其工作人员的行为模式？

　　(一)政府绩效评估内部主体之间的关系。西方国家政府绩效评估的目的是提高政府效能，改进原有的官僚制，通过调整政府内部管理体制和提高公共产出的水准，优化激励约束机制，实现对公共产出的结果与总量的控制，最终通过民主制度对公民负责。在政府外部，由于西方发达国家的政府间关系具有较为明确的法律界定，代议民主制度比较完善，公民主要通过横向途径直接对各级政府进行监督，因此，各级政府主要受所在区域的公民或代议机构的监督，其绩效目标也是根据相应的代议机构和政务官员所在政党赢取选举竞争的要求设定。在政府内部，西方发达国家已经拥有了比较完善的官僚制，实现了公共财产与官员个人财产的分离，建立了刚性预算约束，各部门与政府首长之间可以围绕资源、权力、绩效目标等关键要素通过谈判签署绩效合同。在成熟的绩效制基础上，官员主要需要适应的是由原来的命令—服从机制向个人责任、结果导向的转变。在代议民主制的环境中，西方发达国家政府绩效评估的效果非常明显，通过绩效评估提高了政府、各部门和官员的管理效能，评估主体之间确立了基于市场机制和结果导向的契约关系，竞争性政党制度则强化了这一后果。

　　在我国，执政党合法性的取得是历史性的，基于政党的间接代议民主制度极大地制约着政府绩效评估功效的发挥。执政党选择以经济发展为核心，以经济发展的成就增加公民的认同，进而增进制度的合法性基础。由于整个政府体系获取公民认同的责任主要由中央政府承担，因此，整个政府体系被塑造成一个严密的科层系统，各级政府主要领导的升迁、任用主要取决于上级政府，并通过各级政府主要领导之间的人事服从关系维系整个体系的运转。在这种体制之下，对中央政府各种计划的实现程度，成为判断各级政府政绩的基准；各级政府的政绩被转化成主要领导的政绩，主要领导则对政绩目标进行计划式分解，通过所管辖部门来确保个人政绩的完成；一般官员则根据所在部门的要求完成各自承担的绩效目标。因此，我国政府绩效评估的制度基础是，中央政府依据历史的合法性拥有了根据社会需求自主判断和设定绩效计划的自主权，据此构建了完善的科层系统，由上向下层层分解指标，由下向上层层负责汇报。在这种内生性的政治架构中，决定我国政府绩效评估目的的根本主体是内部主体，而内部主体的核心是中央政府和各级政府的主要领导。中央政府的目的是调动地方政府及主要官员的积极性去完成既定政绩目标，获取公民的认同，将评估结果作为奖惩地方主要官员的依据；地方政府及主要领导的目的是调动所属部门和下级官员的积极性以完成政绩目标，向上级政府传递政绩信息并据此奖惩下属官员；政府各个部门的目的则是完成所在政府或上级部门的政绩，传递绩效信息并据此奖惩下属官员；一般官员的目的则是通过完成绩效目标向上级传递绩效信息，得到相应奖励。所以，我国政府绩效评估内部主体之间的关系仍然是基于科层制的命令—服从关系。

　　(二)政府绩效评估的后果。政府绩效评估作为一种管理制度，其实施应该对政府管理模式产生深刻影响，这种影响应该体现在内部行为主体的关系改变，政府管理制度与程序的改变，以及外部行为主体参与政府管理的方式与程度的改变等方面。在我国的实践中，这些方面并没有出现引人注目的变化。首先，在政府内部行为主体之间的关系方面，由于绩效目标是通过由上至下的科层制确定的，而非通过基于内部市场机制的谈判达成，因此，政府绩效评估并没有改变内部行为主体的上下级关系。不过，绩效评估却通过更为公开、科学的形式强化了上级对下级的绩效压力，并借助由公民和学者参与的较为科学、民主的形式，进一步合理化和权威化了上级对下级的绩效命令。其次，在外部行为主体参与政府管理的方式和程度方面，由于绩效目标和目的由上级政府和领导制定，绩效评估方案则由学者或政府内部人员设计，指标体系则根据内部评估主体的要求和评估对象的实际情况设计，数据的收集主要由政府自身完成，基本上不需要公民参与。公民的参与机会取决于指标体系中是否包含公民的主观感受类指标，如果包含这类指标，则配合数据采集的公民有一定参与机会。对于政府绩效评估结果，公民的参与则取决于其公开度和利益相关度。

　　从现实情况看，我国政府管理依然是封闭式管理，公民参与度极低，因此，无法测量公民参与在政府绩效评估乃至政府管理中是否发挥了作用或发挥了何种作用。一项针对区县政府绩效评估的研究表明：公民作为区县以下级别政府的公共服务接受者，和当地政府的利益相关性强，信息渠道不畅、评价成本高昂，存在评价偏好；政府组织存在自我认同倾向，尽管信息便利但人为增加的评价成本难以控制；人大组织较之于公民更为理性，但由于评价独立性较差而难以准确评价；学术研究组织相对前几种评价主体而言，准确性占优，效用性强于公众，成本低于公众和政府，可以算是相对而言的“最佳”评价主体(11)。各种情况表明，在公民参与政府绩效评估缺失的情况下，加强学者的参与程度具有客观必要性。学者在政府绩效评估中所发挥的作用主要是协助设计绩效评估方案和指标体系，对评估数据进行技术处理，而无法左右绩效目标和评估目的。真正确定绩效目标和评估目的，左右绩效评估走向的仍然是建立在科层体制基础上的各级政府。所以，从总体上看，我国的政府绩效评估是计划式绩效评估，是上级政府的一种新的政治控制手段，主要利益相关者是内部行为主体，绩效评估并没有改变原有的管理制度和程序，反而强化了科层制的优势，没有改变公民对政府管理的影响作用和程度。

　　四、影响政府绩效评估的主要因素

　　只有深入分析影响政府绩效评估的因素，才能完整准确地理解政府绩效评估的作用和后果，并对其进行改进。我们认为，影响我国政府绩效评估实践的主要因素体现在以下6个方面：

　　(一)政府合法化基础转型与政绩追求。卢梭指出，由于国家是社会契约的产物，国家权力只能来源于人民的授予和认同，这是政府及其权力存在的唯一合法依据。韦伯对统治的合法性进行了结构和定序分析，将合法性分为3种类型，即魅力型统治、传统型统治和法理型统治，现代国家一般都通过代议民主制度寻求法理型合法性。哈贝马斯进一步提出了政府合法性选择的适应性问题，认为衡量一种政治秩序合法性的标志就是政治秩序与其所处时代价值规范的相容程度(12)。从卢梭、韦伯到哈贝马斯，体现了人们对政府合法性认识的进步，人们对政府合法性的认识不仅得到了扩展，更具有了辩证性。由于不同历史时期的社会价值规范的确立是不同的，因而用于构建合法性的资源也是不同的。当前学术界普遍认为，政治权力的合法性基础一般包括3个方面：一是意识形态基础，即从人们的认知、信仰、价值观等理念方面获得支持；二是制度基础，即政治权力获得与运作所遵循的制度规则；三是有效性基础，即政治权力必须取得的实际成就。显然，在现代社会的政治经济条件下，除了意识形态之外，构建合法性统治的途径主要有两条：第一条是通过良好的政绩来论证自身的合法性，即通过绩效来证明政府的合法性；第二条是通过加强民主与法制建设来建立统治者的民主法制合法性基础(13)。对于作为发展中国家的中国而言，由于还不具备构建发达民主制度的条件，在意识形态合法性无法持续递增的情况下，必然寻求合法性基础的转型，即通过政绩合法性的强化从整体上提升政府统治的合法性。由于我国的政府体系是科层制，因此，中央政府的政绩追求必然转化为各级政府和部门及其领导的政绩压力，而政府绩效评估为上级政府调控下级政府和部门的行为提供了一个合适的工具，以确保中央和上级政府政绩目标的实现。

　　(二)政府的赶超压力与政绩饥渴。马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的一个共同理论核心，就是论证社会主义制度的优越性集中体现为能够推动社会生产力又好又快地发展。因此，我国政府的政绩追求直接表现为经济方面的发展与赶超压力。在意识形态的约束与推动之外，更为现实的国内外因素催生和强化了政府的赶超压力与政绩饥渴。近代以来，我国长期处于贫穷落后、被动挨打的境地，代表人民当家作主的新中国政府，寻求尽快摆脱贫穷落后的状况是非常自然的行为。因此，为了克服人民群众日益增长的物质文化需求与落后的社会生产力之间的矛盾，各级政府势必努力赶超发达国家的先进生产力。随着我国加入WTO，国内外经济主体在同一条起跑线上展开激烈的竞争，这对处于不利地位的民族经济而言更是严峻的挑战，这一因素也必然激起各级政府赶超国外竞争优势的努力。在生产要素自由流动的情况下，区域市场逐渐转变为国内统一市场和国际统一市场，这更加剧了地方政府的政绩紧迫感。

　　(三)政绩竞争与政绩冲动。由于各级政府和部门主要领导的核心利益与职务晋升的联系极为密切，无论地方政府还是政府部门主要领导的晋升均取决于上级政府和部门领导的认同，因此，地方政府和部门的主要领导必然尽一切努力寻求获取上级领导的认同。在政治忠诚度很难具有区分作用的情况下，上级领导所倚重的是下级官员的政绩表现。地方政府和部门领导之间围绕着稀缺的职务晋升资源，进行着激烈的政绩竞争。地方政府和部门主要领导的职务是稀缺性资源，在位官员除了晋升压力之外还面临着来自潜在竞争者的挑战。由于官员担任特定职务受任期、年龄、学历、上级领导变动等因素的制约，这意味着官员必须在特定时限内取得能够得到上级领导认同的政绩。在有限的任期之内，地方政府和部门主要领导很自然地具有不可抑制的政绩冲动。

　　(四)科层体制与政绩目标的层层加码。在谋求政绩合法性的大环境下，上级政府和部门为了取得较好的政绩，稳定自身执政的合法性基础，不断提高对下级政府和部门的政绩要求，下级政府和部门再将任务下达给其下级，层层下放、层层分解、层层加码，最终分解到基层政府时，指标完成额的要求往往已经是当初的几倍甚至十几倍。很多地方政府对于上级下达的指标根本无法完成，然而在对上负责的体制下，下级政府又必须完成上级下达的任务，否则下级政府在同级机关中的地位、待遇以及领导自身的职位与前途将会受到非常不利的影响(14)。在无法正常实现政绩目标的情况下，下级政府和部门主要领导采取扭曲绩效评估指标或传递被加工了的绩效信息的做法，就是自然而然的应对之策了。

　　(五)政府官员的企业家精神与政绩工程。各级政府主要领导面临着来自上级的政绩压力、同级的政绩竞争，在必须努力满足上级政绩要求的情况下又具有自主支配下级政府和部门的较大权力，这样的制度环境使得政府官员在某种程度上具有企业家精神。为了获取上级领导的注意和认同，在大批竞争者当中脱颖而出，现任政府官员往往需要通过政绩创新实现政绩目标。因为政绩工程能够区别出现任官员与前任官员的努力，显示现任官员较之于同级官员更突出的施政思路和能力，可以向上级领导传递具有区别性的、能够展示该官员自主努力和创造能力的政绩信息，因而得到了各级政府官员的青睐。应该说，政府官员具有企业家精神和热衷于政绩工程，是前述4个因素综合作用的必然结果。企业家精神反映的是平等竞争关系，但在我国现行行政体制下，政府官员围绕着取得上级认同而非同级权力机关和公民认同的绩效展开着竞争，这种竞争随着职务等级的提高而愈加剧烈。

　　(六)政府工作的复杂性与考评体系的简单化。政府工作的复杂性根源于利益群体的多元化，各个相关利益群体基于利益得失的考虑往往进行着激烈的斗争。这种复杂性首先体现在政府工作目标的确定上。在现代社会经济条件下，政府工作目标的确定往往涉及复杂的利益得失问题，即“谁得到什么，何时和如何得到”(15)。改革开放初期，政府强调“效率优先、兼顾公平”，随着我国经济的快速增长，如何促进社会公平成了迫切需要解决的问题。如何在效率与公平的和谐共处中推动发展，这一难题在深层次上决定着政府工作的复杂性。政府工作的复杂性还体现在政策执行过程中，即如何妥善处理公众参与和组织效率的矛盾。政府工作的复杂性最终体现为产出的难以测量。一方面，政府处理的公共事务和提供的公共产品由于缺乏市场价格而难以测量其价值；另一方面，出于利益得失的考虑，不同利益群体对同样的公共产出的评价并不一致。但是，在现实的政府管理中，又必须对政府的投入—产出进行考核，必须设计一种相对简单易行的量化处理机制，对公共产出和结果进行量化，以客观测量和反映政府的业绩。由此，一些难以量化或具体化的政府活动就被人为地忽略掉了，没有纳入指标体系。这导致经济、效率等容易量化的指标在政府绩效评估指标体系中占据了较大比例，而公平、公开、民主等较难量化的指标所占比例相对较少，形成了目前考评指标简化、考评标准不全面的状况。

　　近年来，我国政府绩效评估在理论和实践两个层面都受到了异乎寻常的重视，但是通过上述分析可以发现，当前政府绩效评估实质上是政府寻求合法性转型的配套制度，它与科层制政府体系相结合，成为一种上级政府调控下级政府的政治工具。在政府绩效评估的各个行为主体中，以科层制为核心的内部主体发挥了主导作用，学者发挥了技术支持作用，公民则拥有配合绩效评估的或然机会。具有企业家精神的政府官员为了赢取政绩竞争而抱有的政绩冲动，以及政府工作的复杂性与考评体系的简单化等因素共同作用，使得我国政府绩效评估实践背离了它的初衷，没有发挥诊断政府管理问题、改善治理流程的功效。由于目前并不具备类似西方政府绩效管理的制度基础和技术条件，我国现有的政府绩效评估实践主要是一种新型的计划式管理手段。

　　注释：

　　①马骏：《中国公共行政学研究的反思：面对问题的勇气》，《中山大学学报》社会科学版2006年第3期。

　　②王绍光：《安邦之道：国家转型的目标与途径》，北京：三联书店，2007年，第53页。

　　③[英]帕特里克·敦利威、布伦登·奥利里：《国家理论：自由民主的政治学》，欧阳景根等译，杭州：浙江人民出版社，2007年，第66页。

　　④蔡立辉：《西方国家政府绩效评估的理念及其启示》，《清华大学学报》哲学社会科学版2003年第1期。

　　⑤荣敬本等：《关于县乡两级政治体制改革的比较研究》，《经济社会体制比较》2000年第4期。

　　⑥[美]凯瑟琳·纽科默：《迎接业绩导向政府的挑战》，张梦中译，广州：中山大学出版社，2003年，第19页。

　　⑦林蓉蓉：《中国地方政府绩效评估指标体系研究初探》，中山大学2007年学士学位论文，第7页。

　　⑧彭国甫等：《应用层次分析法确定政府绩效评估指标权重研究》，《中国软科学》2004年第6期。

　　⑨倪星：《论民主政治中的委托—代理关系》，《武汉大学学报》社会科学版2002年第11期。

　　⑩周雪光：《“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析》，《中国社会科学》2005年第2期。

　　(11)吴建南等：《谁是“最佳”的价值判断者：区县政府绩效评价机制的利益相关主体分析》，《管理评论》2006年第4期。

　　(12)[德]哈贝马斯：《合法化危机》，刘北成等译，上海：上海人民出版社，2001年，第184页。

　　(13)马宝成：《有效性：现代政治合法性的政绩基础》，《天津社会科学》2002年第5期。

　　(14)倪星：《政府合法性基础的现代转型与政绩追求》，《中山大学学报》社会科学版2006年第4期。

　　(15)[美]哈罗德·D·拉斯韦尔：《政治学》，杨昌裕译，北京：商务印书馆，1992年，第15页。

作者介绍：倪星，政治学博士，中山大学行政管理研究中心、政务学院教授、博士生导师。(广州 510275)