国际视野下辽宁省政府购买社会工作服务评估主体研究及对策建议

　　[摘要]我国政府购买社会工作服务尚处于起步阶段，对评估主体的研究更是微乎其微。站在国际高度，借鉴先进经验，研究评估主体的现状、界定、准入、发展概况等，并探讨行之有效的、本土化的对策措施，以期建立起完善的政府购买社会工作服务评估体系。 　　[关键词]政府购买；社会工作服务；评估主体 　　[中图分类号]D669 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2016）08-0058-02 　　doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2016.08.027[本刊网址]http：//www.hbxb.net 　　十八大和十八届三中、四中全会精神提出“牢牢把握加快转变政府职能、推进政事分开和政社分开”的要求，辽宁省为加快政府职能转变，改进现代社会服务方式、调动和发挥社会力量参与社会服务，满足人民群众个性化、多样化社会服务需求，出台了一系列关于政府购买服务的政策文件。伴随着辽宁省政府购买服务的不断推进，评估工作是推进政府购买社会工作服务的关键环节，而确定评估主体则是开展政府购买社会工作评估的首要环节。 　　一、政府购买社会工作服务评估主体研究的重要性 　　政府购买社会工作服务作为承接主体提供专业服务与群众接受服务的纽带，呈现出政府资助方式多样化、资金来源渠道多元化的特征。但伴随政府购买社会工作服务的深入推进，出现了承接主体的服务承接能力不足，服务项目质量参差不齐，行业无序竞争、专业社工流失等一系列问题。在政府购买社会工作服务中引入评估，对于政府部门而言，便于履行购买社会工作服务监督管理职能，建立服务效能与付费标准的有效衔接机制与购买机制，实现资源配置的合理化，提升政府公共服务供给能力；对于购买主体而言，可增强购买服务的针对性、可操作性及透明度，有效降低购买服务成本，扩大购买服务效能；对于承接主体而言，有助于其加强自身能力建设，提高服务水平与效率，提升社会公信力。为有效发挥政府购买社会工作服务评估作用，推进社会工作健康、可持续发展，确定评估主体是开展政府购买社会工作评估的首要环节。 　　二、国际政府购买社会工作服务评估主体研究 　　因政府购买社会工作服务承接主体的非营利性，因此，国际上对非营利性组织的评估情况更有借鉴作用。世界各国对非营利性组织的评估形成了三种不同的主体模式：以美国为代表的民间主导的模式，以日本为代表的政府主导模式及介于两者之间的德国模式（邓国胜，2007）。 　　（一）美国。美国政府购买社会公共服务始于20世纪60年代末与70年代初，作为一个市场化程度较高，民间组织比较发达的国家，长久以来自由市场经济理念深植于美国民众与政治家的头脑中，认为不被公众认可的服务将被市场自然淘汰，且美国宪法确定了“限权政府”的原则，不允许政府介入市场化服务，每届政府也均秉持自由经济的理念、遵循市场经济的原则，监督、评估政府购买社会公共服务，政府从放松管制和市场竞争中获益。美国成立了全国慈善信息局（NCIB）与福音教会财务诚信委员会（ECFA）两家著名的民间评估机构，机构独立运作，其经费不来源于政府，而是由其他基金会的资助与会员会费缴纳，机构的权威来自组织的诚信建设与机构竞争中产生的优胜劣汰，评估意愿也来源于民间组织取得社会公信力的自身建设需求，因此评估公开透明性高、客观公正性强、对公众捐赠意愿影响力强，政府不会因为评估而对民间组织干预过多，而是以民间主导模式作为实施承接主体评估，这种模式的有效运行需要民间组织较为发达，民间捐赠资金能够支撑评估机构的生存与发展。 　　（二）日本。日本政府购买社会公共服务来源于20世纪80年代后期经济增长速度减缓及90年代初期以“小政府”为目标的行政改革，而日本政府主导了购买社会公共服务机构选择、购买内容制定、实施效果的评估等环节。日本对非营利性组织限制最为严格，主要由政府部门负责非营利性组织的监督与评估，依据日本相关法律规定，日本非营利性组织法人必须每年度向主管机关提交一次事业报告书、董事名簿及章程等，主管政府部门3年内需对法人团体进行一次现场检查，检查内容包括：法人业务、事业内容、收支情况及预算与决算差距等内容。这种模式的优点是权威性高、经费有保障，缺点是评估具有垄断性，产生评估寻租的可能性较大。 　　（三）德国。德国政府购买社会公共服务源于20世纪80年代应对人口老龄化与经济增速放缓的社会公共服务体系改革。为保证政府购买社会公共服务达到政府预期目标，专业评估机构由政府授权，并由政府提供资金支持，负责开展服务机构的评估工作，这些评估机构独立运作，具有较高的独立性，评估委员会是评估机构的最高权力机关，而评估委员会成员由政府、民间组织、社区及专家学者等多方代表组成。政府作为购买方，只在听取行业专业意见后，负责组织制定社会公共服务的原则与标准，建立服务质量管理体系，并监管相应的公共服务遵纪守法，检查服务机构的财产状况。这种模式的优点是可不断优化政府职能，实现非营利组织充分参与、充分强调权利与责任相统一。 　　三、我国政府购买社会工作服务评估主体研究 　　我国政府购买社会工作服务起源于上海，发展于广东。广州、深圳等市作为我国政府购买社会工作服务的探索者，在开展政府社会工作服务评估上进行了有益探索，积累了大量经验，侧重于对承接主体提供的服务项目进行评估的“广州模式”，以及侧重于对承接主体本身进行评估的“深圳模式”都可为辽宁省政府购买社会工作服务评估提供借鉴。 　　（一）广州。广州市政府购买社会工作服务考核评估主体既可以由购买方专门组织成立的考核评估小组（其成员可包括购买方、监督管理部门、行业主管部门、服务提供方等单位代表以及邀请的专家学者、资深社工和服务对象代表等）负责具体实施，也可由社会工作主管部门认可的第三方作为考核评估主体。社会工作主管部门指导、监督购买方开展考核评估工作，并根据购买方的申请和服务提供机构申诉，对考核评估结果进行复核。评估主体更为强调作为政府的购买方与社会工作主管部门的作用。 　　（二）深圳。由评估中心、会计师事务所、市社会工作者协会、社会工作机构员工、督导及顾问、服务对象（抽样）组成的评估主体按照一定的标准与程序对机构的基础建设、财务运营、服务管理及服务成效等方面进行评估，分析得出评估结果，经评估委员会审定，向社会公示后，确定评估结果。从评估主体来看，深圳模式处于评估标准、组织及机制探索的平衡阶段，力求避免“评估垄断”的发生，积极推动机构评估的专业化、透明化、公平化发展。 　　四、辽宁省政府购买社会工作服务评估主体研究对策建议 　　可以看出，广州、深圳两市从我国基本国情出发，评估主体的设计基本采用了介于美国、日本之间的“德国模式”，但在评估主体的力量权衡上又存在一定差别。笔者在研究辽宁省社会工作政策文件制定、承接主体培育及人才队伍建设现状的基础上，提出以下对策建议。 　　（一）区别对待承接主体。为提升辽宁省政府购买社会工作服务的承接能力，省政府购买社会工作服务文件明确：不具有行政管理职能的事业单位可作为承接主体参与政府购买社会工作服务。这就表示辽宁省以“深圳模式”对社会工作服务承接主体进行评估，缺乏公平性，因为事业单位在基础设施、人员配备、资金支持等方面存在固有的先天优势，民办社会工作服务机构无法企及，不利于民办机构的培育与发展。 　　（二）壮大服务机构的规模。辽宁省社会工作起步较晚，2012年以后，省本级福彩公益金累计列资200万元，采取补助扶持方式对30家创建的民办社会工作机构给予资金支持，截至目前，全省民办社工机构发展到35家、社会工作行业组织45个。相比之下，截至2012年底，深圳全市已投入资金4亿多元用于购买社会工作服务及提供配套支持，民办社工服务机构已达94家。因此辽宁省应壮大民办社会工作服务机构的规模，提高服务承接能力。 　　（三）提高专业人才的数量。截止2014年底，辽宁省取得社会工作者职业水平证书人数达6993人，其中，助理社会工作师5041人，社会工作师1952人，且持证社区居委会工作人员占80%以上，他们缺乏开展社会工作服务项目的经验。与深圳相比，截止2012年，深圳市非社区工作者的专职社工已达2761人，其中部分专职社工以岗位购买的形式派驻到社区工作站（深圳市社区由社区居委会、社区工作站两部分组成），为社区居民提供服务，开展社会工作服务项目。 　　由于辽宁省社会工作起步较晚，社会工作专业人才队伍数量较少、民办社会工作服务机构规模较小，因此导致出现服务承接能力与现实需要不相适应等突出问题。借鉴国内外先进经验，结合辽宁省社会工作实际，针对社会救助、优抚安置、婚姻家庭、社区建设、司法援助、青少年等社会工作领域，选择性地开展政府购买社会工作服务，不断完善评估体系、积累评估经验、建立评估专家库，扩大宣传力度，从而逐步树立评估主体的专业性及公信力。