古德诺政治与行政二分法浅析

　　摘 要 美国政治学者F·J·古德诺在《政治与行政》一书中认为国家的主要功能是国家意志的表达与执行从而提出进行政治与行政分离的必要性以及维持政党、政治与行政在现实政治运作中相互制约与协调的重要性。中国政治体制中超越政治与行政二元分野的一元化特征决定了我们必须特别重视中国公共行政学建构中的政党与行政关系研究。 　　关键词 国家意志 政治 行政 政党制度 　　作者简介：周长友，法学硕士，重庆文理学院教师，研究方向：政治哲学和比较政治学；李杰，重庆文理学院。 　　中图分类号：D0文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）05-138-02 　　美国政治学者F·J·古德诺（Frank Johnson Goodnow）所著《政治与行政》（Politics and Administration）一书在西方行政学发展史上具有十分广泛的影响。他在书中所强调的政治与行政相互分离的思想为后来西方行政学的独立发展奠定了理论基础。在行政学发展史上，作为一名政治家兼学者的美国人托马斯·伍德罗·威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）首先在论文《行政学之研究》（The Study of Administration）中提出了政治与行政相分离的思想，继之而起的美国学者F·J·古德诺在《政治与行政》一书中进一步深入阐述了这一思想。古德诺从激烈的美国政党竞争出发，认为政党分肥制有着严重的弊端，只有将政治与行政分开从而将政党之争仅仅局限于政治领域而让行政保持一定独立征才能充分保障大众的公共利益。他主张政治应专注于国家意志的表达，而国家意志的执行以及公共利益的实现则需交由行政来完成。这一对政治与行政进行理论分野，从而进行分类研究探索的思想构成了西方行政学发展的理论基础。这一基于西方政党政治现实而构建的理论范式在解释中国政治时却遇到了困难，中国特色的政党政治制度决定了政党、政治与行政紧密联系的特点。 　　一、政治与行政的职能分野 　　F·J·古德罗在《政治与行政》一书中指出国家履行着国家意志的表达和国家意志的执行两项主要功能。他将这两项功能分别概括为政治和行政职能。无论国家之间在政体上存在着如何巨大的差异，其所设立的机关都主要履行着这两项职能中的一项职能或侧重于履行这两项职能中的某一项职能。 　　古德诺认为与国家意志的表达有关的职能即政治功能，包括宪法的制定、议会立法和官员选举等方面的内容。国家意志的执行功能他称之为行政职能，包括司法行政和政府行政两方面的内容。其中，古德诺将政府行政细分为三部分主要内容：一部分被视为准司法功能，通常被委托给一些从事司法行政方面的官员或那些被认为具有良好行政特点的官员来执行；另一部分被视为执行已表达国家意志（如法律等）的功能；再有一部分被视为统计和半科学功能，主要从事行政中的技术性工作，如情报的收集和税收的调查等。在此基础上，古德诺进一步论述了行政执行中的高层行政执行功能和具体行政执行功能，认为政治应该对高层行政功能作较多控制，而对于具体的行政工作则应较少干预，从而有助于确保行政效率。在现实政治运作中，无论是政治职能还是行政职能的行使均不只委托某一个或某一套机构去实施，而任何一个或一套机构也可能不只限于行使这两项职能中的一个。政治运作的现实需要要求国家意志的表达与执行之间相互协调一致，即政治与行政职能之间需要相互协调制约。 　　二、政治与行政的协调与制约 　　古德诺在指出了基于国家意志表达与执行的政治与行政职能划分后认为政治与行政的职能划分只是相对的，并不存在着绝对的政治和行政分野。在实际政治运作中，他认为不可能存在着脱离政治的行政，也不可能存在没有行政的政治，两者之间的联系非常紧密。如果一种国家意志的表达得不到执行，实际上只能是一纸空文，而执行一种并非国家意志所表达的行为准则则正是执行机构在行使表达国家意志的体现。美国虽然以权力的“平衡与制约”为基础实行三权分立的政治体制，但在实际政治生活中政治或行政职能均不可能仅由某一部门去实施，而任何一部门或机构也不可能仅限于行使一种职能。因此，政治运作的现实需要要求国家在意志的表达和执行之间取得协调一致，才能维持政治生活的正常运行。为了维持这两者之间的协调一致，我们不得不部分放弃国家意志表达机构和执行机构独立性，要么表达机构受执行机构的控制，那么执行机构服从于表达机构，从而追求实现两者之间的平衡。 　　在政治生活中，履行国家意志表达职能的“民选”机构应该保有对国家意志执行机构的控制从而体现民主政府“民有、民享、民治”性质，但古德诺认为政治对行政的控制应该适度。政治对行政的适度控制可以通过“机构”和“官员”两个方面进行。一方面，政治对行政的控制应仅限于狭义的执行机构，而不应包括司法、统计和科学等政府机构。另一方面，只需高级执行性官员从属于政治就可确保政治对行政的有效控制，而大部分行政执行官员则应不受政治干扰独立履行职责。这有助于维持行政的科学性和有效性，从而提高行政效率。此外，古德诺还指出了行政组织与政党之间保持适度平衡的重要性，如果政党力量强大而行政体制软弱则会出现政治对行政的过度控制，从而使行政组织沦为政党的工具而妨碍国家意志的执行和表达。反之，又会有利用行政组织对选举的控制权利来影响国家意志自由表达的危险。因此，只有保证政治对行政的适度控制，才有可能实现民治政府和高效行政。 　　三、反思：政治、行政与政党 　　政治与行政二分原则被视为现代公共行政学兴起为一门独立学科的逻辑起点。因此，F·J·古德罗在《政治与行政》一书中的创见被认为奠定了现代行政学作为一门独立学科的理论基础。政治与行政二分与西方政党制度密切相关，体现为政党在立法活动和政治选举中扮演关键角色而作为官僚体系主体的职业文官则力图保持政治上中立的必要性。我国的政党政治体制决定了我国在公共行政理论建构中应注重对中国特色政治体制的研究，而不应简单地移植照搬西方现有的公共行政学理论研究成果。面对中国现阶段独特的政治体制，我国的公共行政理论建构无法回避党政一体化以及政治与行政密不可分这一政治现实。正是中国政治现实运作中的一元化特征，决定了我国公共行政研究中呈现出如下几个特点。 　　首先，我国的政党制度特点决定了公共行政体制的形成和发展必须坚持中国共产党的领导。中国共产党在我国政治生活中的核心领导地位特点决定了我国现阶段的公共行政研究必须坚持党的正确领导。这决定了我国的政治体制具有与西方国家所无法比拟的超稳定性结构。基于西方实行多党制的政党制度特点而进行的政治与行政二分法强调了建立独立和中立的职业文官制度的必要性。中国由于具有超稳定的政党政治结构，从而可以保证文官制度本身的稳定性和公共政策本身的连续性。中国政治制度中所实行的议行合一体制也决定了国家意志的表达与执行中人民代表大会拥有最高的权威，这是与西方国家的三权分立体制迥然不同的。这是中国公共行政所具有的巨大优势，也是西方政治运作中所不具备的特点。中西方的政治体制的巨大差异，从而使得简单套用政治与行政二分法只会误入歧途，在借鉴西方政治与行政二分法的基础上超越二者的区分提出具有中国特色的公共行政理论体系才是我们所应该坚持的正确方向。 　　其次，改善和完善党的领导机制建设应是我国公共行政学研究的重要内容。基于中国独特的政党政治体制，西方行政学中政治与行政二分原则是解决国家意志的表达与执行的关键，而中国党与政府关系的必要厘清则成为政治生活的当务之急。中国特色的政治体系的进一步完善需要进一步坚持和完善党的领导。在这一目标之下必须建立一套制度切实保障公共行政的实现和完善，从而实现行政改革目标所追求的行政公平与行政效率之间的平衡。公共行政从其本质上是对于公共意志的执行，因而必须体现其所具有的公平性，但同时基于资源的有限性而必然要求进行效率考虑。两者之间的矛盾深深影响行政运作中的操作行为，构成当代行政学研究中重要的主题。在当代具有中国特色的党政关系中，改善党的领导和完善党的领导方式也必然基于对两者的考量，在两者中取得平衡。 　　再次，警惕政治与行政一体化中所存在的危险应是我国公共行政研究中的重要主题。在《政治与行政》一书中古德诺特别强调了政治对行政的制约以及政治对高级行政官员的约束机制的重要作用。在中国的政治体制中，政治与行政相互渗透并紧密联系在一起。政治与行政在党的一元化领导下所产生的弊病通常是缺乏制约和监督机制。这势必会导致官僚系统在公共行政过程中行动迟缓、效率低下甚至贪污腐败等弊病。这在我国现阶段的公共行政运作中时有发生。因此，我国政治体制改革中应重点防止行政权力过度扩张从而形成行政专断倾向。只有强化从政府系统内部和外部对行政权力和政治权力的监督与制约，完善党的领导制度并充分发挥党在权力监督体制中的主导力量才能形成有中国特色的权力监督制衡体制。 　　四、结语 　　F·J·古德诺在《政治与行政》一书中提出进行政治与行政职能划分的必要性以及维持政党、政治与行政在现实政治运作中相互制约与协调的重要性。中国政治体制中超越政治与行政二元分野的一元化特征决定了我们必须特别重视中国公共行政学建构中的政党与行政关系研究。我国的政党制度决定了公共行政体制的形成和发展必须坚持中国共产党的领导，改善和完善党的领导机制建设成为我国公共行政学研究的重要内容，但应注意预防政治与行政一体化中因监督机制缺失而导致的贪腐和行政效率低下等弊病的发生。 　　参考文献： 　　[1][美]F·J·古德诺著.王元译.政治与行政.华夏出版.1987年版. 　　[2]张国庆.公共行政学.北京大学出版社.2007年版. 　　[3]姚秋娴.浅论政治与行政二分法.东南传播.2006（6）. 　　[4]张金马.公共政策分析：概念、过程、方法.人民出版社.2004年版. 　　[5]王瑾.浅议政治行政二分法及其对我国的启示.法制与社会.2008（3）. 　　[6]吴春梅，石绍成.政治-行政关系的知识社会学分析.行政论坛.2010（4）.