劳动法执行中的"次标准"

　　摘 要： 中国论文网 http://www.xzbu.com/4/view-11145.htm　　基于对中山大学社会学与社会工作系2006-2010年间关于珠三角农民工的三次大规模问卷调查数据的比较分析发现，劳动法并未能够有效保护大多数农民工的劳动权利。劳动法执行过程中已经形成了“次标准”，即在劳动法规定的强制性劳动标准之外，劳动法的执行过程产生了一个资方、劳动者和政府等相关方基于默契共同遵守的标准。该标准通常低于法定劳动标准，并将违法形塑为常态和长期趋势。“次标准”是法律文本与法律实践长期分离的结果，造成这种分离的原因在于两者分别应对不同的需要，法律文本满足意识形态需要，法律实践则满足现实需要。 　　� 　　关键词：劳动法；劳动权利；农民工；“次标准” 　　�中图分类号：C913；C97 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2011)12-0090-11 　　�� 　　作者简介： 　　郑广怀，中山大学社会学与人类学学院讲师；孙中伟，中山大学社会学与人类学学院博士研究生 (广东 广州 510275）�� 　　 　　农民工劳动权利受到严重侵害、长期得不到有效保护是一个不争的事实。保护农民工权利有劳动法、工会和社会力量等多种机制，其中劳动法是最基础的具备强制性的机制。1978年以来，为适应市场经济条件下劳资关系急剧变动的需要，中国劳动立法进程加快，到现在已经逐步形成了一个较为完备的体系。� 　　然而，劳动法的执行情况怎样呢？相关法规能够有效保护农民工的劳动权利吗？如果能，保护了哪些权利？程度如何？如果不能，为什么？这是本文试图回答的问题。本文包括三个部分：首先，我们将对改革开放以来有关农民工权利保护的劳动法律法规进行梳理，并对立法机关、政府部门、学术界有关劳动法执行情况的调查和研究进行回顾；其次，利用中山大学社会学与社会工作系2006-2010年间对珠三角九城市(即广州、深圳、珠海、佛山、肇庆、东莞、中山、惠州、江门）农民工进行的三次大规模问卷调查数据，以法律条文为蓝本，描述劳动法保护农民工权利的现状和趋势；最后，提出“次标准”的概念来分析劳动法的执行现状和难以执行的原因。 � 　　一、文献回顾 　　�(一)有关农民工劳动权利的法律法规 　　�劳动法包含的内容非常广泛，例如劳动就业、劳动合同的订立、变更与解除程序、工作与休息制度、劳动报酬、劳动安全、组建工会、集体谈判、罢工等(关怀：《劳动法》，中国人民大学出版社2008年版。，其核心是“保护劳动者的合法权益”(《劳动法》第一条）不受侵犯。 　　�我国劳动立法始于20世纪50年代初期。为适应国家建设和计划经济的需要，国家制订了一系列劳动法律法规，如《工会法》、《劳动保险条例》、《关于劳动争议解决程序的规定》、《工厂安全卫生规程》等，但在1966至1978年间，劳动立法基本处于停滞状态(关怀：《十一届三中全会以来我国劳动法学的发展》，《法学家》1999年Z1期。)。1978年后，为恢复生产、整顿市场秩序，当局开始重新制订、修订一些劳动法律法规。1992年邓小平南巡讲话明确了中国走市场经济道路的方向，劳动立法进程随之加快(关怀：《六十年来我国劳动法的发展与展望》，《法学杂志》2009年第12期。)。1995年《劳动法》的正式实施，标志中国劳动立法进入一个新阶段。此后，劳动保障部先后颁布了《企业最低工资规定》、《工资支付暂行规定》、《工资集体协商试行办法》等规章。进入新世纪以来，立法进程进一步提速，立法机关和行政机关颁布了《安全生产法》、《职业病防治法》、《工伤保险条例》、《最低工资条例》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》、《劳动合同法》、《社会保险法》等一系列法律法规，可以说，中国劳动法律体系已基本形成(参见常凯《WTO、劳工标准与劳工权益保障》，《中国社会科学》2002年第1期；谢增毅：《劳动法的比较与反思》，社会科学文献出版社2011年版，第1页；关怀：《六十年来我国劳动法的发展与展望》，《法学杂志》2009年第12期。)。 　　�劳动权利是指处于社会劳动关系中的劳动者在履行劳动义务的同时所享有的与劳动有关的权利(常凯：《劳动关系•劳动者•劳权――当代中国的劳动问题》，中国劳动出版社1995年版，第21页。)。我国《劳动法》第一章第三条规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。”劳动权利涉及的内容非常多，其中工资(劳动报酬）、工时(休息休假）、劳动安全、劳动合同(平等就业）、社会保险等几个方面尤为重要，也是本文考察的主要内容。 　　�(二）劳动法执行情况 　　�有关劳动法执行情况的评估主要来自两个方面：全国人大、政府部门和总工会所进行的执法检查或调研；学术界对劳资关系、劳动权利等问题进行的调查研究。这些评估主要集中在工资、工时、劳动合同与社会保险等四个方面。 　　�1.工资。2005年全国人大常委会《劳动法》执法检查报告指出，最低工资保障制度没有得到全面执行，拖欠工资现象仍时有发生。2005年4月的抽样调查显示，12.7％的职工工资低于当地最低工资标准；2004年全国劳动保障监察部门查处的各类案件中，克扣和拖欠工资的占41％；另据检查组问卷调查，在近一年中，有7.8％的员工被拖欠过工资(何鲁丽：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查实施情况的报告》，全国人民代表大会网站，http://www.npc.省略/wxzl/gongbao/2005-12/29/content_5343899.htm，2005-12-28。)。在珠三角，2009年有7%的外来工(大多数为农村户籍即农民工，包括少数城镇户籍者，下同）在过去一年曾被拖欠工资 　　 ⑨孙中伟、雍昕：《2009年珠三角外来工劳动权益状况调查与分析――兼与2008年调查相比较》，《南方人口》2010年第3期。)。万向东等发现珠三角农民工享有病假工资比例为23.05%、带薪休假为18.95%、产假工资为11.13% 　　(万向东、刘林平、张永宏：《工资福利、权益保障与外部环境――珠三角与长三角外来工的比较研究》，《管理世界》2006年第6期。)；2009年，这一比例分别为33.3%、46.2%、31.8% 　　�⑨，2010年则分别为32.3%、43.5%、31.9% 　　刘林平、雍昕、舒玢玢：《劳动权益的地区差异――基于对珠三角和长三角地区外来工的问卷调查》，《中国社会科学》2011年第2期。)。 　　� 　　2.工时。2005年全国人大常委会《劳动法》执法检查报告指出，超时加班现象比较普遍，相当一部分企业违反劳动法规定，要求劳动者超时加班，并且不支付加班工资，特别是一些生产季节性强、突击任务多的企业，劳动者每日工作长达十几个小时；有的企业将“四班三运转”改为“三班三运转”，劳动者很少有正常休息日 ⑤ 何鲁丽：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查实施情况的报告》，全国人民代表大会网站， http://www.npc.省略/wxzl/gongbao/2005-12/29/content_5343899.htm，2005-12- 28。)。《2009年农民工监测报告》显示，2009年农民工每周工作时间多于《劳动法》规定的44小时的占89.8%( ⑧ (11)�国家统计局：《2009年农民工监测报告》，国家统计局网， http://www.stats.省略/tjfx/fxbg/t20100319_402628281.htm，2010-03-19。)。另有调查表明，2009年，81.1%的珠三角外来工周工作时长超过44小时( ⑨(145)

　　孙中伟、雍昕：《2009年珠三角外来工劳动权益状况调查与分析――兼与2008年调查相比较》，《南方人口》2010年第3期。)。� 　　3.合同。在《劳动合同法》出台之前，尽管《劳动法》第十六条明确规定建立劳动关系应当订立劳动合同,但根据劳动和社会保障部2004年4月对40个城市的调查，农民工劳动合同签订率仅为12.5% ⑩ 全国总工会调研组：《农民工权益保障问题调研报告》，载《中国农民工调研报告》，中国言实出版社2006年版。)。2005全国人大常委会《劳动法》执法检查报告指出，中小型非公有制企业劳动合同签订率不到20％，个体经济组织的签订率更低，而农民工主要集中在这两类企业中�⑤。2005年珠三角农民工的劳动合同签订率为48%(13)� 万向东、刘林平、张永宏：《工资福利、权益保障与外部环境――珠三角与长三角外来工的比较研究》，《管理世界》2006年第6期。)。《劳动合同法》颁布之后，劳动合同签订率明显上升。据人力资源和社会保障部统计，截至2008年9月底，按照全国规模以上企业统计口径，劳动合同签订率为93%。然而，部分行业、企业劳动合同签订率仍然较低，餐饮、娱乐、旅游等服务业和建筑业的劳动合同签订率一般不超过50%；部分中小企业和私营企业劳动合同签订率较低，有的省部分地区的中小企业劳动合同签订率还不到40%(华建敏：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查实施情况的报告》，2008年12月25日，http://www.npc.省略/wxzl/gongbao/2009-02/05/content_1505231.htm。)。《2009年农民工监测报告》显示，2009年以受雇形式从业的外出农民工中，与雇主或单位签订劳动合同的占42.8%�⑧；在珠三角，调查显示2009年外来工签订合同比例为61.7%�⑨。 　　�4.社会保险。2005年全国人大常委会《劳动法》执法检查报告指出，与劳动法实施前的1994年相比，城镇企业职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的参保人数分别增长0.63倍、32.2倍、0.33倍、3.3倍、4.5倍。但是，农民工参保率普遍较低，目前总体参保率不超过20%，说明大部分农民工并未参保⑩。《2009年农民工监测报告》显示，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%。值得关注的是工伤风险较高的建筑业农民工，雇主或单位为其缴纳工伤保险的比例仅为15.6%，同时养老保险、医疗保险和失业保险的比例也显著低于其他行业，参保比例分别为1.8%、4.4%和1%�(11)�。英格丽•尼尔森等(Nielsen,et al.）于2003年在南京、苏州、昆山、仪征、滁州和常州与劳动与社会保障局的代表一起对城市企业进行了问卷调查和访谈，回收了780份问卷，发现52.2%的农民工有养老保险，46.9%的有医疗保险，22.5%的有失业保险，28.3%有工伤保险，16.1%有生育保险 　　Nielsen,I., Nyland, C., Smyth, R. ,Zhang, M., & Zhu, C. J., “Which Rural Migrants Receive Social Insurance in Chinese Cities? Evidence from Jiangsu Survey Data”，�Global Social Policy,� Vol.5,No.3 , 2005,pp.353-381.)。万向东等调查发现，2005年珠三角农民工的工伤保险购买率为43.75%、医疗保险为21.09%、养老保险为14.26%��(13)�；另有来自珠三角的调查表明，2009年外来工工伤保险购买率为52.1%、医疗保险为50%、养老保险为34.9%、失业保险为17.4%、生育保险为13.9%(14)�，2010年分别为53.9%、52.1%、37.7%、18.4%、14.5%刘林平、雍昕、舒玢玢：《劳动权益的地区差异――基于对珠三角和长三角地区外来工的问卷调查》，《中国社会科学》2011年第2期。)。� 　　(三）小结 　　�回顾劳动法的制定、颁行以及来自政府相关部门检查或调研、学界调查的法规执行情况，我们有如下发现：第一，尽管劳动法律法规基本完备,但劳动法执行情况并不乐观,某些指标改善幅度较小，甚至出现反复。第二，既有文献未能全面反映劳动法执法情况。对劳动法执行情况的评估主要是由立法和行政部门做出的，这些评估主要涉及某一法律法规或法律法规的某一方面，很难据此对当前劳动法执行情况进行总体判断。第三，既有研究主要使用截面数据，难以动态反映劳动法的执行情况。鲜有研究者使用多时点数据对农民工权利保护情况进行纵向比较分析，因此也难以对劳动法执行的变动趋势做出较为客观准确的评估。第四，对劳动法执行情况的分析缺乏类型学上的划分，更缺乏概念提炼。当前有关劳动法执行的评估或研究较为具体，主要是就事论事，尽管积累了大量的数据资料，但是对于我们从理论上认识劳动法执行以及劳动权利保护的变化规律帮助不大。 　　� 　　二、数据与测量 　　�(一）数据 　　�本文数据主要来自四个方面：一是于中山大学“城市化进程中的农民工问题”课题组2006年7月在珠三角对农民工的问卷调查(N=3086）；二是中山大学“流动与权益――珠三角外来工的追踪研究”课题组2008年7-8月份在珠三角对外来工的问卷调查(N=2510，其中农民工2072个）；三是中山大学“农民工权益保护理论与实践研究”课题组2010年7-8月份在珠三角对外来工的问卷调查(N=2046，其中农民工1729个）；四是某外来工服务机构于2003-2010年间对珠三角农民工中的工伤者进行的问卷调查(N=8316）。� 　　为便于比较和统一口径，我们只使用农民工样本进行分析。前三项调查涉及农民工的日常生活、工作条件、福利待遇、权益维护、社会融入等多个方面，其中重点是劳动权利状况；第四项数据是我们迄今为止找到的有关农民工工伤的样本最大、时间跨度最长的一份调查数据，涉及企业安全生产、劳动保护等情况。 　　�(二）测量 　　�基于劳动权利所包含的主要内容，根据1994年以来国家及广东省颁布的劳动法律法规，本文将测量指标归纳为工资、工时、职业安全、劳动合同和社会保险五个方面。在具体指标的选择上，主要考虑三个因素：一是强制性，即具体法条中明确规定用人单位“应当”或“不得”做出某种行为；二是时效性，即涉及的法律法规大多在2006年前(测量时点前）颁布；三是可量化，即具体法条中明确了可操作的劳动标准，如“劳动者平均每周工作时间不超过四十四小时”(《劳动法》第三十六条）。各指标涉及的法条和生效时间见表1。� 　　三、实证分析 　　�(一）工资 　　�《劳动法》第五十条规定：“用人单位不得克扣或者无故拖欠劳动者工资”。数据显示，珠三角农民工工资拖欠率从2006年的8.8%下降至2010年的5.0%，该规定执行情况较好。《劳动法》第四十八条规定“用人单位支付劳动者的工资不得低于当地最低工资标准”。最低工资标准包括月工资和小时工资两个标准(根据《劳动保障部关于职工全年月平均工作时间和工资折算问题的通知》，各城市小时最低工资标准由月最低工资标准除以月标准工作时间得来，2006年月标准工作时间为167小时，2008至2010年则为174小时。)。相对而言，月最低工资得到了较好执行，2006年有9%的农民工月工资低于所在城市的最低工资标准，2010年降至4%。小时最低工资执行情况呈现波动趋势，2010年低于最低工资标准的比率仍在20%以上。2011年3月广东再次提高最低工资标准，广州市区涨至1300元，为全国最高，然而就执行情况而言并不理想，6.4%的农民工月工资低于最低工资，高达35%的小时工资低于最低工资标准(数据源于清华大学社会学系“新生代外来工研究”课题组于2011年7月对广州市外来工的调查(N=504）。)。

　　�《广东省工资支付条例》第二十四条规定：“劳动者因病或者非因工负伤停止工作进行治疗，在国家规定医疗期内，用人单位应当依照劳动合同、集体合同的约定或者国家有关规定支付病伤假期工资。”调查显示，2006年到2010年，病假工资增加了约7个百分点，但仍有70%的农民工不能获得法定应得的病假工资。带薪休假执行情况略好于病假工资，但仍不到50%。《妇女权益保障法》第二十七条规定：“任何单位不得因结婚、怀孕、产假、哺乳等情形，降低女职工的工资。”相比2006年，2010年产假工资执行情况有所改善，但执行率仍低于35%。 　　�《工伤保险条例》第三十三条规定：“职工因工作遭受事故伤害或者患职业病需要暂停工作接受工伤医疗的，在停工留薪期内，原工资福利待遇不变，由所在单位按月支付。”数据表明，2006年至2010年，受工伤住院期间停发工资的比例有所下降，但是仍然有20%以上的农民工被停发工资。更有甚者，受工伤后，还需要自己支付医疗费。� 　　(二）工时 　　�《劳动法》第三十六条规定：“国家实行劳动者每日工作时间不超过八小时、平均每周工作时间不超过四十四小时的工时制度。”实际执行情况远非如此。2006年，农民工平均每天工作9.8小时(为使表2简洁、统一，此处工资水平、工作时间等数据没有列入。)，周工作时间61.8小时，68.6%的农民工需要加班，平均每天加班3.2小时。尽管2008年工时有明显下降，但随着2010年经济回暖，企业订单增加，工作时间随之增加，加班比例甚至超过了2006年，达到72.1%。每周工作时间超过44小时的也从2008年83.5%上升到2010年的84.8%。 　　根据《劳动法》的规定，用人单位安排劳动者加班应严格控制延长工作时间的限度，一般每日不得超过1小时；因特殊原因需要延长工作时间的，在保障劳动者身体健康的条件下长工作时间每日不得超过3小时，但是每月不得超过36小时。2010年，44.2%的农民工每天加班时间在1小时以上，与前几年数据相比，严重加班(3小时以上）的比例已经明显下降，但仍有17.2%的加班时间超过3小时。� 　　在休息方面，《劳动法》第三十八条规定：“用人单位应当保证劳动者每周至少休息一日。”然而，2006年，56.9%的农民工每周休息时间少于1天，2008-2010年，这一数字有所下降，但是仍然超过三成。更为严重的是，2010年还有13.7%的农民工整月都得不到一天休息，这已经严重侵害了他们的休息权。 　　�(三）职业安全 　　�《职业病防治法》第四条规定：“用人单位应当为劳动者创造符合国家职业卫生标准和卫生要求的工作环境和条件，并采取措施保障劳动者获得职业卫生保护。”数据表明，2006-2010年农民工工作环境有所好转。2006年，30.2%的农民工表示其工作环境含有有毒有害的物质或噪音，到2010年这一比例下降至22.9%。《劳动法》和《安全生产法》均规定用人单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，并提供劳动防护用品。尽管2010年用人单位提供安全生产培训的比例比2006年提升了9.3个百分点，但仍有接近2/3的农民工未获安全生产培训就上岗。更为严重的是，用人单位依法提供安全保护工具的比例呈现波动下降趋势，2006年为61.5%，2010年则降至50%以下。 　　�(四）劳动合同 　　�《劳动法》第十六条规定：“建立劳动关系应当订立劳动合同。”事实上，2006年仅有42.4%的农民工与用人单位签订了劳动合同。2008年实施的《劳动合同法》规定“用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系……建立劳动关系，应当订立书面劳动合同”(第七条和第十条）。由于各级政府劳动部门加大了对违法企业的惩罚力度，致使2008年劳动合同签订率有了较大增长，签订率近60%，但此后签订率增长缓慢，甚至出现下降趋势。2010年，劳动合同的签订率仅提升不到5个百分点。而2011年广州市农民工的劳动合同签订率甚至只有53%(数据源于清华大学社会学系“新生代外来工研究”课题组于2011年7月对广州市外来工的调查(N=504）。)。虽然这只是珠三角一个城市的数据，但也表明，《劳动合同法》的执行情况并不乐观。 　　�《劳动合同法》第十六条规定：“劳动合同由用人单位与劳动者协商一致，并经用人单位与劳动者在劳动合同文本上签字或者盖章生效。”该法条执行情况较差。2008年参与协商率仅约30%，2010年虽有所增加，但仍在35%以下。这说明在求职过程中，对大多数农民工而言，他们所能做的只是选择“签”还是“不签”。没有平等的劳资协商，只有被动的接受。因此，即使劳动合同签订率有所提高，但如果农民工不能有效参与合同订立过程中的协商，那就意味着签订的劳动合同只是用人单位单方面开出的“霸王条款”，并不能真正起到保护农民工权利的作用。 　　�《劳动合同法》第九条规定：“用人单位招用劳动者，不得扣押劳动者的居民身份证和其他证件，不得要求劳动者提供担保或者以其他名义向劳动者收取财物”。2006年，缴纳押金的比例是24.4%、扣押证件比例是12%，四年之后，此类侵权事件有所减少，缴纳押金和扣押证件的比例均下降了一半左右，但此类侵权现象仍然未能杜绝。 　　�(五）社会保险 　　�社会保险是农民工面临年老、患病、工伤、失业、生育等风险时的重要保障。《工伤保险条例》第二条规定：“用人单位应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职员或者雇工缴纳工伤保险费。”但是，2006年农民工参加工伤保险的比例不到40%，2010年也只提升至52.3%。换言之，接近一半的农民工得不到工伤保险的保护。《广东省失业保险条例》第二条规定：“本省行政区域内单位及与之形成劳动关系的劳动者应当按照本条例参加失业保险。”然而，该条例执行八年后，2010年农民工参加失业保险的比率仅为16.4%，其保障农民工的作用可谓微乎其微。医疗、养老、生育三项社会保险虽然在《社会保险法》颁布前，法律没有规定强制购买，但也是保障农民工基本生存的需要。与2006年相比，2010年医疗、养老、生育保险覆盖率均均有不同程度的提高，分别为45.3%、34.8%、12.9%，但是整体覆盖率仍然偏低。� 　　四、总结与讨论 　　�(一）劳动法执行中的“次标准” 　　�以现行劳动法为依据，基于问卷调查数据，我们可以发现，除少数指标外(如工资拖欠、月最低工资和工伤医疗费），劳动法并未能够有效保护大多数农民工的劳动权利。究其原因，我们认为，在劳动法执行过程中已经形成了“次标准”(sub-standard）。所谓“次标准”是指，在劳动法确定的强制性的劳动标准(labor standard）之外，劳动法的具体执行产生出了一个资方(用人单位）、劳动者和政府等相关方基于默契共同遵守的标准，该标准通常低于法定劳动标准，将违法形塑为常态和长期趋势。具体而言，它具有如下特征和功能： 　　�第一，强制性规定弹性化执行。“次标准”变强制性条款为选择性条款，把法条中规定的“应当”、“必须”和“不得”等在法律实践中变通为“可以”、“提倡”和“允许”。因此，尽管现行劳动法对工资、工时、劳动安全、劳动合同和社会保险等都做出了明确的强制性规定，但执行过程中却并未体现强制性，在我们统计的26个指标中，执行率在90%以上的仅有月最低工资、工资拖欠和工伤医疗费3个指标，其中工伤医疗费从历年数据看还呈现波动趋势(参见表3）。

　　第二，确定劳动法执行的优先顺序。工资优先于工时和福利待遇，工伤保险优于其他社会保险。结合表2和表3，我们不难发现，与工资直接相关的标准(如月最低工资、工资拖欠）得到了较好执行，而与工时和福利待遇相关的标准(如病假工资、带薪休假、产假工资、月加班时间）执行率较低。就社会保险而言，工伤保险执行情况最好，其他社会保险执行率都在50%以下。正如石秀印所指出的，工伤保险的实施可以带来巨大积累，而失业保险保费少，结余少，因此地方政府积极落实工伤保险，对农民工的失业保险则意兴阑珊(石秀印：《地方剥夺：解释农民工问题的一个概念》，载《中国劳动者维权问题研究――中国工会法60年与劳动法15年》，社会科学文献出版社2011年版。)。 　　�第三，遵循市场调节高于法律调节的原则。在我们区分的劳动法执行的两种变化趋势中，处于波动趋势的指标多与工时有关，如加班时间、小时工资、周工作时间等(参见表3）。工时通常是企业生产经营状况的直接反映。当企业处于生产旺季时，订单增加，工时随之增加。如果工人工作时间的增加超过法定工时，说明企业基于市场逻辑的行为越过了法律底线。换言之，工人的工作时间主要受企业基于市场状况的调节，而非受限于法定工时。因此，当2010年经济在金融危机后开始复苏时，原本执行情况正在改善的指标，如日加班时间和周工作时间，又呈现恶化趋势(参见表2）。 　　�第四，遇到外部压力和劳工反抗时向法定劳动标准看齐。“次标准”不是一个真正的标准，作为一个实践脚本(transcript），它会根据外部环境的变化参考法定标准迅速做出权宜性的调整(参见图1）。例如，自2003年10月温家宝总理替农妇熊德明讨薪以来，面对全国各地多起因农民工讨薪引发的恶性事件，各级政府三令五申要求解决农民工工资拖欠问题，采取多种措施对重点行业进行监督治理，不得拖欠工资这一法定标准就执行得较好(参见王海涵等《欠薪民工可找发包人 全省偿还拖欠工程款48亿元》，南方网，http://www.省略/news/gdnews/zhzt/mgzx/qxfb/[1**********]4.htm ，2004-11-12；刘振兴、唐东《农民工工资清欠成效明显――去年我市农民工工资清欠问题调查》，青岛新闻网， http://www.省略/content/2005-03/07/content_4378085.htm，2005-03-07；白天亮《农民工被拖欠工资近八成被追回》，《人民日报》2004年5月12日。)，而2008年受金融危机的冲击，政府执法力度减轻，工资拖欠又有所反弹(白天亮：《农民工维权新难题：工资拖欠出现反弹，社保参保率环比下降》，人民网， http://gd.省略/GB/123946/9077528.html，2009-04-03。)。又例如，《劳动合同法》实施后，各地政府面临舆论压力，全力提高劳动合同签订率，珠三角农民工劳动合同签订率由2006年的42.4%增加至2008年的58.1%，而2008年之后，地方政府执法力度下降，劳动合同签订率增长缓慢(见表2）。 　　�第五，“次标准”包括实体性的“次标准”和程序性“次标准”。和法律分为实体法和程序法一样，劳动法的“次标准”也分为实体性和程序性两类。实体性“次标准”包括工伤保险打“五折”、病假工资打“三折”、周工作时间限制基本不执行等，这在本文对历年数据的实证分析中得到了充分体现。程序性“次标准”包括劳动者不参与劳动合同内容协商、限制公民代理劳动争议案件、将调解由选择性程序运作成强制性前置程序等(郑广怀：《劳工权益与安抚型国家――以珠江三角洲农民工为例》，《开放时代》2010年第5期。)。因调查数据所限，本文涉及的程序性“次标准”较少，这是后续研究应当改进的。 � 　　(二）“次标准”形成的体制环境 　　�劳动法执行过程中形成的“次标准”是法律文本与法律实践长期分离的结果。通常，我们在研究法律执行的时候，经常要关注的一个主要问题是法律规定和法律执行之间的一致性问题。换言之，法律应当在执行过程中尽量维持与文本规定的一致性。但问题在于，法律执行(实践）和法律规定(文本）并非总是需要维持一致性，恰恰相反，两者可能需要维持不一致性(分离）。 　　�法律执行和法律规定需要保持分离的原因在于两者根本是应对不同的需要，法律文本满足意识形态需要，法律实践则满足现实的需要。就劳动法而言，颁布保护农民工权利的法律文本是中国作为“工人阶级领导”的“社会主义国家”和中国共产党作为“中国工人阶级的先锋队”的政治及意识形态需要，同时也是应对国际上要求中国当局改善人权状况的持续呼吁，并配合了在社会福利制度和劳工权利保护上“与国际接轨”的需要。而违反法律规定、漠视乃至侵犯农民工权利的法律实践则是服从于国家“以经济建设为中心”的GDP主义的需要，服从于维持威权统治的需要，服从于维持既得利益集团利益的需要。某种程度上，牺牲农民工的劳动权利已经成为吸引投资的“必要成本”。 　　�法律文本与法律实践之间的差异性提供了立法者和执法者足够的操控空间。正是依托这个空间，“次标准”应运而生。它是一个中介机制，源于法律实践，低于法定标准，指导具体的法律实践。它像一个“影子内阁”，当外界质疑中国劳动者权利得不到保护时，它退居幕后，让与国际标准接轨的劳动立法站到台前，从容应对；当农民工试图运用劳动法寻求权利救济时，它走上台面，抑制农民工的维权行动。它是一个缓冲地带，它的存在使得既得利益集团(如资方）确信旨在保护劳动者权利的法律即使颁布也难以执行。因此，既得利益集团更多不是阻挠立法进程，而是着力在实践中塑造限制劳动法执行的“次标准”。它是一场游戏，参与者包括资方、劳方和政府三方，也包括其他社会力量，只不过在这场游戏中，出局的往往都是“被游戏”的劳动者。 　　� 　　(责任编辑：薛立勇） 　　 　　The Sub-standard in Labor Law Enforcement：� 　　Based on Migrant Workers Survey Data from 2006-2010 in Pearl River Delta 　　 　　Zheng Guanghuai Sun Zhongwei 　　�� 　　Abstract: 　　Based on a comparative analysis of three large sample surveys of migrant workers carried out by the Department of Sociology and Social Work of Sun Yat-sen University in the Pearl River Delta between 2006 and 2010, this paper found that labor law can’t protect most migrant workers’ right effectively. The sub-standard has emerged from the enforcement process of labor law, that is, in addition to the mandatory labor standard, the implementation of labor law complies with the sub-standard based on a tacit agreement by employers, workers, governments and other stakeholders. Sub-standard is usually lower than the statutory labor standard, transforming illegal activities into norms and long-term trends. Sub-standard is the result of a long separation between the legal text and legal practice, the former is to meet the need of ideology, while the latter is to meet the need of reality. 　　� 　　Keywords: 　　Labor Law；Labor Rights; Migrant Workers；Sub-standard