未加盖单位印章的行政告知,法院判决为无效行为

孟为珍、马宝兰与滨海县人民政府二审行政判决书

江苏省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2015）苏行终字第00047号

上诉人（原审原告）孟为珍。

上诉人（原审原告）马宝兰。

两上诉人的共同委托代理人褚中喜，北京市万博律师事务所律师。

两上诉人的共同委托代理人韦亮，北京市万博律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）滨海县人民政府，住所地滨海县迎宾路。

法定代表人钱武华，该县县长。

委托代理人蒯冬胜，滨海县政府法制办公室工作人员。

委托代理人谭夕忠，江苏强仕律师事务所律师。

上诉人孟为珍、马宝兰因诉滨海县人民政府（以下简称滨海县政府）政府信息公开一案，不服江苏省盐城市中级人民法院（2014）盐行初字第00025号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年1月19日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年2月13日、4月10两次公开开庭审理了本案。上诉人孟为珍、被上诉人滨海县政府的委托代理人蒯冬胜、谭夕忠两次到庭参加诉讼，上诉人孟为珍、马宝兰的共同委托代理人褚中喜、韦亮分别参加了第一次庭审、第二次庭审。因调取相关案件卷宗需要，本院扣除了案件审理期限。本案现已审理终结。

原审法院认定，2014年4月1日，孟为珍、马宝兰向滨海县政府递交政府信息公开申请书，申请滨海县政府公开：1、江苏省滨海县东坎镇坎北村水韵新城、翰林院、学府壹号、财富中心、东坎镇政府大楼建设项目是否履行了建设用地审批手续；2、如履行了审批手续，请依法公开各种审批文件。滨海县政府于2014年4月15日作出2014（滨政办）第1号《非本机关政府信息告知书》（以下简称《告知书》），告知孟为珍、马宝兰其申请公开的内容属于国土和住建局部门掌握和自行存档的信息，建议其向滨海县国土局、滨海县住建局咨询，并告知了联系方式。孟为珍、马宝兰对该告知书不服，提起本案诉讼，请求依法撤销滨海县政府于2014年4月15日作出的《告知书》，判令滨海县政府立即按其要求公开相关政府信息。

原审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第四条规定，滨海县政府具有负责本行政机关政府信息公开工作的法定职责。本案中，滨海县政府于2014年4月1日收到孟为珍、马宝兰提出的政府信息公开申请，经审查于2014年4月15日作出《告知书》，告知孟为珍、马宝兰其所申请的滨海县东坎镇坎北村的水韵新城、翰林院、学府壹号、财富中心、东坎镇政府大楼等建设项目的用地审批手续，属于国土和住建部门掌握和自行存档的信息，并告知了申请人该行政机关的名称、联系方式，滨海县政府的告知行为符合《政府信息公开条例》第十七条、第二十一条的规定。滨海县政府在作出的《告知书》上未加盖公章系该县政府工作中的瑕疵，但尚不足以撤销该行政行为，对此滨海县政府应予注意。孟为珍、马宝兰的诉讼请求，没有法律依据。原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回孟为珍、马宝兰的诉讼请求。

上诉人孟为珍、马宝兰上诉称，根据《政府信息公开条例》第二十六条和《江苏省政府信息公开暂行办法》第二十一的规定，被上诉人滨海县政府应当依据上诉人的申请提供加盖本机关印章的书面政府信息材料，而被上诉人所作出的《告知书》并没有加盖告知单位公章，系没有按照法定形式提供答复意见，明显属于法律适用错误。原审判决认定被上诉人此前未刻制专门印章，无法在该告知书加盖印章系工作瑕疵的结论明显依据不足。而上诉人要求公开的征地批复属于市、县人民政府应当公开的政府信息，被上诉人以非该机关制作不予公开无法律依据。因此，被诉行政行为程序违法，适用法律错误。请求本院依法撤销原审判决，支持上诉人在原审中提出的全部诉讼请求。

被上诉人滨海县政府答辩称，针对上诉人孟为珍、马宝兰的政府信息公开申请，被上诉人已告知上诉人其申请公开的内容属于国土和住建部门掌握和自行存档的政府信息，建议其向滨海县国土局、滨海县住建局咨询，并提供了联系方式，故被上诉人已履行了告知义务。被上诉人作出的《告知书》上虽未加盖印章，但并未对上诉人的政府信息公开权益造成侵害。请求本院驳回上诉，维持原判。

上诉人孟为珍、马宝兰提起上诉后，原审法院将双方当事人在原审中提供的证据材料均随案移送本院。

本院庭审中，双方当事人对原审判决认定的案件事实均无异议，本院依法予以确认。

在本院第二次庭审中，被上诉人举证名为徐春海的寄件人于2015年3月26日向孟为珍邮寄的答复及附件，用以说明滨海县国土资源局已向上诉人公开了其申请公开的建设用地审批手续。上诉人对该证据的真实性无异议，但认为该答复未加盖印章，无法确认系滨海县国土资源局作出，且滨海县国土资源局亦非本案政府信息公开义务机关，故对该证据的合法性和关联性有异议。因该证据并未加盖滨海县国土资源局印章，无法证明具体的制作组织或个人，故本院不予认证。

本院经庭审质证另查明，涉案《告知书》未加盖发文机关印章。

本院庭审中，双方当事人围绕本案的争议焦点即针对孟为珍、马宝兰的涉案政府信息公开申请，滨海县政府是否履行了政府信息公开的法定职责进行了辩论。

上诉人孟为珍、马宝兰认为，《江苏省政府信息公开暂行办法》第二十一的规定，被上诉人滨海县政府应当依据上诉人的申请提供加盖该机关印章的书面政府信息公开材料，而被上诉人作出的《告知书》并没有加盖公章，该《告知书》违反法定形式。根据《政府信息公开条例》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，上诉人申请公开的涉案政府信息是由被上诉人制作、保存的，故被上诉人应向上诉人公开涉案政府信息。

被上诉人滨海县政府认为，上诉人孟为珍、马宝兰申请公开的政府信息并不明确，被上诉人作出的《告知书》的内容已充分保障了上诉人的政府信息公开权利。该《告知书》上虽未加盖印章，但上诉人的政府信息公开权利未因此受到侵害。

本院认为，行政机关作出公文应当符合法定形式要件要求，不具备法定形式要件的公文为无效公文。《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关应当分情况分别作出答复。《党政机关公文处理工作条例》第九条第（十三）项规定，公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符。有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章。《江苏省政府信息公开暂行办法》第二十一条第二款规定，政府信息公开义务人以书面形式向申请人提供政府信息的，应当加盖本机关印章。本案被上诉人滨海县政府针对上诉人孟为珍、马宝兰的政府信息公开申请作出的《告知书》，不属于公文中可以不加盖机关印章的例外情形，因此该《告知书》只有加盖被上诉人印章才具有法律效力。因该《告知书》并没有加盖被上诉人印章，不符合政府信息公开书面答复的法定形式要件要求，故被上诉人滨海县政府作出的涉案《告知书》系无效行政行为，应视为滨海县政府尚未依法向上诉人履行政府信息公开答复义务。

综上，原审判决关于滨海县政府作出的涉案《告知书》符合法律规范规定的认定错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项的规定，判决如下：

一、撤销江苏省盐城市中级人民法院（2014）盐行初字第00025号行政判决。

二、确认滨海县人民政府于2014年4月15日向孟为珍、马宝兰作出的2014（滨政办）第1号《非本机关政府信息告知书》无效。

三、责令滨海县人民政府于本判决生效之日起十五日之内履行法定职责。

本案一、二审案件受理费人民币各50元，由滨海县人民政府承担。

本判决为终审判决。

审　判　长　齐　鸣

代理审判员　季　芳

代理审判员　黄　河

二〇一五年四月二十一日

书　记　员　胡志成

案例评析：

本案中，行政机关针对原告政府信息共开申请作出的《告知书》因未加盖印章，不符合政府信息公开书面答复的法定形式要件要求，故该《告知书》系无效行政行为，应视为行政机关尚未依法履行政府信息公开答复义务。结合最高人民法院2014年9月12日发布政府信息公开十大案例中如果爱婚姻服务有限公司诉中华人民共和国民政部案 ，以司法审判再次明确了：行政机关作出的答复，只有加盖本机关印章才具有法律效力，对外方能产生法律效力。

法律依据：

1.《党政机关公文处理工作条例》第九条第（十三）项规定，公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符。有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章。显然，政府信息公开告知书不属于公文中可以不加盖机关印章的例外情形。

2.国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见（国办发〔2010〕5号 ）

第二条：行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。第五条：凡是《条例》规定应该公开、能够公开的事项，都应及时、全面、主动公开。第六条 改进依申请公开政府信息服务中，在答复申请时，要依法有据、严谨规范、慎重稳妥。

3.国办公开办函（2016）235号规定：政府信息公开告知书属于国家公文，且作出答复须符合严谨、规范的要求。