海外中国公民安全问题与国籍国的保护_万霞

２００６年１２月总第９２期第６期

外交评论

ＦＯＲＥＩＧＮＡＦＦＡＩＲＳＲＥＶＩＥＷ

Ｄｅｃ．２００６

Ｎｏ．９２

海外中国公民安全问题与国籍国的保护

万霞

（外交学院国际法系，北京１０００３７）

摘要：海外中国公民的安全问题已越来越引起人们的关注，而对其中所牵涉到的管辖权以及中国作为国籍国的

保护等问题也是众说纷纭。本文以此为导引，围绕外国人的管辖、外国人的待遇、外交和领事保护等基本问题，从国际法和国内法两个不同的角度展开了全面而深入的分析。外国人合法权益的维护和保障必须按照国际法和国内法，并依靠国际社会的广泛合作才能取得良好的效果。

关键词：海外中国公民；外国人待遇；管辖权；外交保护；领事保护中图分类号：Ｄ９９８．１

文献标识码：Ａ

文章编号：１００３－３３８６（２００６）０６－００９９－０７

一、海外中国公民安全问题

及其涉及到的法律关系

进入２００６年，中国人在海外遭受各种危险的报道在各类媒体上屡见不鲜：４名同胞在南非遭枪杀、１４名香港游客在埃及因车祸遇难、３名中国工程师在巴基斯坦遇袭身亡等，这些恶性事件的发生震惊国内，也引起了中国政府及有关部门的高度重视……

大量的中国公民出境，加速了中国与世界其他国家的交流与沟通，同时，也使中国的外交和领事保护工作面临严峻的挑战。目前，中国驻外外交机构有仅２００５年２４０多个，其中大使馆１５９个，领事馆６０多个。一年，中国外交部门处理的领事保护事件共有约３万起，也就是说，平均每天就有５０名中国公民在海外因各种各样的麻烦而求助于中国驻外机构［１］。

世界各国有着其自身的政治、经济、文化和法律环境，中国公民在海外遇到的风险也各有差异，涉及衣食住行等诸多方面。例如，南亚、东南亚的危险在于恐怖活动和战乱；非洲除了政局动荡之外，还多了劳务纠纷、抢劫和绑架；在欧美，需要警惕的则是蛇头、走私贩毒的陷阱以及旅游安全；中东是一个比较特殊的地区，它几乎囊括了上述各种危险；而在中国周边海域，多发渔业纠纷和领土纠纷……不仅如此，在法制不健全、政局动荡、恐怖活动和刑事犯罪猖獗、社会治安环境恶劣的国家，别说是外

收稿日期：２００６－１０－２５

作者简介：万霞，女，外交学院国际法系副教授。

国公民，就是连其本国公民的生命和财产安全也无法得到切实保障。但总体上，中国公民在北美和欧洲的安全系数相对较高，而在中亚、南亚、中东、非洲和东欧、拉美等地的安全系数则较低［２］。

对于中国公民或法人受侵害案件不断增多的原因，除了国际安全形势、国内治安状况等复杂因素外，还存在以下一些值得考虑的因素：

１．海外中国公民人口基数的增大，遇到各种安

全威胁的可能性就增大。２０多年来，走出国门的中国公民总人数呈倍数增长，人口基数大了，出事的几率也就增大了。２０世纪８０年代，中国公民的出国人数每年约为３０万人次左右，而２００５年一年，中国出境人数达到３１００万人次，是过去的１００倍［３］。

资本、２．目的地国因素。经济全球化带来市场、人员及原材料的全球流通，而不少中国企业和商人比较有竞争力的投资、经商、劳务输出的目的地大都是一些发展中国家或不发达国家，如中东、中亚、南亚、非洲等地，这些地方相对而言社会问题较多，风险系数较大。

３．中国人“漏财”。中国公民通常携带大量现金

进行生意往来或旅游观光，为不法分子提供了可乘之机。许多中国公民在工作和生活中有现金交易的习惯，于是一些人专门寻找中国公民作为对象进行抢劫或勒索等犯罪活动，而许多中国公民也常有破财免灾的思想，再加上人生地不熟，往往不会激烈

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反抗或报警。纽约警方最近公布的资料显示，在纽约各大族裔的报案率统计中，华人受害者的报案率最低，从侧面助长了犯罪分子的嚣张气焰。

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草案》），就定义、适用范围、自然人和法人的国籍等方面进行了初步编纂，但在条款解读上，各国仍在不少问题上存在争议，足见该问题的复杂性。

所谓外国人，一般是指依据一国国籍法不具有该国国籍的人［４］。外国人这一概念是从属地国的角度而言的，其中包含着以下三个基本含义：

第一，外国人是处于其国籍国领域之外的人。第二，外国人不拥有其所在的某一属地国的国籍，这是属地国家区分本国人与外国人的基本依据。

第三，外国人一般指的是一国境内具有普通身份的外国人，享受外交特权和豁免权的外籍人士不属于普通的外国人。而无国籍人在各国法律规定中也被作为外国人看待，双重或多重国籍人的情况复杂，通常要根据属地国家的认定来确认其国籍。

对于一个公民走出国境到达另一国而成为外国人，国际法中有以下几个基本的认识①：

４．中国人法律意识和防范意识相对薄弱。一些

走出国门的中国公民缺乏对所在国基本情况的了解，不注意自我保护和自我防范。２００５年１１月，纽约地方检察官办公室还专门针对华人的安全问题发布中文版“华人安全手册”，为海外中国人提供必要的协助。

海外中国公民所遇到的各种安全事件，例如人身伤害、财产损失及其他权益受侵害等，除了发生在国际公共区域（即不属于任何国家管辖范围的区域）的之外，实际上都是发生在一国（即中国公民所在的那个国家）境内的各种刑事、民事及行政事件或案件。从性质上说，该类事件属一个国家的内部事务，应由属地国家按照其法律法规进行处理。

另一方面，海外中国公民在当地的身份属于外国人，也涉及到一个国籍国的保护和属人管辖的问题，也就是说，中国作为国籍国有权对在海外的中国人的合法权益进行维护。由于此类事件涉及到外国人与属地国、外国人与其国籍国、属地国与国籍国之间众多的法律关系，交织着国内法与国际法中很多复杂的因素，因而处理起来比较棘手。

１．公民有权离开自己的国家。这就是国际公约

所确认的自由迁徙权。１９４８年《世界人权宣言》第１３条规定“：（１）

人人在各国境内有权自由迁徙和居

住。（２）人人有权离开任何国家，包括其本国在内，并有权返回他的国家”。１９７６年《公民权利和政治权利国际公约》第１２条第２款、第３款规定“：人人有自由离开任何国家，包括其本国在内。”“上述权利，除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制外，应不受任何其他限制”。类似的规定还可见于《欧洲人权公约》第４号议定书的第２条第２款等。当然，公民有权离开自己的国家，必须按照相应的法律规定和程序申请获得外国的签证。通常，各国对于不同性质的入境有专门的规定，涉及外国人的人身、财产等各类权利，申请入境的个人必须无条件遵守，否则，就可能被拒绝入境。

二、国际法中的外国人管辖

——属地管辖和属人管辖—

中国公民一旦出境进入一个陌生的国度，就成为一个国家境内的外国人。

外国人的管辖问题是国际法中的一个基本问题，其渊源可以追溯到近代国际法初期。作为国家间关系的焦点，有关外国人的法律制度被规定在不引同的国际法领域，如外国人的法律地位与待遇、渡、庇护、国籍、国家责任、难民问题、人权的国际保护、外交与领事制度等。由于外国人问题牵涉到国内法和国际法两个法律体系的适用，涉及到国际法各不同的分支，因而处理起来难度也相当大。联合国国际法委员会从１９９７年后一直着手进行外国人待遇和外交保护制度的编纂工作，２００６年二读通过了一个拥有１９个条文的条款草案（即《外交保护条款

２．国家有权决定是否接受外国人入境。按照国

际法，一国没有必须接受外国人入境的义务。正如《公民权利和政治权利国际公约》第１２条所规定的，国家可以按照自己的法律，出于公共秩序、国家安全、公共利益和健康、道德等方面的需要，限制外国人进入其领土。任何国家也没有权利要求另一国

①这些最基本的认识来自于国际法的一些权威著作《：奥本海国际法》（第９版）（英）（詹宁斯、瓦茨修订）《、国际

公法原理》（英）（布朗利）《、国际法》（德）（主编：沃尔夫刚・格拉夫・魏智通）《、国际法引论》（王铁崖）等。

第６期万霞：海外中国公民安全问题与国籍国的保护

择了离开本国的属地管辖、接受外国的属地管辖。国际法保障一个国家对领土内的人、物和事件的属地管辖权，因为它是国家主权的根本标志之一，是领土主权最重要的体现。国际法也保障各国籍国的属人管辖，正如《奥本海国际法》指出的，进入一国领土的外国人“仍然受他们本国的保护，根据这一普遍承认的国际法的习惯规则，每一个国家对于在国外的本国公民享有保护的权利”［７］（Ｐ１７３）。属人管辖权的规定“实际上反映了对于一个国家管辖其领土内私人的权力的限制”［８］（Ｐ７４３）。因为，外国人的待遇不仅仅牵涉到外国人本人，还牵涉到外国人所属国的国家利益，因此，无论是属地管辖还是属人管辖，国际法中对这些权利的基本限制是：（１）不违背本国所承担的条约义务；（２）不违背国际法的基本原则或一般国际法强制规律。

必须允许其公民入境。是否允许外国人入境、怎样允许其入境、出入境的各类条件和要求等，均由属地国家通过立法加以规定。

３．进入一国境内的外国人被视为默示接受了当

地的属地管辖。外国人从办理进入一国境内的有关手续时起，就被视为默示接受入境国的属地管辖。首先，外国人必须按照该国移民法或入境法的有关规定取得合法进入的资格。而一旦进入一国国境，则须遵守属地国家的法律，接受当地的立法、行政、司法管理，无权以任何理由加以拒绝。尽管外国人的国籍国也拥有对该人的属人管辖权，但属地管辖处于相对优先的地位，属人管辖须服从和受制于属地管辖。

４．外国人的待遇通常须结合国际法和国内法，

最终通过属地国家的法律规定来确定。按照国际人权法和各国宪法的要求，一个人，无论是本国人还是外国人，都应当享受一国法律保障下的各项基本权益。实践中，一国保障外国人的基本权益，除了将其基本权利明确规定在相关法律中，还须严格遵守对该国生效的多边或双边条约，充分考虑国际惯例。国与国之间通过互惠原则互相给予对方侨民怎样的待遇，在一国境内基于条约给予不同的外国人不同的待遇，在国际法和国际实践中并不禁止，但是以国家不违反其所承载的国际义务和国际强行法则为限。

三、外国人的待遇———国际法的视角

国际法上讨论外国人待遇指的是一国如何对待在其境内的外国人的问题，考察的是整个国家对外国人的接受、容忍和保护程度。它首先涉及的是一个国家和一个外国公民之间的关系，进而可能发展到一个国家与该公民所属国之间的关系。当一个外国人在某国受到侵害时，我们首先必须要区分该侵害的性质：是国家对外国人的侵害，或者仅仅是国内某个个人或其他主体对外国人的侵害？如果是后者，例如，中国人在海外遭受犯罪分子抢劫、谋杀等，通常是不进入国际法讨论的范畴的，因为，该类事件属于属地国家的国内管辖事项，应依该国法律规定追究和处理。而从一国国内法的角度而言，所有发生在一国境内的刑事、民事等各类案件，无论案件当事人是否是本国公民，都应由当地国家司法机关予以管辖。从以上分析可知，对外国人的侵害，侵害者如果是国家则可能进入国际法领域。如果不是整个国家对外国人的侵害，则不属于国际法讨论的范畴。

至于在一国境内外国人到底应该享受怎样的待遇，有关该问题的讨论在国际法中由来已久，争议也颇为激烈，至今仍没有形成广泛的共识。伴随着殖民扩张，从１９世纪末２０世纪初，西方国家就提出了所谓“最低国际标准”（ｍｉｎｉｍｕｍｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ

５．一国对在外国的本国人拥有属人管辖权，因

此可以对其提供领事保护或进行外交保护。外交保护是国家的一项基本权利，其法理来源于国家主权。外交保护通常须满足法律规定的条件，例如：受保护的公民持续地保有本国国籍；该公民须在当地用尽了司法救济；该公民的合法权益受到了当地国国家的非法侵害等。因此，是否对本国公民进行外交保护，何时对本国公民实行外交保护，实际上还需要结合具体的案件性质和案件进展情况进行综合判断，而非国籍国在任何阶段的随意干预。正因为如此，有学者认为，外交保护归根到底是属于各国自由裁量的政治问题［５］（Ｐ１１１）。实践中常有这样的情形：国家基于政治或其他原因，拒绝对其国外侨民进行外交保护，或不等其国外侨民的请求就行使外交保护［６］（Ｐ８３）。由于外国人本国的可能介入，会对属地国家的外国人管理工作带来一定的压力，属地国家需良好地处理与外国使领馆的关系，及时就有关情况进行沟通和交流，以最大限度地取得理解和支持。

综上所述，一个公民选择离开本国，实际上就选

ｓｔａｎｄａｒｄ）的问题。而自２０世纪中期以来，由于广大

发展中国家的发展和壮大，出现了取消外国人特

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权的主张，最有代表性的观点则是所谓的“卡尔沃主义”。

西方学者眼中的最低国际标准是“根据国际惯例应当给予外国人的至少国际法意义上的最低标准。”“是指任何一个文明社会中个人应当享有的权利。这里包括拥有法律能力和法律主体资格的权利、参与经济生活的权利、生存权、人身不受伤害和个人安全、享受法律和司法公正以及参加正常司法程序的权利。”［９］（Ｐ３１３）这种观点认为，无论国家之间是否存在互相给予侨民待遇的条约，或者一国国内法中是否存在如何给予外国人待遇的法律规定，对外国人待遇的标准是客观的，即“最低国际标准”。如果一国没有达到这一标准，侵害了外国侨民的利益，则其本国有权要求属地国家承担国际责任。由于西方国家的这种主张实际上给其他国家国内法强加了某种标准或规则，被许多弱国、穷国或达不到西方标准的国家视为有干涉他国内政之嫌，因为，按照国际法，一国给予外国人怎样的待遇必须要服从该国国内法的规定，除非该国承担了必须给予其某种待遇的国际义务。

针对“最低国际标准”，拉丁美洲国家提出了与其针锋相对的“卡尔沃主义”（Ｃａｌｖｏｄｏｃｔｒｉｎｅ）

①

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的，因为，外交保护权是国家固有的、由国家所享有的权利，不因个人请求或放弃而发生或消灭，个人是无权在与外国政府所订立的契约中放弃国家所享有的外交保护权的［１１］（Ｐ２２２）；同时，属地管辖国也无权通过一个国内法意义上的契约而否定另一个国家在国际法上享受的属人管辖的权利。

“最低国际待遇”和“卡尔沃主义”所主张的“国民待遇”之争反映了国家在对待外国人待遇方面的两种担心：一是西方国家的担心。由于各国的人权状况不一，西方国家侨民在一国可能享受不到其所要求的基本待遇，如果一国人权状况不好，那么西方侨民的基本权利很难得到保障。正如一位学者断言，如果不确立最低国际标准“，它将意味着国家有权把外国人折磨至死，只要它也把自己国民折磨至死———这是常识和正义所不能接受的结论”［１２］（Ｐ１０４）；一是发展中国家的担心。外国人在一国的待遇应当受所在国国内法管辖，如果国际社会确立“国际最低标准”，则是对属地国家主权的侵犯和内政的干涉。

这两种观点，从某种角度上说都有其合理性。因此，该争论最终的答案并不是一个非此即彼的结论。笔者认为，正确处理外国人待遇问题，必须结合国际法和国内法综合考虑予以确定。而在两种观点的交锋中，一些清晰的结论也逐渐显露出来：

第一，外国人应享受何种待遇，国际法上并没有统一的规定；

第二，一国给予外国人怎样的待遇，要根据该国的国内法予以确定；

第三，一国给予外国人的待遇，不得违背其所承担的条约义务和一般国际法强制规则，否则就会产生国家责任。

第四，外国人，与一国境内的任何其他个人一因为样，应享有基本的人权。“所有人的基本权利的存在，包括本国人，同样也包括外国人，每一个国家尊重和遵守这些基本权利的相应义务的存在，现在反映在《联合国宪章》《、世界人权宣言》《、公民权利和政治权利国际公约》等的相应部分中”［１３］（Ｐ７８）。

尽管对于外国人应享受何种待遇存在争议，但在实践中，与本国公民所享受的各类权利相比较，外国人的待遇总体上还是要低一些②。例如，外国人

其核。

心思想是外国侨民与本国人应享受同等待遇，不能享有更多的权利或特权，如果确立所谓最低国际标准，外国人将会享受比本国公民更大的权利，这是与主权平等原则、国民待遇原则背道而驰的［１０］（Ｐ１３８）。卡尔沃主义的实施是以在契约中订立“卡尔沃条款”的方式进行的，其内容是，双方约定，有关契约方面的争端，契约当事人之一的外国人应当依据当地的国内法来处理，服从当地法院的管辖，不得请求本国的外交保护。

对于“卡尔沃条款”在国际法上的意义，有人认为，该条款虽然只为拉美国家所接受，但挑战了传统国家责任理论的局限性。以至２０世纪６０年代以后，联合国国际法委员会开始从新的角度对国家责任问题进行编纂。也有人评价，由拉丁美洲国家发展起来的，为避免外国人特权的国民待遇理论没有在国际法上获得广泛承认［１０］（Ｐ１３８）。有人认为，如果按照国际法理论进行分析，卡尔沃条款是根本无效

①卡尔沃（ＣａｒｌｏｓＣａｌｖｏ，１８２４－１９０５）是阿根廷著名的国际法学者，曾任阿根廷外交部长。为排除欧洲列强的非法

干涉，提出了有关外国人待遇的基本主张。其主张被后人冠以“卡尔沃主义”“、卡尔沃条款”并得以传播。服兵役、参加政治活动等。②同时还应看到，外国人也不承担本国公民所应承担的相关义务，如效忠、

第６期万霞：海外中国公民安全问题与国籍国的保护

第一个层次—在属地国境内，当——国内法层面。涉及本国人的相关事务时，国籍国（其大使馆或领事馆）

可以积极协助本国人处理各类相关事务，帮

助本国人维护其自身在海外的合法权益，协助解决他们遇到的各种实际问题。这些保护行为在属地国领土之内发生和进行，被统称为国籍国的“领事保护行为”或《维也纳领“护侨行为”，其基本内容是事关系公约》所规定的各国的领事职务①。必须注意的是，一国的护侨行为只是一国向在海外的本国公民提供符合国际法和国内法规定的力所能及的帮助和援助，并不构成对属地国家正常的行政活动或司法活动的干涉，所有这些活动都在属地国家法律允许的限度内进行，并受尊重国家领土主权及不干涉内政等原则的制约。

第二个层次———国际法层面。当一国违反了其所承担的国际义务而侵害外国公民的合法权益时，外国人的国籍国可以通过国际交涉等方式要求侵害国承担国际责任，这就是“外交保护”。

外交保护和领事保护虽然只有一词之差，但它们在性质、内容和适用的条件和范围等方面有着很大的差异。

领事保护中国家的角色非常特殊，在属地国境内基本上是以协助者或帮助者的身份出现，其管理事务的能力受到属地国法律的限制。即使对本国人提供各种帮助和协助，如协助其与有关部门交涉、协助寻找律师等，国籍国本身也并不是法律程序中的当事人，更不是案件实体权利与义务的承受者。司法救济中的一切实体上或程序上的权利义务仍须由本国公民自身去行使和承担。

在外交保护中，国家所保护的并非是本国某个公民的个人利益，而是国家自身在国际法上的合法权利。一国违背了其所承担的保护特定国家侨民的国际义务，产生了一国的国际不法行为，该行为侵害了侨民所属国所享有的法律权利。常设国际法院和国际法院在几个案件中都阐述了上述结论，如马弗罗马提斯巴勒斯坦特许权案（１９２４年国际常设法院，希腊／英国）、诺特鲍姆案（１９５１年国际法院，列支敦士登／危地马拉）、巴塞罗那牵引公司案（１９７０

通常不享受政治方面的权利，外国人在经济方面的权利一般也不完全等同于本国国民。即使连要求“最低国际标准”的西方学者，也承认对外国人的待遇“与本国人相比较，有一点歧视，在国际习惯法上一般地说是允许的”［１４］（Ｐ３３０）。例如，在英国的外国人不能成为英国船舶的所有权人，也不能获得英国皇室的官职等

［１５］（Ｐ５６４）

。因此，无论是主张“国民待

遇”，还是主张“最低国际标准”，由于没有所谓形成统一的国际法规范，也就无法在理论和实践中彻底消除外国人与当地国家公民之间的差异。当然，国家之间可以通过双边条约互相给予对方的国民与本国公民完全相同的待遇，但这种特殊安排一般是基于互惠原则而产生的，并不具有普适性。

总之，在国际法上，没有所谓“一刀切”的外国人待遇的标准。

而从人的基本权利角度来说，有学者认为，应承认一般国际法上外国人在日常生活中不可缺少的权利能力和行为能力。例如，人身自由、对日常生活中必需的财产的权利以及为保障这些自由和权利诉诸法律的权利。除此之外的权利，特别是从事经济活动的权利，国际法如果没有给予保障，则应通常由通商条约来加以规定［１６］（Ｐ１４８）。

四、外国人的国籍国保护

外国人的国籍国可以行使属人管辖权。这种属人管辖权主要通过与属地管辖权冲突和协调来实现。就属人管辖国来说，则是通过对本国公民实施外交保护和领事保护来体现。

外交保护和领事保护是一国对于身处外国的本国人进行属人管辖的最基本内容。广义上，外交保护包含了领事保护、外交保护及由此带来的其他相关内容；狭义上，外交保护则仅仅是指能够引发国家责任、导致法律后果的保护行动，国家将一国对其国民的损害视为对自己的损害，并在国际交涉中要求对方承担国际责任。从这个意义上，外交保护是一项国际法上的制度。

一国对身处外国的本国人进行保护，通常分为以下两个层次进行：

①１９６３年《维也纳领事关系公约》规定，领事职务包括：在国际法许可限度内，在接受国内保护派遣国及其国

民———个人与法人之利益；帮助及协助派遣国国民———个人与法人；向派遣国国民发给护照和旅行证件等；担任公证人、民事登记员等，办理若干行政性质事务，但以接受国法律规章无禁止之规定为限；其他还包括转送司法文书、监护和托管事务、船舶的监督及检查等等。

外交评论２００６年

项目

保护类型

前提条件所表现的权利性质手段权利的行使

国籍；２、外国国国籍国对属地国的权利，由国家主动提起，与侵害国家有权决定行使或１、

外交保护

家的侵害行为；３、表现为国家之间的关系，国交涉，在国际法框架下放弃对本国公民的外用尽当地司法救济

受国际法调整

进行

交保护

国籍国公民享有的请求应在外国的本国公民请求本国公民有权决定请

领事保护

国籍

其本国协助和保护的权或属地国请求，在属地国求或放弃本国的领事利，受属地国国内法和国家的法律框架下，对本国保护籍国国内法调整

公民提供帮助和援助

年国际法院，比利时／西班牙）等。

自１８世纪以来，外交保护权一直被认为是受害者国籍国国家的权利，而不是受害者个人的权利。“外交保护在性质上是一种国际程序。当一个国民为取得外国的赔偿而向本国政府提出请求时，便使该请求成为独立于个人控制的国际交涉对象，因而必须服从其政府的解决。通过对受到外国侵害的本国国民的支持而提出请求的政府，由于作为主权者的资格而行为，因此是作为自身的请求而提出的，而不是作为个人请

［１７］（Ｐ２２９）

求者的代理人或受托人而行为”。也就是说，当

国公民［５］（Ｐ１１２）。

五、中国加强对海外公民的保护

中国与世界上１６０多个国家保持着良好的外交关系，对于中国公民在海外遇到的每一起不测事件，只要法律允许，中国政府都会全力以赴，协助处理有关事务，要求当地国家依法处理，切实维护中国公民的合法权益。同时应当看到，中国政府在维护公民权益的同时，也必须遵守国际法和有关国家国内法的规定，不得干涉他国的内部事务。中国政府是否在国与国之间的关系中启动外交保护，需要根据属地国处理有关事件的实际行动和效果以及中国的自身利益来决定。

中国对海外中国公民的保护任务之艰巨是世界上任何一个国家都无法比拟的。对几千万走出国门的中国人进行保护和管辖，中国政府必须找出一条适应中国改革开放要求的、切实可行的、能取得有显著效果的途径。在这方面，我国政府已做了很多工作。２０００年，外交部发布了《中国境外领事保护和服务指南》，该指南于２００３年开始在各外交机构向中国公民免费发放。２００４年，外交部成立了涉外安全事务司，并在外交部办公厅设立了“应急办公室”。在外交部网站上，人们还经常见到各类“出国特别提醒”，２００５年的８１条特别提醒中，有６０多条与海外公民的安全问题相关［１９］。

目前，外交部本着“预防与处置并重的原则”，已设立了五项机制来加强对海外公民的保护［２０］，切实落实外交外事为民的执政理念。这五项机制分别是：

协调机制：建立了由外交部牵头的境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议制度，统一指挥、协调国外涉及中国公民和企业的重大事件的处理工作。

国家进行外交保护时，已将一国对其国民的损害视为是对自己的损害，是国家对国家的损害，尽管外交保护的后果会惠及个人。

国家可以根据自己的决策来决定是否行使外交保护，而不必以私人请求者的意思作为基础。即使本国公民提出请求，国家也可以从自身立场考虑不行使外交保护；反之，即使在外国的本国国民没有提出请求，国家也可以行使外交保护权，而不论本国人是否接受。因此，在国际法上“，国家有权保护其在海外的本国人，也就是说，有权要求另一国按照双方缔结的条约和国际习惯法上外国人待遇的基本原则来对待其公民，但是，国家没有保护其本国公民的强制责任”［１８］（Ｐ１８３）。

国家与国家之间的交涉行为有时可能会很快地解决某个公民的权益问题，但有时也不一定能取得预期的结果。如果谈判破裂，有关国家便有可能决定提交给某个国际仲裁庭或国际法院裁决。一国通过国际法途径收到的求偿的赔偿金，从性质上是归该国所有的。国内法一般会要求将该笔赔偿金偿付给相应的受侵害的公民，但国际法对此没有要求。在美国，通过成立国家委员会来裁定此类事项，并将通过国际求偿所获得的赔偿金合理地分配给本

第６期万霞：海外中国公民安全问题与国籍国的保护

［５］［美］托马斯・伯根索尔，肖恩・Ｄ．墨菲．国际公法［Ｍ］．北京：法

律出版社，２００５．

预防机制：利用网站和其他媒体渠道充分、及时发布各国的安全状况、旅游、经商、劳务等信息；跟踪、分析和研究各类安全信息，对不同国家和地区的安全状况进行动态评估，及时向社会发布。

应急机制：国内有关部门和驻外使领馆建立、完善相应机制，组成应急小组，制定工作计划；确定联络方案，保障信息畅通；开设热线电话，收集各方资讯；协调国内外单位共同开展工作。

服务机制：向社会多宣传，加强政府和民众的联系，让老百姓知道政府可以提供什么服务，如何提供服务；建立侨民登记制度，与其建立直接联络，保持服务渠道的畅通。

磋商机制：通过双边、多边定期磋商、紧急交涉、派出外交部长特别代表或政府工作组等形式，赴事发地点，敦促有关国家采取措施，切实维护中国公民合法权益。

而从海外中国公民自身来说，恐怕更重要的是要多地学习和了解一些法律知识，学会应循正当的法律途径来维护自身的权益。有道是，祖国是我们强大的后盾，但是，实现权益最终要靠我们自身。

参考文献：

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［１］邱观史．积极筹备领事保护处，建立和完善相应的领事保

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（实习编辑邝艳湘）

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ＴｈｅＳａｆｅｔｙＰｒｏｂｌｅｍｓｏｆｔｈｅＣｈｉｎｅｓｅＰｅｏｐｌｅＯｖｅｒｓｅａｓ

ＡｎｄｔｈｅＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎｏｆＮａｔｉｏｎａｌｉｔｙＳｔａｔｅ

ＷＡＮＸｉａ

（ＣｈｉｎａＦｏｒｅｉｇｎＡｆｆａｉｒｓＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｂｅｉｊｉｎｇ１０００３７，

Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＷｉｔｈｍｏｒｅａｎｄｍｏｒｅｐｅｏｐｌｅｐａｙｉｎｇａｔｔｅｎｔｉｏｎｔｏｔｈｅｓａｆｅｔｙｐｒｏｂｌｅｍｓｏｆｔｈｅＣｈｉｎｅｓｅｐｅｏｐｌｅｏｖｅｒｓｅａｓ，ｔｈｅｒｅｌａｔｉｖｅｒｕｌｅｓｏｆｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌｌａｗａｐｐｌｉｅｄｔｏｔｈｉｓｉｓｓｕｅｈａｖｅａｌｓｏｂｅｃｏｍｅａｆｏｃｕｓｐｒｏｂｌｅｍ．Ｔｈｉｓｐａｐｅｒｔｒｉｅｓｔｏｍａｋｅ，ｏｎａｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌｂａｓｉｓ，ａｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅａｎａｌｙｓｉｓｏｆｔｈｅｊｕｒｉｓｄｉｃｔｉｏｎｏｆｔｈｅａｌｉｅｎｓ，ｔｈｅｔｒｅａｔｍｅｎｔｏｆｔｈｅａｌｉｅｎｓ，ｔｈｅｄｉｐｌｏｍａｔｉｃｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎａｎｄｔｈｅｃｏｎｓｕｌａｒｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ．Ｉｔｄｒａｗｓｔｈｅｃｏｎｃｌｕｓｉｏｎｔｈａｔｔｈｅｌａｗｆｕｌｒｉｇｈｔｓｏｆｔｈｅａｌｉｅｎｓｃｏｕｌｄｂｅｒｅａｌｉｚｅｄｏｎｌｙｂｙｒｅｌｙｉｎｇｏｎｔｈｅｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌｌａｗａｎｄｔｈｅｄｏｍｅｓｔｉｃｌａｗｉｎｔｈｅｆｒａｍｅｗｏｒｋｏｆｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ．

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