宋世明:行政类事业单位改革国际视野

作者：宋世明

2012-04-25　　来源：瞭望新闻周刊 　 文字大小：【大】 【中】 【小】

我们通常所说的行政类事业单位如果回归行政机构，具体回归形式应认真探究。如果简单地把行政类事业单位“换名为”组成部门的执行机构，而没有实质性的管理方式与运行机制的转变，难以实现改革目的与目标

从国际视角来观察，国外并没有“行政类事业单位”这一概念。但国外一些特定类型的机构履行了类似于中国行政类事业单位的职能。比如，美国的独立机构、法国的独立行政机构、英国的执行局、新加坡的行政类和监管类的法定机构、日本的独立行政法人、荷兰的独立行政实体、西班牙具有行政职能的自治实体、瑞典的执行局等基本上承担了类似我国行政类事业单位所履行的职能。

尤其是，观察美国的独立机构、英国的执行局、新加坡的法定机构设立、运作与管理，可以拓宽我国行政类事业单位改革的国际视野。

美国独立机构

美国联邦政府架构主要由三部分组成。一是总统行政首脑办事机构，主要承担决策辅助与综合协调职能。二是内阁部，作为总统领导的执行法律的最大、最重要的行政机构履行政府基本职能。三是独立机构与政府公司。美国独立机构又可分为独立行政机构与独立规制委员会两种类型，依法享有行政权、委托立法权和委托司法权，承担类似于我国中央政府层级行政类事业单位所履行的职能。

美国的独立机构属于行政机构，但相对于内阁部，甚至相对于总统来说，在法律地位、治理结构等方面具有充分独立性。美国独立机构是由国会通过法律设置的，其负责人往往由总统提名，经议会批准，由总统任免。从治理结构来看，美国独立行政机构一般实行独任制。美国的独立规制委员一般实行委员会制。

从经费来源看，美国独立机构的经费来自财政拨款。近年来，由于规制领域的不断扩张和规制活动的日益复杂，独立规制机构面临因经费不足而导致规制有效性不足的挑战，一些规制机构提出向规制对象增加收费项目来弥补经费不足的建议。

独立机构的人力资源管理，除了政府任命官员之外，其他都属于经考试录用的职业公务员。由于独立机构的专门性，所以在录用资格条件方面，专业要求特别高。

根据独立性程度的差异，独立机构监督与问责机制也不同。部内的独立机构向所属部长或总统负责；部外独立行政机构向总统负责，直接向总统汇报工作（实际运作中，行政管理和预算局预算审查官代表总统管理独立执行机构）；而独立规制委员会既不对总统、国会、最高法院负责，也不对部负责，只对法律负责。独立机构都要接受总统、国会、最高法院的制约，都要接受公众和舆论的监督。

这也给了我们一些思考与启示。首先，美国联邦政府架构并不存在非常严格的“决策机构”与“执行机构”之间的分离，而是存在明显的综合性机构与专门性机构的区分。综合性机构与专门性机构所承担的行政职能是相得益彰的互补竞争关系。

其次，组成部门（内阁部门）以外的行政机构承担部分行政职能是客观存在。政府统一行使行政职能，不意味着政府组成部门（内阁部门）来行使所有的行政职能。组成部门以外的行政机构主要履行专门性强的行政职能。

其三，执行性的行政机构与规制性的行政机构存在区别。执行性的行政机构一般按照行政命令来管理，而规制性机构一般根据法律来独立监管，强调对法律负责。从发展趋势看，社会性的规制机构一般在部内设置，经济性规制机构一般部外设置。

英国执行局

在英国中央政府架构中，执行局承担了一些类似于我国中央政府层次行政类事业单位所承担的职能。英国执行局是1970年英国工党希斯政府大部门体制改革后出现的。1988年，保守党撒切尔政府开始系统地建立执行局。在政策制定与执行相对分离的原则下，中央各部设立核心司与执行局。核心司专门负责政策制定，执行局专门负责政策执行与服务提供。执行局由内阁部归口管理，受主管部门领导，经费预算和人事任免受主管部门直接约束，接受主管部长与公众的监督。

英国执行局所涉及的领域包括：国防、社会保障、卫生监管、环境、农业（渔业）、交通、移民、犯罪、知识产权、土地注册、建筑标准以及商业监管等方面。

英国执行局的设立不需要根据单独的立法授权，而是由各部委根据内部行政权的再分配而组建。政府各部长保留对于执行局的调整权和撤消权。

从治理结构看。机构委员会为决策层，由首席执行官、一位非执行官主席和若干非执行官成员组成，主要是设计执行局的战略发展方向，以及确保完成中央政府的绩效目标体系，不干涉机构具体的操作和细节工作。

执行官委员会为执行层。由机构的主管们组成，对机构委员会负责。与机构委员会协商沟通，参与设计机构发展的战略方向；认真完成所制定的战略性政策；负责机构的日常管理和财务管理工作；定期对于机构所执行的任务进行监督检查；负责资源的有效分配和管理等。“部门咨政”、“咨询建议委员会”、“管理委员会”构成咨询层。

从经费来源看，英国执行局的经费来源有全额拨款、差额拨款、营运性拨款三种。2002年统计数据显示，49%的执行局为全额拨款，36%的执行局为差额拨款，15%的执行局为营运性拨款。2008~2009年，总共开支460亿英镑，其中380亿由英国中央财政直接提供，其他开支来源于各种收费。

执行局的工作人员全部为公务员，基本按公务员法管理，但公务员报酬取决于个人工作绩效。部长通过提高管理透明度、绩效管理对首席执行官进行监管。执行局每年年终都要提交工作报告与财务报告，除敏感内容外，还要公布下一年度工作计划。部长可以根据任期绩效评估结果决定首席执行官的续聘与解聘。

首席执行官的管理自治权与中央政府绩效目标控制有机结合，这是英国执行局治理方式的最大特点。内阁部部长每5年对执行局的绩效评估结果，不仅决定首席执行官的去留，而且决定执行局自身的存废。1998~2010年，英国政府共取消131个执行局的使命（这期间共存在过217个执行局）。其中37%与其他执行局合并，18%机构组织形式和结构发生变化，26%转变为其他类型公共机构，12%转变为私有机构，7%职能被取缔。1998年执行局为139个，3/4的公务员就职于执行局；2010年执行局为90个，半数公务员就职于执行局。也就是说，1998~2010期间，共有45%的执行局脱离了政府机关，从而实现了部分政府职能向社会的转移。

英国执行局给我们的思考与启示是，首先，在组成部门内部相对区分决策机构与执行机构是可行的。形成简约透明的政策制定与执行责任体系，是提高决策质量与执行效率的普遍诉求。我国层次较高的地方政府在探索建立大部门体制过程中已经开始在部门内相对区分决策机构与执行机构。

其二，决策机构与执行机构在组成部门内部的相对区分，是实现“行政三分”（决策权、执行权、监督权相互分离与协调）的一种重要形式。

“行政三分”不一定意味着政府组织机构在水平层面必须分为决策类机构、执行类机构、监督类机构。组成部门内部的决策机构与执行机构相对区分，是行政决策权与行政执行权相对区分的重要形式。我们通常所说的行政类事业单位如果回归行政机构，具体回归形式应认真探究。

其三，管理方式与运行方式的根本转变是提高执行机构效能的关键。英国执行局的进退留转完全取决于各部委每5年对《政策框架协议》执行情况的审查结果。英国执行局能否实行其设立目的，最关键的是内阁部对执行局的绩效管理能否落到实处。执行局首席执行官能否调动工作人员积极性，关键在于能否真正发挥公务员绩效工资的作用。如果简单地把行政类事业单位“换名为”组成部门的执行机构，而没有实质性的管理方式与运行机制的转变，难以实现改革目的与目标。

新加坡法定机构

新加坡是一个城市国家，只设中央一级政府，没有地方政府。截止到2012年1月，中央政府设置15个内阁部，按照决策、执行相分离原则设立内阁部归口管理的法定机构64个。

新加坡法定机构是从事监管、执行、服务工作的组织类型，它们介于政府与市场之间，取政府与市场两者之长，是政府与市场之间有效的组织形态。具有职责法定、运作独立、企业化管理、监管严格的特点。这些法定机构中，尤其是执行、监管类法定机构为政府“瘦身”、廉洁高效作出了贡献，也为政府吸引专业人才、形成严格的规制体系起到重要作用。

新加坡所有法定机构都是依据国会专门法律成立的，是独立于政府序列和公务员体系之外的法定实体，属于半政府机构。其设立、职责、经费来源等均由法律规定。

从治理结构看，新加坡法定机构大多采用董事局（会）领导下的行政总裁负责制。新加坡法定机构内部治理结构由两个层面构成，一是决策层，即法定机构的董事局（会），负责进行决策或提供咨询服务；二是执行层，即以行政总裁为核心的高级管理层，负责法定机构的日常管理运作。

新加坡法定机构的经费来源形式多样，主要是三种方式：一是政府全额财政拨款或部分拨款；二是政府出资成立后，按商业化原则运作，通过向公众或商业机构出售公共产品和提供服务来获得资金；三是政府购买法定机构提供的服务所支付的代理费和援助金。在营运资金的筹措上，新加坡政府日益鼓励法定机构积极通过资本市场进行融资，从而提高这些机构的营运效率。当法定机构不能做到收支平衡时，其亏损可由新加坡政府财政提供的低息贷款来弥补。

人力资源管理方面，部长对法定机构的董事局（会）和最高管理层有任免权。法定机构雇员不是公务员，不通过公务员招录系统选拔，薪水等级、晋升和奖惩制度等方面的规定都因不同的法定机构而不同。从人才市场雇佣员工，工薪参考市场定价，强调成本效益，将企业管理理念和方法如目标管理、绩效管理等运用到法定机构，注重专业化水平。

法定机构的监管与问责来自三方面，一是法定机构向所属部部长负责，通过各部部长对国会负责。法定机构依法自主开展有关业务，独立承担法律责任。二是财务监管，法定机构的账户必须由新加坡审计长或总理任命的审计员来审计。三是由于机构的职责、运作和监督都有法律的明确规定，法定机构必须将开展业务的情况向社会公开，接受社会的监督。

新加坡法定机构的形态带给我们一些思考与启示。首先，新加坡政府架构中存在严格的“决策机构”与“执行机构”之间的分离。内阁部属于决策机构，实现政府基本职能的综合化。内阁部归口管理的法定机构属于执行机构，实现行政执行职能的专门化。在新加坡，决策权与执行权的分离，是通过内阁部与法定机构的分离来实现的。

其次，专门化的执行机构是大部门体制的一个有机组成部分。大部门体制的核心特征是组成部门相对较少。较少的组成部门主要把握综合性的规划、政策、标准制定与监督职能，而较多的执行机构承担专门性的、执行性的职能，两者相得益彰，相辅相成。我国一些省份正在统筹谋划建立大部门体制与行政类事业单位改革，这种做法值得肯定。

其三，理顺体制与机制是充分发挥决策机构与执行机构各自功能优势的关键。决策机构应该提高决策的科学化程度，提高决策质量。执行机构应提高执行专业化水准，提高执行效能与服务质量。执行机构设立在组成部门内部或是外部并不重要，最重要的是提供既要激发执行机构的生机活力，又要实现严格监管的体制机制。否则，简单地把行政类事业单位换个“法定机构”的名字没有实质意义。

（作者：国家行政学院公共管理教研部教授）