发展新型城镇化:政府不能越位,但也不能缺位

2013年06月25日02:32  来源：人民政协网

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城镇化需要发挥市场和政府“两只手”的作用

“城镇化是现代化自然而然的发展进程，主要由市场主导，但政府也不是无所作为。要发挥市场“无形之手”和政府“有形之手”两只手的作用。但要防政府变成“闲不住的手”而过度主导城镇化。城镇化是一个自然结果，应该“瓜熟蒂落”，不能“强行引产。”在6月20日的“重新审视政府和市场的边界”财经智库沙龙上，全国人大财政经济委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻对本报记者说。

在辜胜阻看来，如果说从1978年改革开放到1992年中国正式确立社会主义市场经济体制的地位，是经济的1.0版，从1992年到十八大是经济的2.0版，那么未来的十年，可以讲是打造中国经济3.0版的非常重要的时期。

而城镇化能不能真可持续发展是打造中国经济3.0版的关键。

辜胜阻认为，城镇化的关键是配套改革，改革的核心是处理好政府与市场的关系。

辜胜阻分析，城镇化有三种模式:一是放任式的模式，完全让市场这只看不见的手来调节，二是政府主导式的模式，三是政府引导式的模式。放任式的模式会导致市场失灵，政府主导式模式也会引起政府失灵。放任式城镇化道路有利于资源高效利用，但无法避免大城市人口膨胀、公共服务失衡、环境污染等社会问题；政府主导的城镇化路径，比较看重对社会利益的调节，但是可能出现地方政府盲目城镇化的问题。

“现在城镇化最大的‘欠账’是在人的城镇化问题上，农民工的基本公共服务需求得不到满足，城镇内部二元结构严重失衡，还有环境污染，这都是放任式的城镇化所没有办法解决的问题，也就是市场失灵的问题。”辜胜阻说。因此，辜胜阻认为，发展新型城镇化，政府不能越位，但是也不能缺位。

“新型城镇化需要市场‘无形之手’和政府‘有形之手’的两手配合，但要防政府成‘闲不住的手’而过度干预，把好经念歪。”辜胜阻说。

辜胜阻认为，发展新型城镇化，要防止因为政府失灵而可能出现的五个方面的误区:一是有城无市的过度城镇化，城镇化缺乏产业支撑，避免使新市民变游民、新城变空城的“拉美化陷阱”；二是有速度无质量的城镇化，避免地方一哄而起搞大跃进，一味追求城镇化的高速度和规模扩张，陷入“速度至上陷阱”；三是城镇化的“房地产化”，过度依赖土地财政，避免过高地价推高房价、陷入“卖地财政陷阱”；四是地方政府以地生财，消灭村庄，迫使农民“被上楼”、农村被城镇化，陷入“掠夺式发展陷阱”；五是特大都市“大城市病”，避免重物的城镇化而轻人的城镇化，陷高楼林立而居民幸福感下降、人口膨胀、环境恶化、资源粗放开发陷阱。

城镇化改革应围绕五要素:人、业、钱、地、房

对于城镇化如何改革，辜胜阻认为，城镇化应该围绕五个要素进行改革:人、业、钱、地、房。

所谓“人”，是指城镇化要重视和推进人的城镇化，而不是物的城镇化。

“过去城镇化往往是见物不见人。有一种错误的观念以为，靠房地产开发造城，‘造城’导致城市楼房化，就是城镇化。”辜胜阻说。

统计表明，过去30年，城市面积扩大了9.2倍，常住人口城镇化率增加了2.58倍，户籍人口城镇化率只增加1.78倍。2012年常住人口城镇化率为52.6％，而户籍人口城镇化率仅35.2％。

“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村。”辜胜阻称之为“半城镇化”现象，这与城镇化的核心是人的城镇化是背离的。

辜胜阻建议，中国要走二元城镇化道路，两条腿走路:通过依托大都市发展城市群，实现城市集聚效应和规模效应；另一方面，大力发展中小城市，特别是做大县城，把作为农村之首、城市之尾的县城建成有吸引力中小城市，走农村城镇化之路，实现城市文明向农村扩散。

所谓“业”是指城市产业支撑及居民稳定就业。在辜胜阻看来，城市要有产业支撑，居民要有稳定的就业，要防止出现“拉美化现象”，要让转移人口进得来、住得下、留得住、融得进、可创业、能就业。

因此，辜胜阻建议，要通过大规模减税减费、改革金融体制等措施，帮助小微企业缓解成本高、融资难、利润薄、转型艰的问题，为实体经济发展营造良好环境，发挥其创造就业岗位、吸纳就业的作用。构建进城人口的职业培训体系和创业扶持体系，提高进城人口的就业水平。

所谓“钱”，是指多元分担改革成本＋市场化投融资机制。辜胜阻建议，要建立多元化的改革成本分担机制和市场化的投融资机制，解决城镇化钱从何处来的问题。一方面，建立中央政府和地方政府及政府、企业、个人共同参与的市民化成本分担机制，多渠道分担市民化的改革成本；另一方面，要吸引民间资本参与城镇化建设，发展民营经济和民间金融。

辜胜阻举例，像东莞这个地方，80％是外来人口，要靠东莞自己来解决外来人口子女的教育问题是非常艰难的，所以迫切需要构建中央政府和地方政府成本分担机制。

所谓“地”，是指推进土地确权流转、集约使用。辜胜阻建议，要坚持农民受益最大和集约高效利用土地的原则，完善土地“确权、流转、征用”等一系列环节，推进农村集体土地确权赋能工作，完善农民承包地、宅基地的流转或退出机制，控制征地规模和提高用地集约度。

在辜胜阻看来，成都市现在允许农民带地进城，使得农民能够离土离乡不离产权(土地)，就是一个不错的做法。

所谓“房”，是指多渠道住房供给。主要包括政府的保障房、企业盖房、当地农民盖出租房、社会上的出租房、二手房和三手房等。

“我们的城镇化不能有两个‘老鼠洞’。”辜胜阻引用了厉以宁教授的说法:一个老鼠洞是指农民在村里的老房子，因为进城打工而闲置，成了老鼠窝；而另一个老鼠洞则是农民进城打工后，因为收入不高只能住在地下室或条件较差的出租房里，也是老鼠出没的地方。

“总之，新型城镇化要实现六大转型:从偏重物的城镇化特别是土地城镇化向重视人的城镇化转变，从基本公共服务二元向居民待遇一体化转变，从数量增长型城镇化向质量提高型转变，从粗放式高物耗的发展方式向集约型低碳绿色发展方式转变，要从单纯‘做大’城市规模向‘做好’城市群、‘做多’中小城市转变，要从城镇化、工业化、信息化、农业现代化‘四化’不协调向‘同步’转变。”辜胜阻说。

(来源:人民政协网)

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