房地产开发和上海城市人口再分布

房地产开发和上海城市人口再分布

张善余 高向东

城市尤其是特大城市, 以其独特的区位优势和 集聚效应, 在国家 社会经济发展中 占有重要地位。 城市发展的稀缺资源是土地, 依据级差地租原理, 有 偿集约化利用有限的土地资源, 不断优化产业结构 和产业布局, 针对城市人口和产业的高度密集状况, 培育强大的房地产业, 并引导城市人口合理再分布, 对强化完善城市功能和实现可持续发展, 具有十分 重要的意义。房地产开发与城市人口再分布关系十 分密切, 前者对后者是强大的推动力, 后者则是不断 优化土地利用结构, 促进房地产业进一步发展的保 证。本文拟针对上海市的情况, 对房地产开发与城 市人口再分布进行一些研讨。

产生了非常良好的效果:

11 增加了政府收入, 城市建设的财力大大增强 从 1988 年到 1997 年底, 上海市共 批租外资外 销地块 1533 幅, 107 平方公里, 从中收入 91 亿美元, 人民币 101 亿元。从 1995 年起, 对内 资企业 的商 业、旅游、娱乐、金融、服务和商品房 6 类用地实行土 地使用权出让, 至 1997 年底共出让 1039 幅, 839 公 顷, 获得了巨大的级差收益。以上巨额资金为基础 设施建设尤其是老城区改造做出了极大贡献。1987 年, 城市基础设施建设投资 32 亿元, 住房投资 22 亿 元, 至 1997 年已分别猛 增到 413 亿元和 433 亿元; 1992 ) 1998 年间, 年均拆旧房 3 百多万平方米, 与前 42 年年均拆旧房 41 万平方米相比, 增长了 7 倍。城 市面貌在不长的时间内, 发生了惊人的巨变。

21 城市土地利用结构得到了显著的改善

突出的是工业用地比重下降。仅在 1992 ) 1995 年的短短几年内, 尽管上海市的市区面积由 168 平 方公里增加到 249 平方公里, 工业用地的比重仍然 从 2316 % 减小至 2112% , 而其他用地比重均有所上 升。工业用地的相对减少, 是通过工业结构和布局 的大调整实现的。到 2000 年, 已有 1 千多家工厂和 生产点从市区迁出, 还有一部分工厂关停并转, 从而 大幅度提高了城市土地的利用效益( 1995 年上海市 单位土地面积上的产出, 工业仅为商业饮食服务业 的 33% , 与金融保险业相比, 更仅为 4% ) , 减少了经 济增长对资源的依赖度( 1991 ) 1998 年的 8 年间, 上 海市 GDP 增长 11 4 倍, 而生产性能源消费量和用水 量分别仅增长了 01 17 倍和 0104 倍) 。城市污染大

一、上海市改革城市土地使用制度 取得的成效

80 年代城市土地使用制度的改革, 赋予有偿获 得的土地使用权以可以进入市 场的特殊商品 的性 质, 为房地产业的 大发展奠定了 基础。1988 年, 上 海试点性的第一幅国有土地使用权出让成功。1992 年, 土地使用制度改革从试点转向全面展开, 在旧城 区尤其是/ 危、棚、简0 地区的改造中引进了土地出让 制。为了体现级差地租, 上海市颁布了基准地价表, 把全市划分为 12 个土地级别, 对合理调整土地利用 起了很好的指导作用。从 1997 年以来, 上海市又开 始试行土地租赁制度和建立土地储备新机制, 从而 进一步完善了土地有偿使用的方法。10 余 年的实 践充分表明, 以上措施对上海市社会经济的大发展

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城市建设与发展

大减轻, 绿化增多, 环境质量显著改进。

31 房地产业得到大发展

在上海市社会固定资产投资总量中的比重不断 增大, 1996 年已达到 33% , 并直接带动了建筑、建筑 材料、装潢、家具等许多相关产业, 成为国民经济强 大的新的增长点。1978 年, 房地产业在上海市 GDP 中, 仅占了微不足道的 011% , 而到 1999 年该比重已 快速上升到 512% , 地处市中心的几个区, 更已达到 12% ~ 17% 。预计到 2005 年, 房地产业的比重将进 一步增至 10% , 从而大大缩小了与国外特大城市的 差距。

41 住房建设空前繁荣

市区和近郊区年均增加的住房面积由 80 年代 的 450 万平方米, 猛增至 90 年代的将近 1200 万平方 米。人均居住面积, 2000 年已达到 11 平方米, 预计 2005 年将进一步增至 15 平方米。

心市区, 而近郊区又大大超过边缘市区。

表 1

1993 ) 1999 年上海市三类地区* 各类房屋

面积的增长幅度( % )

* 中心市区指黄浦、南 市、卢湾、静 安、虹口 5 区, 它 们基本上 都 位于内环线( 距市中心点 4~ 7 公里) 以内; 边缘市区包括普陀、闸 北、 徐汇、杨浦、长宁 5 区, 它们大部分处在内外环线之间; 近郊区包括 闵

行、宝山、嘉定、浦东 4 区, 它们大部分位于外 环线( 距市中 心点 10~ 18 公里) 以外。

资料来源: 5 上海市统计年鉴6 , 表 2 同此。

表 2

上海市三类地区占各类房 屋 面积* 比重的变动( % )

二、上海城市房地产业的开发与人

口再分布

伴随着房地产业的大开发, 上海发生了引人注 目的城市人口再分布, 其规模是以往任何时期都难 以比拟的。

解放初, 上海市区面积仅 84 平方公里, 人口 419 万, 人口密度高达每平方公里 51 1 万人, 位于城市核 心部分的老城区, 面积不到 20 平方公里, 人口密度 更达到每平方公里 9~ 16 万人。市内重房叠屋, 功 能布局十分紊乱, 广大劳动人民居住条件恶劣, 尤其 是占地 11 平方公里的危房窝棚区, 呈宽约 1 公里的 椭圆环带状环绕在市区的周围。在极端恶劣的环境 下, 人口密度竟然也高达每平方公里 10 万人。

解放后, 随着城市建设包括工业区和住宅建设 的发展, 上海的市区范围逐渐有所扩大, 城市人口也 发生了一定规模的再分布, 但直到 80 年代, 其速度 都是相对缓慢的。自土地使用制度改革后, 房地产 业开始勃兴起来, 城市人口再分布进入了高速发展 的新时期。

特别是 1992 年以来, 以/ 南巡讲话0 为契机, 上 海市基础设施建设和房地产开发出现了前所未见的 热潮。仅 1992 ) 1999 年 8 年中, 即建成住宅 9300 万 平方米, 年均 达 1320 万平 方米, 比前 15 年增长 了 215 倍。其分布重心, 逐渐由边缘市区向近郊 区推 进, 从表 1 和表 2 可见, 1993 ) 1999 年间, 各类建筑 包括居住房屋的增长速度, 边缘市区都大大超过中

城市建设与发展

* 合计数仅指三类地区, 非全上海市的总数。

上述强劲的非中心化态势, 是通过大规模的土

地批租、产业调整、市政建设、老城区改造和新住宅 基地的辟建实现的。由此带动的物质资料和人口的 重新分 布, 其强 度远 远超过 以往 任何 时期。仅从 1991 年到 1998 年 9 月底, 上海市区就动迁 40 万户 家庭, 11 2 万个 单位, 拆房 3 千万 平方 米, 相 当于 1990 年全市住宅总面积的 25% 。这种大搬迁的基 本方向一直是由中心市区指向边缘市区和近郊区。 仅在 1999 年, 边缘市区和近郊区的人口净迁移率即 分别 达到 11 15% 和 2175% , 均远 远超过 上海 全市 01 72 % 的平均数。这一变动格局, 使中心市区自 80 年代开始的人口绝对减少的态势, 进一步得到增强。 1999 年合计户籍人口数比 1993 年下降了 1114% , 地 处核心地段的黄浦区降幅达 231 7% , 几个原先人口 密度极高的街道降幅更大; 而同期内边缘市区人口 增长了 131 4% , 中心市区与边缘市区的人口密度差 由 219B1 减至 21 5B1, 与近郊区的人口密度差更由 27 倍减至 21 倍。同期内, 上海的外来流动人口也出现 了类似的出内向外的再分布。据调查, 1986 年分布 在市区的外来流动人口中, 中心街道占 25% , 而到

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分说明, 上海在 90 年代出现了城市功能再分布和城 市人口再分布的/ 主升浪0 。

90 年代上海城市房地产开发在布局上 可以分 为三大圈层:

第一, 中心市区和内环线两侧, 通过土地置换兴 建了 2300 多幢高层建筑( 8 层以上) , 比 1990 年增长 了 3 倍, 而其面积更猛增了 417 倍。其中居住楼占 大部分; 越是靠近市中心或黄金地段, 楼房就越高越 大, 它们保证了中心市区在大量拆除旧房屋的情况 下, 房屋包括住房仍然有所增长, 但由于使用面积折 扣率大、商品房多等原因, 实际居住的人口比置换前 显著减少。

第二, 内外环线之间及外环线两侧, 大部分属边 缘市区, 一部分伸入近郊区, 是住宅建设和居民动迁 的/ 主战场0。新建了数以百计的居住小区, 其中有一 些规模极大( 建筑面积达 200~ 300 万平方米) 。它们 基本上都沿着城市建成区的边缘逐层向外蔓延, 八九 年间将市区向各个方向推进了 4~ 10 公里, 其中沿重 要交通线推进的距离比较远一点。如果说 70 年代上 海的城市建成区大体上是一个 13 @ 16 公里的椭圆 形, 80 年代扩大至 16 @ 20 公里, 而到 90 年代已达到 20 @ 32 公里。始建于 50 年代末的几个卫星城都得到 了大规模的扩建, 有的已与市区连成一片。

第三, 远郊区, 接受中心城市功能的强烈辐射, 房地产开发也非常兴旺, 已对城市人口分布产生不 小的牵引力。如松江镇, 过去只是一个几万人的县 城, 近年建设了很大的工业区和大学城, 云集了近百 家房地产公司, 每年竣工商品房几十万平方米, 现人 口已近 20 万。又如通向浙江的 318 国道上海段, 长 50 公里的沿线, 10 年前基本上还都是农田, 近年依 靠交通和区位优势, 迅速崛起为/ 黄金房产带0 , 几十 个已完成的中外房地产项目, 吸引了数以万计在市 区工作的外商和中上收入家庭入住, 房地产业已成 为沿线最具活力的经济增长点。

特征。直到 80 年代早中期, 在 141 平方公里的市区 范围内, 仍然密集着 6 百多万居民, 近 5 千家工厂, 3 万多家商店, 7 千多个科教文卫单位, 最拥挤的地段 每平方公里竟居住着 26 万人口。很显然, 这种状况 与国际性大都市差距极大。

近年来, 上海在城市的改造做了许多工作, 扩大 市区范围, 按照新的城市功能定位和市场经济原则 调整土地利用结构和产业结构, 实施城市人口再分 布, 在其中无疑具有关键性的意义。不这样, 中央商 务区和中央商业区的建设将无从谈起, 完善城市功 能, 转变增长方式以及实现可持续发展均将面临难 以克服的困难。

其次, 上海过去在市政建设上欠帐甚多, 公用基 础设施薄弱陈旧和城市生态环境质量差的矛盾尤为 突出。近 10 余年上海下决心以大手笔搞了不少大 工程, 如新火车站、/ 申0 字形高架道路、两条地铁、多 座大桥和越江隧道等以及许多公用建筑, 还大规模 拆房建绿, 在市区包括市中心区辟建了多处公园和 绿地。所有这些对于改善投资环境, 建成现代化大 都市以及促进房地产业的繁荣和增值均是非常必要 的( 例如, 距离地铁、高架道路和公园绿地的远近已 成为决定商品房价格的一个重要因素) 。而这些建 设无一不以相当规模的人口搬迁为前提。此外, 通 过土地批租发 展房地产业获得丰厚的 级差地租收 入, 已成 为市政 工程重 要的 资金来 源, 不/ 以 地生 财0 , 如此大规模的建设是难以想象的。

第三, 长期以来上海居民住房不足的矛盾一直 非常突出。从解放初到 80 年代初全市人均居住面 积始终波动在略多于 4 平方米的极低水平上, 几代 人同居一室的情况比比皆是, 且大部分房屋陈旧简 陋, 棚户简屋始终占相当比重。住房条件长期得不 到明显改善的原因, 很重要的就是资金匮乏。70 年 代末每年的住宅投资仅 2 亿多元, 与当年全市职工 工资总额比, 仅为其十几分之一。近年来, 土地级差 收入的源源注入, 极大地增加 了住宅投资, 每年达 400 多亿 , 竟达到甚至超 过了全市职工工 资总额。 2000 年上海人均居住面积已达 11 平方米, 比 20 年 前猛增了 115 倍。增加部分中有一些实际上是用区 位级差换来的, 即原先住在中心市区的小房屋里, 通 过置换搬迁, 现在住在边缘市区的大房屋里, 以再分 布换来了面积。

第四, 1998 年颁布的基准地价表中, 把上海市 划分为 12 个土地级别, 中心市区基本处在 1 ~ 4 级 范围内, 边缘市区为 5~ 6 级, 近郊区为 7 ~ 9 级。以

三、房地产开发与城市人口再分布

之间存在着非常密切的互动关系

首先, 对于上海这样的把未来的发展定位于国 际性的经济、金融、贸易中心的特大城市而言, 土地 利用结构必须能充分适应这一功能定位, 并能充分 体现自身独特的区位优势。而在过去一段时期内, 上海形成了以工业和普通商业占绝对优势的产业结 构, 以及极其拥挤凌乱的产业布局和城市人口分布

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城市建设与发展

2 级与 7 级相比, 住宅用熟地的基准地价相差 4 倍。

这一差额不仅诱导了人口再分布, 而且对它的方向 具有明显的牵引作用。城市中直接反映级差地租的 房产价格一般都有从市中心向外围递减呈同心圆分 布的规律, 与原来的人口密度有很高的同步性。上 海市 1998 年底内销房开盘基价的平均数如以市中 心区为 100, 则距离市中心 5 公里处降至 70~ 75, 10 公里处降至 55~ 60, 15 公里处降至 35 ~ 40, 20 公里 降至 25~ 30, 30 公里则仅为 10~ 15。居民在购买房 屋时, 要对多种因素进行综合权衡, 如区位、交通、环 境、社区、房屋结构和质量等, 但更主要的考虑因素 还是价格和房屋面积。对目前上海的大多数市民而 言, 中心市区每平方米 6 千~ 113 万元的商品房价 格是无法承受的, 这一点决定了近期城市人口再分 布的基本方向是边缘市区和交通条件较好的一部分 近郊区, 这在表 3 中可以看得很清楚。5 解放日报6 ( 2001 年 5 月 7 日第一版) 即指出: / 大部分市民接受 的商品房单价在 3 千~ 5 千元之间, 居住区 域主要 分布在内环线以内和内外环线之间0。而更外围的 地区, 虽然房屋价格低廉, 环境质量也较好, 但通勤 成本太高, 只有等快速交通建成后, 才可能成为下一 轮人口再分布的方向。

表 3 上海市内销房批准预售量的分布

四、上海市房地产开发中存在的问

题

11 目前上海房地产业的水平还不高 1999 年只占 GDP512% , 而国际经济中心城市一 般均达 20% 左右。上 海市民的平均住房面积现仅 为发达国家大城市的 33% , 即使与国内其他大城市 相比, 也明显偏低。应该说这种状况与上海在国内 相对的高收入是不相称的。国际上一般认为, 人均 GDP 达到 3 千美元是扩大住宅消费的关键时期, 而 上海在 1999 年 已达 3720 美 元, 2005 年预 计 将达 7000 美元; 但是在上海 市民的家庭总支出 中, 住房 的比重尚不到 10% , 与国外大城市的 30% 甚至 50% 相差很远。虽然中外之间有一定的不可比性, 但通 过房地产业扩大内需, 使之成为更重要的经济增长 点, 确是大有可为的。

21 房地产业发展和人口再分布产生的新问题 第一, 土地级差降低。不久以前, 边缘市区和近 郊区与中心市区相比, 城乡差别还很大, 市民中普遍 存在着/ 宁要市区一张床, 不要郊区两间房0 的观念, 由此形成了悬殊的土地级差。而近年随着边缘区的 完全城市化和近郊区的准城市化, 以及交通条件的 大改善, 上述级差已大为缩小, 这一点会不会减弱对 土地置换和人口再分布的推动力, 很值得引起重视。 第二, 投资带动优势减弱。前一时期在市区进 行了大规模的基础设施建设, 由此产生大量的市政 动迁, 今后此类建设和动迁将趋于减少。

第三, 开发成本上升。上一轮城市旧区改造主 要是在人口密度较低、级差效益较大的地区, 剩下来 待改造的旧房屋不仅量大( 2000 年市区仍有 1600 万 平方米旧式里弄房屋和简屋, 其人均居住面积仅为 平均数的 6 成) , 且多为难啃的/ 骨头0 , 致使拆迁成 本上升。在中心市区每平方米现已达 1 万元, 边缘 市区也达到 8 千元左右。此外, 经过连续的批租开 发, 市区存量土地不仅数量减少, 且多属于分散、碎 小、区位不佳的/ 边角料0 。以上这些情况, 搞得不好 都会影响房地产开发商们的积极性。

第四, 中心市区面临某种程度的/ 空心化0 。如 财政收入减少、商业服务业人 气不旺、空置房增多 等, 这些固然有某种必然性, 但也应该针对其负面影 响采取适当的措施, 主要的是要将侧重点从前期的 / 异地无偿安置0改为/ 原地有偿安置0 。

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单位: 万平方米

* 为预售量与总人口的比率。资料来源: 5 上海市房地产年鉴6 。

事实上即使不考虑土地级差因素, 仅从开发空 间而

言, 要改善住房条件也必须实施大规模的人口 再分布。按/ 十五0计划, 上海市至 2005 年人均居住 面积要达到 15 平方米, 折建筑面积 30 平方米, 而住 宅建筑面积的毛密度一般为每公顷 1 万平方米, 再 以住宅用地占市区总土地面积 25% 计算, 则届时上 海市区 650 万人口需要相应的市区面积为 780 平方 公里, 不仅与 80 年代相比要增长 2 倍, 与现在实际 的城市建成区相比, 也还需要再扩展半倍以上。很 显然, 不进行如此规模的城市建设和人口再分布, 要 实现/ 三个中心0 / 国际性大都市0 的功能要求, 就缺 乏必要的物质空间。

城市建设与发展

城市问题 2001 年第 5 期

是对民政工作的科学概括。城区民政工作量大, 社 会影响范围广, 对于城区社会稳定的保持势必起着 举足轻重、不可估量的作用。

( 1) 加强社区居民委员会建设

使其成为解决群众矛盾冲突的主要依靠对象和 途径。推动社区基层民主建设, 保证社区居民能够 有畅通的渠道参与社会事务, 依法自治。凡是涉及 社区全体居民的事项和政务都要定期公开, 增加透

要引导驻区单位的行为, 不能把矛盾激化或者 把包袱随意地转嫁给社会。城区社会稳定与居民群 众的民风有密切的关系, 要加强街规民约的制定、宣 传、监督和落实, 把社会稳定任务列入安全文明社区 职责范围。要根据本社区居民的言行特点, 凡有利 于社区稳定的要予以奖励, 凡不利于社区稳定的要 予以制止; 引导社区居民在依法保护自己权益的同 时, 积极维护社区组织的权威性和稳定性。

41 加强社会治安综合治理

打击和防范两手都要硬, 要坚持/ 打防并举, 标 明度。要加强对社区居民的教育, 重视提高社区居

本兼治, 重在治本0 , 把治安防范工作摆到突出位置

民素质, 这是稳定社区的治本之策。

上。公安部门可以勤务制度改革为突破口, 着眼于

( 2) 建立和完善与城区经济发展水平相适应的 全面提高社会治安的总体防控能力, 调动群防群治 社会保障体系 力量, 组织严密的社会治安责任网, 形成点、线、面三

级防范机制, 重点打击地区性、季节性、系列性的犯 增强城区人民对于社会生活的安全感 和满意

复杂场所, 要发 感。通过社会保障制度, 保证社会经济秩序和生活 罪活动; 对于区域内治安重点地区、

动社会力量, 集中时间进行区域性整治, 解决群众反

秩序的稳定, 调节社会收入的再分本, 解决人民群众 映强烈的/ 热点0 和/ 难点0 问题, 使刑事案件发案率 的疾苦, 防止贫富两极分化。通过社会保险, 实行社

明显下降, 使城区群众的安全感明显增加。

会效率优先, 兼顾社会公平, 帮助有困难的特殊人群,

我市各城区发展实践表明, 使城区一方致富, 就

帮助企业解除沉重的社会负担, 减少市场竞争的负面

能赢得城区一方人心, 把城区一方人维系起来, 达到

效应, 保障人民群众的基本生活权益。通过社会救

稳定城区一方的目的。稳定群众的情绪, 最好的办

济, 掌握好城区最低收入控制线, 关心群众生活, 扶贫

法之一就是把群众的注意力引导到发展经济方面上

济困助残。通过社会服务, 培育好未成年人, 激励好

来, 通过发展区域经济, 提高就业率, 引导驻区单位 中青年人, 安顿好老年人, 稳定全社区人群。

和群众走向共同富裕。搞好城区建设与管理这一区

( 3) 加强行政管理 域经济发展的硬环境和软环境, 城区社会稳定机制 协调社会关系, 缓解社会矛盾, 促进社会治安。 的形成就有了坚实的基础, 城区长治久安目标的实 以/ 依法治区, 以德治区0 为方针, 通过人民调解工作,

现就有了可靠的保证。

协调各种社会关系, 调节人际关系, 增强群众之间团 结, 使基层社区出现祥和稳定的局面。通过社会治安

( 作者单位: 中共杭州市上城区委 综合治理, 打击敌对势力和犯罪活动, 消除各种不安

定因素。通过安置优抚等工作, 发展社会服务业, 解 本文编辑: 魏巍) 除居民的后顾之忧, 把社会问题消化在基层。

( 4) 引导约束驻区单位和市民行为

( 上接第 25 页)

31 城市建成区/ 摊大饼0 式地向四面八 方扩展 的问题比较严重

有必要在房地产开发和人口再分布的布局方向 上引入新的思路。当前在国际上城市发展已由向心 放射状的单核心结构向平行放射状的城市轴结构演 化。后者是一种开放结构, 体现了城市组织结构的 开放、高效和发展, 可以适应现代城市功能拓展、交 通方式更新以及城市布局宽敞、繁荣与符合生态原 则并存的要求。而形成城市轴结构的先决条件, 无 疑是交通事业的大发展, 正如国际经验所表明的: 要 改造大城市结构缺陷, 必须抓住大容量快速轨道交

通这个关键。只有这样才能缩小区位差, 扩大城市 核心的引力场, 远距离地进行房地产业和人口再分 布的布局, 这样既能获得级差地租效益, 又符合生态 原则, 有利于大城市的可持续发展。今后 20 年内, 上海市将建设 总长度达几百公里的快 速轨道交通 线, 将为城市轴结构的形成提供良好条件。上海如 能在远郊区建设一批/ 卧城0 , 将对城市结构改善产 生显著的效果。

( 本文为国家自然科学基金项目 49871030 的部分成果)

( 作者单位: 华东师范大学人口所 本文编辑: 魏巍)

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经社问题