美国_德国和瑞典失业保险制度对我国的启示

2004年1月第25卷　第1期

东岳论丛

DongYueTribune

Jan.,2004

Vol125　No11

【社会热点问题研究】

美国、　玉　侠

(温州师范学院,浙江温州325000)

　　[关键词]失业保险;覆盖范围;保险基金;失业救济

[摘　要]我国失业保险制度起步较晚,在发展和完善的过程中,应不断借鉴发达国家的成功经验。当前,美

国、瑞典、德国在失业保险覆盖范围、失业保险基金的收缴、失业救济方面的一些做法对我国很有启示,非常值得我们借鉴。

[中图分类号]F840　　　[文献标识码]A　　　[文章编码]1003-8353(2004)01-0196-03

　　在20世纪初,欧洲已经出现了失业保险的萌

芽。法国最早于1905年建立了失业保险制度。真正由国家立法并具备强制性质的失业保险制度,首先建于英国。1911年12月在英国诞生了第一个失业保险法。目前,世界上已有70多个国家和地区建立了失业保险制度。许多国家经过长期实践,如美国、德国、瑞典等,都取得了一些成功的经验,非常值得我们借鉴。

一、关于失业保险覆盖范围的启示

失业项目覆盖面最宽的是对所有劳动年龄人口提供保障,70个国家和地区有16个覆盖了全部劳动年龄人口。将失业保障覆盖全部有就业意愿的经济活动人口,客观上的前提条件是城市化达到一定水平,农业经济实现规模化、企业化。我国短时期内经济发展是达不到这一点的。但是随着经济的发展,我国失业保险覆盖的范围必须而且也有可能进一步扩大。目前,按《条例》规定“:失业保险是对劳动年龄内,有就业能力并有就业愿望的人,由于非本人原因而失去工作,无法获得维持生活所必须的工资收入,在一定时期内由国家和社会为其提供基本生活保险的社会保险制度。享受失业保险待遇者要

[收稿日期]2003-09-22

依法参加失业保险,且履行法定义务并符合法定条件。”这样的规定,将下列五部分人员列在失业保险之外。一是农村的大量剩余劳动力;二是新增劳动人口;三是失业而未登记者;四是大量下岗职工;五是公务员。在美国,绝大多数劳动者都能受到失业保险法的保障。失业保险的范围最初限于私人企业部门的雇员,1970年扩大到非赢利部门,1976年扩大到州地方政府雇员,1978年将失业保险几乎扩大到所有工薪工作者。在瑞典,自愿保险项目覆盖了年龄在65岁以下的参加了工会或自我雇佣者组织的失业保险基金会的雇员或自我雇佣者。大约有80%的雇员是失业保险基金会的成员。有90%的蓝领工人和88%的白领职员都参加了工会。加入工会也就加入了基金会,不需再办理其他手续。结合美国和瑞典的作法,我国失业保险覆盖范围的扩大可尝试下面的思路:第一,失业保险覆盖范围扩大到公务员及各种所有制性质的职工、城市新增劳动人口、下岗职工;第二,享受失业保险的失业者需具备4个条件:(1)失业者处于劳动年龄。(2)失业者是非自愿失业。(3)失业者正在积极寻找工作。(4)失业前工作一段时间并缴纳5个月以上的失业保险

[作者简介]刘玉侠(1968-),女,浙江省温州师范学院副教授。

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美国、德国和瑞典失业保险制度对我国的启示

金。(城市新增劳动力除外,这部分人可享受失业救

济金)。

诚然,我国失业保险覆盖范围的扩大是随着经济的发展,保障制度的不断完善而逐步进行的。当前的工作是:第一,下岗职工基本生活保障制度与失业保险制度的并轨;第二,失业保险基金的收缴除加大对个人的强制性外,国家财政经常性补贴也要安排必要的资金;第三,变下岗职工基本生活保障———失业保险———最低生活保障为:失业保险———失业救济———最低生活保障。

二、关于保险基金收缴的启示

开支的专项基金,败。6种,即:三方负担方式、政府负担方式、劳企分担方式、政企分担方式、企业负担方式、被保险者负担方式。其中大部分国家失业保险金都是由雇主、雇员和政府共同负担的。我国在《条例》发布前,失业保险费由单位缴纳,职工个人不缴费。《条例》发布实施后,失业保险基金由下列各项构成:一是城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工缴纳的失业保险费,(参保单位和个人分别按其缴费基数的2%和1%缴纳失业保险费);二是失业保险基金的利息;三是财政补贴;四是依法纳入失业保险基金的其他资金。

目前,我国在失业保险费资金收缴方面存在着一定的问题:

第一,保险费用来源的比例不合理。我国政府只在失业保险金入不敷出时给予补贴或根据需要给予补贴,费用主要由企业和个人承担。中国的失业保险制度起步较晚,期间又经历了体制的转型和经济结构的调整,出现了待业、下岗、民工潮等特殊经济现象,这些都加大了失业保险制度发展和完善的难度。作为改革成本,政府当前应当负担某一方面(或某几方面)的费用。在德国,失业保险金的来源有4个:雇员缴纳的保险金、雇主缴纳的保险金、联邦财政补贴和其他方面筹集的资金。其中主要来源和我国一样是雇主和雇员的缴费,但政府的财政补贴是主动的、多方面的。雇主和雇员的缴费有一个上限,超过上限的部分不再作为缴费工资基数。如果雇主和雇员的缴费收入不抵支出,那么,联邦政府将用财政收入予以补贴。此外,联邦政府还负责承担失业救济费用和为失业者缴纳失业保险费。结合德国的做法,我国政府应增加财政投入,负担某一方面(或某几方面)的费用。下岗现象出现后,我国曾根据《条例》第十条第五款“:国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用”的规定,调剂了一部分失业保险基金为国有企业下岗职工发放基本生活费

和代缴三项保险费用。虽然这一做法是为了解决过渡时期的特定问题,但类似的支出还是由政府财政负担更有利于经济的发展、人民基本生活的保障和再就业的顺利实现。

第二,失业保险费率的设计不灵活,偏离中国国情。2%。从企业,,,、不同所有制企业,经济发展情,建立浮动费率将更符合我国的实际,有利于经济的发展。在美国,失业保险费以税收形式筹集,一部分是联邦税,一部分是州税。失业保险税由州负责征收,税率也由各州自己规定,从0.8%-10.8%不等。各州失业保险税率不同,同一州,不同的雇主的税也不同。大多数州,雇主是按各自的就业稳定记录缴费,这被称为经验定额法;少数州根据企业解雇人数决定企业失业保险税率,解雇职工多的,向其征收的税率就高,反之税率就低。实行浮动税率的目的,就是鼓励雇主稳定就业,使失业保险费用合理分配,也有利于调动雇主参与管理和监督的积极性。美国在征收州税的同时,还征收联邦税,联邦税的税率在全国是统一的,即每个雇主每月按基数的0.8%缴纳,用于失业保险的管理费和紧急状态下的支付金。美国的浮动税率给了我们很大启示,从公平的角度出发,也为了提高缴费单位的缴费积极性,我国失业保险费率在设计上,应当对统一费率做出适当修改,引进行业差别费率和分段费率制,使企业保险费的收缴更具合理性;从个人方面讲,个人失业保险费率的统一,有可能严重降低一部分人失业后的生活水平,也有可能出现某些失业人员基本生活保障水平过高的现象。目前我国尚无工资方面的立法,不同行业的职工或同一行业的不同职工收入或低或高,同一费率下他们缴纳的失业保险金就不同,财政补贴也会不同。由于失业保险金的发放与失业人员的工龄、缴费年限、工资相联系,这些人一旦失业,就会领取不同的失业保险金。尽管《条例》规定,失业保险金的标准,按照低于当地最低工资,高于城市居民最低生活保障标准的水平发放,他们的保障水平仍会有很大的差别。德国的《就业促进法》对什么人应该缴纳失业保险费和什么人无需缴纳都有规定。按照规定,以下人员不缴纳失业保险费;政府官员、法官、职业军人、神职人员、短暂就业者、假期打工的大中学生、65岁以上的人、失去工作能力的人、长期不能被职业介绍的人、临时工作的人、进修的外国人。借鉴德国个人缴纳失业保险费

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的灵活性,我国在个人缴纳失业保险费的费率上,应考虑对高收入者实行低费率,对困难企业的低收入职工、进入劳动年龄而没有找到工作的人、失业保险期满没有再就业的人,免收失业保险费。

另外,失业保险费的征收效率低。长期以来,我国的失业保险费是由失业保险经办机构征收的。为了提高征收效率,近年来,开始实行失业保险费、养老保险费、医疗保险费及工伤、生育保险费的合并征收。这样的征收方式同样会加大失业保险金的支出,也缺乏一定的强制性代费的收缴方式,值得我们借鉴通过的《社会保障法》和缴。,也。

三、关于失业救济方面的启示

在我国,通过对城镇失业人群进行分析,设计和实施了“三条保障线”,构成对城镇职工、居民的保护屏障。第一条线是下岗职工基本生活保障制度;第二条线是失业人员基本生活保障制度;第三条线是城市居民最低生活保障制度。“三条保障线”的待遇水平由高到低呈阶梯式。其中,下岗人员的保障实行“三三制”,即:财政、企业、社会筹集(包括一部分失业保险金);失业保险实行企业、个人负担、国家财政补贴;最低生活保障来源于政府财政和地方财政。“三条保障线”的实施,对于保障城镇劳动者的基本生活和促进再就业、维持社会稳定,起到了一定的作用。但应该看到,当前中国实行的这种“福利+保险+救济”的混合型保护措施还存在一定弊端。首先,它仅仅覆盖了一小部分劳动者。没有参加失业保险而进入劳动年龄的人得不到任何保障,其中包括一些刚毕业的大、中专院校的学生,尤其是家庭特别困难的毕业生。其次,不利于失业者再就业。在失业保险期限内没有再就业的失业者,保险期满后,国家以社会救济的方式保证他们的基本生活。由于社会救济金低于失业保险金,这些人只能维持基本生活,无力再进行职业培训,人力资本得不到积累,严重影响了再次就业。从短期利益看,失业保险期满进入社会救济的人员得到的保障金减少,国家节省了资金,但从长期利益看,由于社会救济是没有时间限制的,国家的经济负担最终还是增加了。

在瑞典,失业保险方面实施的是,由国家补助的自愿保险和劳动力市场救济组成的双重制度。政府对那些没有参加培训、社会救济工程或受庇护工程的失业者给予现金资助。失业现金资助以两种形式提供:一种是失业救济金,一种是劳动力市场现金救

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助。劳动力市场基金支出标准比失业保险金低,主要支付给没有加入失业保险的人和初次进入劳动力市场的人。失业者在领金期限将满时,让他们加入临时性公开就业、就业训练和提高其工作实践经验等活动中去。在德国,失业保险中有两种基金;失业保险金和失业救济金。作用,,。失业,而社会救;,社会救济由城市政府出它只有失业人员才能享受,而社会救济针对所有人。失业救济金领取的期限分两种:一是享受失业保险期满没有再就业的人员,可以没有时间限制地享受失业救济;二是无权享受失业保险而失业的人员,可以享受为期312天的失业救济。失业救济金低于失业保险金,发放标准根据有无孩子而有所区别。瑞典和德国的失业救济制度在一定程度上保持了社会稳定,保持了失业者的购买力,保护了失业者的人力资源。享受失业标准的人员,在政府的积极保障下,能够继续进行人力资本的积累,在尽量短的时间内重新就业。

变消极救济为积极保障,瑞典和德国的经验很值得借鉴。我国到2003年底,所有下岗职工都要出中心,下岗现象将逐渐消失“,双轨制”保护机制将告结束,对城镇职工、居民的保障将采用当今世界大多数国家通行的失业保险和社会救济相结合的制度。根据我国国情,下岗现象消失后,应建立失业救济制度。失业救济成为失业保险的一个补充,救济的对象包括:失业保险期满没有实现再就业的人、没有参加失业保险而进入劳动年龄的人,救济的时间一般不超过18个月,资金来源于失业保险金的一部分、国家财政和地方财政。失业救济金低于失业保险金,高于最低生活保障金。享受失业救济的人员仍可得到职业培训,在培训将期满时,进入政府举办的临时性公开就业基地进行实践活动。与之相适应。政府的工作是:第一,加大财政扶持力度,保证失业救济人员的基本生活和职业培训;第二,扩建培训基地,对失业者进行某一方面的强化训练;第三,建立失业者的临时性公开就业基地;第四,大力发展第三产业,创造就业机会。

总之,我国失业保险制度刚刚建立,和发达国家相比还有一定差距。面对形势的发展和变革的实践,积极借鉴发达国家失业保险方面成功的经验,对完善我国失业保险制度意义重大。

〔责任编辑:路士勋〕