地方政府显性负债风险及化解

地方政府显性负债风险及化解

[摘要] 不断漫延的欧洲债务危机，加重了各界对国家主权债务问题的担忧。而近期中国各级地方政府的债务问题，同样引人关注。尽管我国法律法规对地方政府举债限制比较严格，但这并不意味着地方政府不存在债务。现实中，地方政府或公开或隐蔽、或直接或间接地举借了大量债务。现在，地方政府债务风险在某些局部已经显现，潜在的风险也不可忽视。文章在分析中国地方政府债务基本情况和原因后，提出了化解地方债务的对策。

[关键词] 地方政府；显性负债；风险

中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：

从美国次贷危机到欧元区主权债务危机，从雷曼兄弟到冰岛、希腊，但凡出现危机的机构和国家，无一不是债务偿还能力出现了问题，债务风险贯穿金融危机始末，成为足以让业内人士高度警惕的词汇。基于对经济发展的未雨绸缪，国内的一些专家也将目光聚焦到我国地方政府债务问题上来。自1994年中国税制改革以后，中央每年都通过税收返还和转移支付给予地方补充，但在城市化不断加速的推动下，再加之GDP政绩考核等因素，地方政府通过多种渠道不断融资，债务风险不断加大。

一、地方政府显性负债现状

对政府显性债务的统计，大多数国家是按照世界银行经济学家汉娜（Hana）提出的财政风险矩阵法，将政府显性债务分成两大类：直接负债和或有负债。直接负债是在任何情况下都存在的负债，主要包括国外和国内主权借款（中央政府的合同贷款和其发行的有价证券）、预算法律规定的支出、受长期法律约束的预算支出（公务员工资和公务员养老金）。或有负债是在特定事件发生时产生的负债，主要包括政府对非主权借款和地方政府、公共部门和私营部门实体（如开发银行）债务的担保；对不同类型贷款（如抵押贷款、对学习农业的学生的贷款和小型企业贷款）的保护性政府担保；对贸易与汇率、国外主权政府借款、私人投资的政府担保；有关存款、私营养老金基金最低收益、农作物、水灾、战争风险的政府保险体系。

关于中国地方政府显性负债的规模，中国人民银行、审计署、银监会、高盛、财政部、中央财经领导小组和社科院等都进行了测算，但具有不同的测算结果（见表1）。

表1 中国地方债务规模测算

机构

中国人行 日期 2009.5 地方债务规模 全国地方政府投融资平台3800家，资产规模约9万亿元，总负债规模5.26万亿元。

审计署

银监会

高盛集团

财政部

中央财经

领导小组

银监会

财政部

社科院

社科院 2009.12 对18个省、16个市和36个县本级财政调查发现，政府债务余额2.79万亿元。当年新增1.04万亿元，占37.28%。政府性债务余额分别占省、市、县本级政府性债务总额的44.07%、71.36%和78.05%，余额共计1.45万亿元。 2009.12 地方政府融资平台贷款余额7.38万亿元，是2009年全国财政收入6.85万亿元的107.74%，地方本级财政收入3.26万亿元的226.38%。 2009.12 中国政府负债余额约为15.7万亿元，占GDP48%，包括中央政府国债6.7万亿，占GDP20%、地方政府债务7.4万亿，占GDP23%。 2010.3 地方投融资平台负债超过6万亿元，其中地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%。 2010.3 地方债务总余额占GDP的16.5% 、财政收入的80.2% 、地方财政收入的174.6%;直接债务相当于GDP 的12.9% 、财政收入的62.7% 、地方财政收入的136.4%。 2010.7 中国银监会召开第三次经济金融形势通报会议，会中通报商业银行截至6月末的地方融资平台贷款达7.66万亿元。 2010.11 地方政府融资平台上形成负债加上公司债等其他形式负债，地方隐形负债应该在8万亿或者8万亿出头，相当于年度GDP20%左右。 2011.12 至2011年，地方债务规模将达10—12万亿，至2013或2014年，将达20万亿。 2012.12 发布的金融蓝皮书认为，到2012年，地方政府融资平台偿债率将超过20%警戒线，

达到26.6%，一直到2014年才能回落到警戒线。

资料来源：笔者自己整理搜集。表中日期指截止日期。其中，2011年12月和2012年12月数据为预测值。

截至2009年底，有统计数字的31个省、市、自治区中，只有黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、山西、河南、贵州、宁夏的平台贷款债务率低于60%，有10个省市甚至超过了100%。据报导，通过全国信贷登记系统监测，一些地方性融资平台的负债率达到94%，有的地方甚至高达400%，远高于国际上80%-120%的平均值。地方政府举借超过了地方经济和财政承受能力。地方政府举债与个人、企业的借债一样，借债规模必须控制在其经济承受范围之内，即政府债务规模必须与当时经济发展水平、财政支出和财政收入水平相匹配，也就是说债务依存度(当年债务收入/当年财政支出)、偿债率(当年还本付息额/当年财政收入)、债务负担率(当年债务余额/当年GDP)这三个指标要适度。否则，就会加剧财政困境，导致债务风险。

二、地方政府显性债务成因

中国地方政府债务的形成具有多种原因,其中的某些原因在较长时期内仍将存在。具体来说，地方政府债务的形成原因有分税制不彻底、省级以下转移支付制度不完善、投融资平台过多、国家政策负债。

（一）分税制度不彻底

1994年我国实施分税制改革，建立分税制财政体制，但财权与事权不匹配成为地方负债的财政诱因。一方面，中央与地方之间事权划分不清晰，地方政府支出责任超出其财政能力，地方政府不得不举债。省以下地方政府间的财政体制较普遍地带来财权重心上移而事权重心下压，省对下均等化的转移支付规模偏小，力度不够。另外，政府行政管理体制改革进展缓慢，政府职能转换不到位。机制转换和体制改革的相对滞后，加上地方可用财力不足的压力，不仅使预算法禁止地方财政负债的“明规则”被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，助长了地方政府的盲目举债。因此，当前财政体制不完善是造成地方财政困难、债务增加的一个重要原因。

（二）转移支付不完善

现阶段，转移支付制度还不够完善。一般而言，转移支付是为了解决中央财政与地方财政纵向失衡和各地区之间财政横向失衡的问题。在1994年的分税制改革后，虽然与分税制相配套的财政转移支付制度有所完善，但其类型、结构、方法等都未作大的调整，至今也未建立起完善的纵向和横向转移支付制度。作为财政转移支付重要构成的税收返还仍然采用以前按基数法确定返还额，结果造成经济发达地区得到的税收返还规模大，经济欠发达地区得到的税收返还规模小，县级地方的差距在进一步拉大。在这种情况下,许多地方财政入不敷出,只得求助于借贷。税收返还仍属于一般性转移支付，分税制所确定的转移支付额是在基数法基础上演变来的，对平衡基层财政作用不大。一些补助资金分布在中央部委，没有统一纳入转移支付范围，中央对地方专项补助体现不出中央财政的宏观调控作用，与财政分级管理体制原则不相适应等。

（三）投融资平台过多

地方政府为追求本地区经济的快速增长，往往将大量财政资金投入可能会带来较高收益的竞争性领域。在竞争性领域，由于国有经济的固有弊端，无法和民营、外资企业竞争，政府投资大多亏损。《预算法》规定,地方各级政府预算按照量入为出、收支平衡原则编制,不列赤字，地方政府不得发行地方政府债券。地方政府就只能通过融资渠道获得信贷资金了。地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，从而导致银行难以把握地方政府负债及担保状况。由于地方政府投融资平台法人治理结构不完善，融资决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不清晰，操作程序不规范，且对投资缺乏整体规划和科学论证,造成效率低下。投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，给地方政府财政造成巨大压力，最后不得不由中央财政和商业银行买单。数据显示，2009年全国建立的投融资平台8000多个，其中70%以上都在地级市和县，造成地方很大的债务负担。[1]（p56）尽管我国正在进行投融资体制改革，政府应从相关竞争性领域退出，但在一些竞争性领域仍存在较多的政府干预。对竞争性领域利益的渴求，是政府千方百计寻求投融资渠道、进行举债的重要原因。

（四）国家政策负债重

在经济转轨过程中，国家有关政策也会导致地方政府负债，如欠发达地区为执行国家统一的公共服务标准也会负债。导致地方政府债务负担增加的政策负债主要包括：

1.农村税费改革。为了减轻农民负担,中央政府不断加大农村税费改革力度,在取消了农村“三提五统”基础上,又逐步取消农业特产税和农业税。这些政策虽然减轻了农民负担,但却导致了县乡两级财政收入减少,而上级政府为此增加的转移支付资金又不足,致使地方政府债务规模扩大，最终使得地方政府负债更加膨胀。

2.国债转贷。1998年后开始实施的国债转贷政策规定,中央每年都从国债发行额中拿出一部分向地方转贷（地方财政负责还本付息），用于支持地方公共工程和基础设施建设。国债转贷地方是中央发债，地方使用，中央不列赤字。但是，在很多时候，地方政府不能按期

还本付息,而此时中央还要从其税收返还中扣除，直接减少了地方财政的应有收入。此外，当国债项目不能获得足以还本付息的收益时,债务由各级地方政府清偿,捉襟见肘的地方财政只能依赖银行贷款，形成显性负债。

3.专项借款。若地方金融机构发生金融风险,中国人民银行就会发放再贷款,专门用于解决地方金融机构所负个人债务和外债。在操作中,绝大部分省级政府将中央借款按行政级别逐级分解,使县乡两级政府承担了大量债务。

三、地方政府显性债务化解思路

地方政府债务如何化解？本文认为，化解地方政府债务措施包括:一是完善分税制；二是完善省级以下财政体制改革；三是加强投融资平台管理；四是构建债务风险预警机制；五是建立债务管理长效机制；六是完善偿债准备金制度。

（一）完善分税制

按照管理权限，税种可以划分为中央税、地方税与共享税。1994年的分税制改革，中央将税基大、税源流动性强、课税成本低的税种划归中央或与地方共享，即使共享中央也是拿大头，地方拿小头，如增值税、个人所得税和企业所得税等。如果只强调在现行分税制度之内化解地方政府显性债务是很不现实的。地方政府财权与事权失衡是地方政府举债的重要原因，也造成许多地方政府过度依赖于“土地财政”。因此，必须健全地方税制，充实地方税体系，适当壮大地方税收入，化解地方政府债务。一要加大费改税力度，该取缔的取缔，该费改税的就费改税，不适合费改税且必须保留的要统一纳入财政预算内管理。二要适当扩大地方政府税收管理权限，赋予地方政府地方税税率、课税对象的调整权。三要加大房地产税、资源税、营业税和城市维护建设税的改革力度，培育地方主体税种，增加地方财政收入，强化地方财力，降低其对债务的依赖程度。

（二）完善“省直管县”

从2011年开始，中央将开始实施县级财政保障机制，着手解决全面实行“省直管县”的县级财政困难问题。化解地方政府债务风险依赖于财政级次改革。“省直管县”和“乡财县管”的目的是实现省以下财政层次的减少，从省市县乡四级财政级次降到省与县乡两级财政级次。从改革运行情况看，财政层级扁平化效应夯实了县乡级财政，一定程度上缓解了县乡财政困难。但是，由于各地推行的力度和实施的力度不尽相同，再加上其他种种因素的限制，财政层级扁平化效应有待于各地区加大推行力度、进一步深化和巩固。地方政府债务风险的化解还必须依靠省以下转移支付制度的完善。现在，省以下转移支付制度仍不完善，转移支付力度不够。地方政府举债的重要原因是财力不足。完善省以下转移支付制度，可以调整地区间财力差异，形成合理的省以下横向、纵向财力分布格局，促进省级以下财力均衡。

（三）加强投融资平台管理

中央政府要加大对地方政府投融资平台的分类管理，对不同的投融资平台规定不同的偿

债方式和审批程序，从而化解地方政府显性债务。一是清理核实地方政府融资平台公司债务。妥善处理对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目后续资金，切实防止造成损失浪费；明确存量债务偿还责任，不得单方面改变原有债权债务关系，防范道德风险。二是对融资平台公司进行清理规范。对已经设立的融资平台公司，分类清理规范；新设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理。三是加强融资平台公司融资管理和银行业金融机构等放贷管理。融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定，融资项目必须符合有关政策要求，融资资金要严格按照规定用途使用；银行业金融机构等要严格规范对融资平台公司放贷管理，切实加强还本付息现金流缺失等各种风险识别和风险管理。四是坚决制止地方政府违规担保承诺行为，严禁地方政府违反《担保法》等相关规定为各种融资行为提供直接或变相担保。五是对融资平台的操作流程进行规范，杜绝打包获取信贷资金，实行项目管理制，确保银行信贷资金的投放符合监管部门的要求。

（四）构建债务风险预警机制

早在上个世纪就有人提出建立地方政府债务风险预警机制，但由于理论不成熟、实践有困难的原因，至今仍未建立起完善的债务风险预警机制。中国地方政府债务风险的化解，必须健全债务风险预警机制。依据地方政府债务出现和消失的顺序，从“借、用、还”三个阶段进行选取和确定。对这三个阶段的每一个阶段的风险指标选取要考虑另外两个阶段的具体情况。比如，“政府能否借债”属于债务产生时的内容，属于“借”，那么能否借债就要以此时政府对已有债务的“用”和“还”相关指标来加以“预警”。同样，“用”要以此时政府对已有债务的“借”和“还”相关指标来加以“预警”，以此类推。银行要重点跟踪第一还款来源不确定性高的项目，对于未放款的项目，要加强其信用管理，严禁向政府投融资平台发放无对应项目的贷款。政府要对债务偿付压力大的地区，要减缓其新上项目速度和数量。

（五）建立债务管理长效机制

地方政府债务管理长效机制的构建，需要财政部门要会同有关部门按照国务院统一部署，抓紧研究建立规范地方政府债务管理、防范财政金融风险的长效机制。[2]（p28）对现有地方债务要进行清理和分类，规范管理，定期检测，对那些无现金流支持、靠政府担保拿到贷款的债务，要分步化解。对现有债务，要坚持“先清理,后化解，先化解，后补助”的原则，从根本上解决地方政府投资举债冲动。要将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。与体制性负债不同，宏观政策调整并不是地方政府的主动行为,完全由地方政府背负政策性负债也不尽合理。治理地方债务的存量,需要中央政府和地方政府共同努力。中央政府要将化解地方政府债务工作列入工作的重中之重,进一步加强政策指导和支持力度,把激励地方经济发展与化解地方债务风险结合起来,逐步建立起化解地方政府债务的长效机制。

（六）建立偿债准备金制度

政府债务所提取的资金是对以后收入的提前使用，只有建立科学有效的偿债机制才能保

证政府信誉和财政运行的可持续性。要建立地方政府偿债基金管理制度，合理地确定偿债基金的类型和规模。地方政府可以考虑每年从预算内和预算外财政收入，如从债务建设项目投入使用后的收益、自有资金和资产出让收入、经批准处置的国有资产收入等收入中提取一定比例的资金用于偿债准备，设立偿债准备金。另外，要不断加大对财政周转金清理回收力度，将清理回的周转金集中，用于偿债准备。对偿债准备金的使用，最重要的是要实行专户管理、单独核算，以最大限度的发挥有限的偿债准备金的效用。在偿债准备金制度构建方面，可以考虑借鉴日本和英国政府的做法。日本中央政府在拨付给地方政府的交付税中就涵盖了偿债资金，这有力地保证了地方政府有足够的收入用于偿还债务。英国中央政府为了避免地方政府由于一次性偿付而导致的资金不足，就要求地方政府在制定年度预算时安排一定比例的收入用于偿还债务，并规定偿债准备金应保持在债务本金的4%的水平。

[参考文献]

[1] 于海峰、崔迪.防范与化解地方政府债务风险问题研究[J].财政研究，2010，（6）.

[2] Paul. C. Uncovering Patterns of State Short-term Debt Financing[J].Journal of Pulblic Budgeting, Accounting& Financial Management, 2000.

[3] 中华人民共和国财政部预算司.财政部代理发行2009年地方政府债券问题解答[M]. 北京：中国财政经济出版社,2009. [3]（p95）

Risk and It Resolving of the Local government Dominant Debt

Abstract：Debt crisis in Europe continue to spread, all sectors begin concern the debt problems of national sovereignty. Local governments of China and the recent debt problems, the same concern. Although the laws and regulations are more stringent restrictions on the local government’ borrowing, but this does not mean that there is no local government debt. In reality, local government borrowed a lot of debt, either public or covert, either directly or indirectly. In some areas, local government debt risk has emerged, and potential risks can not be ignored. After analyzed the basic the reason and the situation of Chinese local government debt, paper proposes the idea of resolving debt in China.

Key words: Local Government; Explicit Liabilities; Risk