日本高速铁路建设资金来源及筹措办法

日本高速铁路建设资金来源及筹措办法

[ 作者： | 来源：《铁道经济研究》1999年第3期 | 时间：2005-11-4 21:46:18 ]

1 民营化前日本高速铁路建设资金的筹措方式

日本各种运输方式投资不同于一般的民间建设项目投资，主要以日本政府的财政投资为主，包括日本政府给予的财政预算拨款和政府提供的财政投资贷款（一般通称为财政融资）两种类型。其主要区别：预算拨款可以无偿使用，而财政融资则必须在规定的时间还本付息。从资金来源来看，日本交通建设的财政预算拨款来自两部分：一是国家一般税收收入中用于交通运输建设的部分，但在各种运输方式投资中所占的比重不同；二是与交通运输有关的特定税种收入的部分。一般而言，国家财政预算拨款中来自与交通运输有关的特定税种收入部分，只能用于交通运输建设，并且专款专用；而财政投资贷款则是由日本政府根据基本建设和投资贷款计划进行安排，以政府机关、国有企事业单位等特殊法人作为投资贷款对象。

日本已建新干线的资金来源包括政府的财政拨款和财政贷款、世界银行贷款以及日本国有铁路发行的各种铁路债券。

1．1 东海道新干线

日本东海道新干线（东京—新大阪）全长515．4km ，在1959年4月～1974年10月间建设完工，工程建设费用约为3 300亿日元，其建设资金的筹措采用了完全自筹的方式。东海道新干线的建设投资主要包括了三个方面的资金：投资资金，从大藏省资金运用部的资金低息贷款，并由政府担保发行债券，占30％多；铁路自行发行的铁路债券，占50％多；从国际复兴银行（世界银行）低息贷款288亿日元，约占7．6％，分3年支付给日本国有铁路，其贷款得到了日本政府的担保。世界银行提供贷款的条件是：年利率5．75％，包括3年半宽限期，在20年内偿还全部贷款。具体还贷办法为：每半年偿还一次，按照本利均等偿还的原则，从1964年11月15日开始，每年支付27亿日元，到1985年5月15日全部还清，本利合计共偿还455亿日元。

1．2 山阳新干线

山阳新干线（新大阪—博多）的建设资金来源于国家给予的工程补助金及自筹资金。国家从建设费投入使用的第2年起，10年内把高息贷款与低息贷款（利率为3．5％）之间的利息差额作为工程费用补助金，占不到5％的比例；其它为自筹资金，包括从资金运用部贷款、发行政府担保债券以及由政府担保发行的债券占60％多；铁路自行发行的铁道债券占30％左右。

1．3 东北、上越新干线

日本东北、上越新干线是根据“日本公司铁路整备法”，按照国土均衡开发原则进行修建的。东北新干线（东京－盛冈）由国铁施工，工程建设费用约为26 600亿日元。其投资也主要来源于两方面：国家投资包括政府出资，占2％左右，工程费用补助金占6％左右，共计8％左右。自筹资金包括从资金运用部进行贷款、发行政府担保债券，占60％左右；发行铁道债券，占30％左右；在工程后期从民间借入少量的资金。

上越新干线（大宫－新泻）由日本铁道公团施工，工程建设费用约为16 300亿日元，其建设资金除了根据财政投资贷款等融通资金和发行债券外，日本政府还另外提供专用资金，及给予借款的利息补偿。其中政府资金占13％，自筹资金占73％，租赁收入占14％。

2 国铁民营化以后整备新干线资金来源

2．1 整备新干线的资金来源

在1987年日本国有铁路民营化以后，原则上分割后的日本国铁各公司应自主经营，并承担铁路基础设施的全部费用。但是整备新干线是按照国土均衡开发、促进国民经济振兴为目标进行的规划，不仅需要投入大量的建设基金，而且施工周期、投资回收期均比较长，特别是整备新干线与已经建成的新干线明显不同，需要经过人口密度低、工业生产相对不十分集中的地区，因此最初运量一般不大，完全由分割后的日本铁路公司承担或各公司承担其全部费用或大部分费用，不仅难以筹集到足够的建设资金，而且也将不利于日本铁路整个公司今后的发展。然而由日本政府承担过高的整备新干线的建设费用，又违反了国铁民营化的改革方针，甚至可能导致第二个国有铁路，因此日本铁路各公司必须承担一定比例的整备新干线的建设费用。

1989年1月，日本政府正式确定了整备新干线建设费用分摊办法，即全部建设费用应由原日本国铁分割后的公司及国家和地方共同负担。关于日本铁路公司负担的比例，是在不影响原日本国铁分割后各公司经营状况的前提下，考虑到民营后日本铁路的性质、国家给予铁路支持等因素，确定为日本铁路公司负担50％的整备新干线建设费用，其中由经营已建成的新干线的日本铁路各公司共同负担30％，另外20％则由经营整备新干线的日本铁路公司在新干线运营以后以偿还租赁费的方式承担。

国家和地方共同负担整备新干线其余50％的部分，又根据工程建设项目具体分为两种情况：一是在以线路为主的整备新干线建设项目中，由国家承担其中40％的建设费用，其余10％由地方负担；二是在车站与地方发展密切相关的整备新干线建设项目中，由国家和地方分别承担其中的25％。日本铁路公司整备新干线建设资金的来源主要是开业后整备新干线的租赁费，及既有新干线转让收入的一部分（特定财源）；国家建设资金负担部分为既有新干线转让收入的一部分（特定财源）和有关的公共事业费，包括日本政府通过利用出售日本电报电话株式会社（NTT ）股票的收入，以充当整备新干线建设的无息贷款；另外，各地方承担的建设费用是按所在地区的整备新干线的建设项目承担进行计算的，并且可以允许利用发行地方债券的方式筹集其负担的90％。

以1989年正式动工修建的整备新干线中的北陆新干线的高崎－轻井泽间为例，1989年投入建设资金为127亿日元，其中日本铁路公司集团筹集约63亿日元，日本政府出资50亿日元，地方承担了约13亿日元。目前，正在施工的新干线为4线5区间，其建设费为22 000亿日元（以1994年4月价格计算），建设费用的分配以施工顺序决定。

由此可见，日本铁路民营化以后，整备新干线的建设资金来源遵守了1989年初所达成的日本铁路公司及国家和地方按规定比例分担的原则。

2．2 整备新干线采取的新措施

随着日本新干线的建设与开通，为了不断带动和促进地方经济的发展，1996年12月政府与执政党协商，对整备新干线采取了进一步的措施。

建设费用仍然按照国家、地方公共团体及JR 公司共同承担的原则，并采取了新的预算方案，在建设费用的承担比例上发生了变化。

国家承担的比例仍然为民营化后1989～1996年的35％的比例；国家承担其中全部的既有新干线的转让收入（724亿日元），再加上有关的公共事业费（340亿日元），这两者费用之和的1／2 （532亿日元）为地方公共团体所承担的费用，约占30％；地方公共团体通过地方的税收收入筹措资金；JR 公司则根据受益范围的限度所获得的收入等作为建设资金；1997年，已经施工的4线5区间建设费用分配要符合新的预算方案。

除了JR 公司支付的建设费外（以1995年的价格计算），确定了新开工新干线区间的事业

规模。到2028年这一段时间内，新干线建设费用的概算约为1．2兆日元。

今后在整备新干线的工程中，根据执政党3党申请，通过以下条件作出决定：由政府和执政党联合成立了研究委员会，对整备区间的收支预算进行预估，根据JR 公司租赁费受益范围的限度，预估所需要保证的用地，对与既有线并行的新干线实行经营分离，在取得沿线地方公共团体和JR 公司的同意等基本条件的基础上，综合考察工程实施计划认可申请等手续进展情况所需要的条件，确定施工顺序，同样按照施工的顺序分配建设事业费。已施工的4线5区间仍按已确定的施工顺序进行建设。

3 铁路整备基金（或称铁路建设基金）的设立

随着日本国有铁路民营化改革的深入进行，特别是以国土均衡开发为目的的整备新干线中的北陆新干线（高崎－长野）于1989年施工建设以来，盛冈－青森东北新干线延伸线、八代－西鹿儿岛九州新干线建设也从1991年开始陆续展开，铁路建设投资大幅度增加，而且施工周期和还款期长。因此，为了有效地利用日本政府给予铁路建设的财政拨款、无息贷款以及其它各种资助贷款，并且为分割后的日本铁路各公司创造良好的投资经营环境，于1991年10月正式设立了铁路整备基金，取代了原有的新干线保有机构，成立了铁路整备基金的组织机构，其资本金为1亿日元，由政府全额出资。

铁路整备基金机构所涉及的业务包括：向建设新干线的日本铁路建设公团交付有关的建设资金（灵活使用特定财源）；向进行大规模改造的铁路公司进行低息融资（灵活利用特定财源，将资金委托给日本的开发银行）；向进行主要干线及城市铁路建设或大规模改造的公司或帝都交通营团无息贷款；接受国家向新干线建设提供的无息贷款及补助，以此作为资金来源，然后向铁道建设公团交付无息贷款及补助；接受国家向铁路工程提供的补助金，以此作为建设资金来源，向铁路公司交付补助金；接受既有新干线的转让收入，并进行债务偿还等业务。

1997年10月1日，为谋求推进行政改革，提高运输设施的有效整备，铁路整备基金与船舶整备公团合并，形成运输设施整备事业团。该事业团以来自JR 公司新干线转让收入和一般会计的各种补助金等作为资本金来源，其资本金共计52亿日元，扎实地推进了运输设施的整备。运输设施整备事业团的主要业务包括：公布建设新干线所需要的资金款；采用无息贷款筹集建设和改造主要新干线铁路、城市铁路所需要的资金；采用补助金用于建设和改造新干线所需要的资金；运输设施整备事业团与海上运输经营者共同修建船舶；向海上运输经营者进行资金贷款，并提供债务担保；进行有关运输技术的基础研究。运输设施整备事业团在运输大臣批准的情况下，可进行贷款和发行债券。

因此，铁路整备基金的资金来源由日本政府一般会计、产业投资会计中的转入金（即指财政预算拨款和财政投资贷款）和既有新干线资产再评估后转入金的一部分共同组成。根据有关资料，日本已建成的4条新干线共以9．2兆日元转让给日本铁路的东日本、东海和西日本铁路公司，扣除其中8．1兆日元用于偿还原日本国有铁路长期债务、利息以后，其余1．1兆日元充做整备新干线的特定财源。关于铁路整备基金的主要支持项目，则包括了新干线建设，城市铁路、地铁养护建设，既有新干线及主要干线窄轨铁路的构造等许多方面。

其中，整备新干线还获得了日本开发银行超低利率的贷款用于铁道的安全防灾措施、提高运输能力改造、解决设施老化和信息化以及空调车辆的设计等方面的工程。1995年7月11日，提高东海道新干线运输能力的工程（JR ）采用了公共特殊利率（利率为2．80％），融资比例为50％，采取安全防灾措施的工程、提高运输能力以及缓和通勤拥挤措施的工程采用了特殊利率（利率2．80％），融资比例为50％；运输服务工程采用基本金利（利率为2．80％），融资比

例为30％；编组站功能高度化的工程采用特殊利率（利率为2．80％），融资比例为50％。 综上所述，日本铁路民营化之前，高速铁路的建设资金主要来源于各种贷款、自有或自筹资金，日本的东海道、山阳新干线几乎完全是由本国国营铁路自筹资金或利用各种贷款进行投资建设的。随着日本第一条高速铁路的成功运营及产生的巨大影响，使得东北、上越新干线的建设资金来自国家财政投资贷款、其它融通资金和发行债券外，获得了政府不同程度的支持。民营化以后，日本政府正式确定了整备新干线的建设费用按照公司、国家和地方共同分担的原则，并逐步加大了地方承担的比例，从而极大地促进了铁路的建设，同时也带动了地方经济和国民经济的发展。

作者简介：（铁道部科学技术信息研究所 副研究员 侯敬，北京100044）原载《铁道经济研究》1999年第3期