风险社会时代的中国城市贫困问题研究

风险社会时代的中国城市贫困问题研究

□丁越峰　向家宇

＊

摘　要：风险社会意味着一种新的社会运作逻辑和社会形态。在风险社会背景下，城市贫困问题的内涵发生了巨大变化。城市贫困阶层的个体化趋势逐渐明显，贫困个体对制度环境的依赖程度更深。贫困阶层在开放政治格局中的弱势地位逐渐定型，权利诉求渠道受阻，面临着社会结构作用下的权利贫困。此外，由于风险与贫困的天然亲和性，现代化风险对贫困个体的威胁力增强。因此，认识和分析风险社会时代的城市贫困问题，应从城市贫困发生、演变的社会根源出发，尝试通过重建社会来开展城市扶贫工作。关键词：风险社会　城市贫困　个体化　开放政治　社会建设

（）中图分类号：Ｃ９１６　文献标识码：Ａ　文章编号：１００９－５６７５２０１４０２－１０４－０５

问题的提出　　一、

中国城镇贫困问题是随着改革开放的进程逐渐浮出水高度集中的计划经济体制通过资源的面的。改革开放以前，

低工资、高福统一调配和各类组织为城市居民提供均等化、

利的社会福利。城市居民能够实现充分就业，享受所属单位提供的“从摇篮到坟墓”的福利保障。这种总体式福利的水平较低，但分配均衡，城市居民的贫富差距较小。在这一阶段，城市贫困还没有作为一个真正意义上的“问题”被提出

来，也没有引起研究者的重视。

改革开放以后，市场经济逐渐兴起，体制外资源逐渐增资源的统一分配模式难以为继，在此过程中，单位制逐渐多，

解体，城市居民的福利保障模式逐渐社会化。体制外资源的积累和单位制解体，市场经济就业模式的延展，产业结构升以及随之而来的全球化趋势，使得城市居民贫富差距出级，

现并逐渐扩大。城市低收入群体如下岗职工、无业人员、低工资企业职工以及原有的社会救济人员等成为新城市贫困

＊

作者简介：丁越峰，华中师范大学政治学研究院博士生，西北民族大学管理学院副教授，湖北武汉，４３００７９；

向家宇，华中师范大学社会学院博士生，湖北武汉，４３００７９。

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法律·社会

阶层。九十年代中后期以来，进城务工人员逐年增多，城乡二元分割的制度体系以及农民工自身的弱势资源储备致使农民工群体成为城市贫困阶层的另一个重要组成部分。据目前我国城市贫困人口在５这中国社科院估算，０００万左右，还没有考虑现有的规模巨大的农民工群体。有学者认为，当前的城市贫困问题已经成为结构性的社会问题，呈现出长期

１］

。的、固化的、趋势性的状态［

此，风险社会时代的个体化是一种结构性、制度性的个体化。表面上看，单个社会个体面临着多种的自由选择，但实际上，当代个体越来越依赖于制度，是一种制度化的个体。

中国城市贫困阶层是中国经济社会转型的产物。同时，在中国经济社会转型过程中，城市贫困阶层本身也在不断分化和个体化。从宏观层面而言，中国社会转型的基本特征是从“总体性社会”向“个体性社会”的转变。从中观层面而言，再分配体制向市场经济体制的转轨过程中，本身也意味着资源优化配置驱动下灵活就行业机制的确立。就贫困阶层个体化的实践过程来看，单位制的解体和灵活就业形式国企改革的确立是贫困阶层个体化的核心基础。单位改制、的推进改变了国家与公民的权利义务关系，也改变了福利的提供模式。贫困阶层失去了原有单位的福利庇护，只能通过争取市场就业机会，采取灵活就业的形式确保个体自身及家庭的福利。在这一过程中产生的贫困阶层，失去了以单位为基础的资源分配平台，其共同体意识也在逐渐式微。

正如上文所述，风险社会的个体化趋势并不意味着个体可以不受限制的做出选择，而是指个体从传统组织范畴走出来，进入新的制度领域。城市贫困个体在失去以单位组织的庇护下，直接面对市场和公共福利制度。在这一阶段，贫困如社会救济政策、社个体的福利水平取决于福利制度设置，

会保障制度以及针对失业人员、下岗职工的再就业、创业政策。贫困个体在就业过程中的福利待遇也更多取决于通过并受到所属行业准入教育获取的就业资质等人力资源要素，

规则、市场波动状况的限制。同时，贫困个体的生活质量还通货膨胀率高度相关。与总体社会消费水平、

制度转型是我国经济社会转型的基本内容和重要特征。制度转型是一个逐渐淘汰更新旧有制度，启动完善新制度的过程。制度转型过程中难免会出现制度本身或是制度与外我国制度转型过程中形成的在环境的冲突。现有研究表明，

制度真空、制度失灵现象是当前城市扶贫过程中凸显的重要

５］

。二十世已经成为城市贫困人群脱贫的阻碍因素［问题，

风险社会是全球现代化发展过程中的一个新阶段，同时也意味着一种有别于工业社会的发展形态。诚如吉登斯所言，现代性的到来使得人类社会进入了一种新的风险景象。在风险社会时代，风险逻辑成为驱动现代社会的内在动力机制。因此，风险社会意味着一种新的社会运作机制，一种新

２］

。中国作为全球现代化版图的一个必不的社会定序原理［

自然也回避不了风险社会的影响。由于中可少的组成部分，

国现代化进程的模式、启动时间、原初基础不同，中国的现代中国现代化模式与西方发达国家存在显著区别。相对而言，复合型的现代化，其中同时包含着传统、现化是一种后发型、

３］

。在传统到现代的转型过程中，代与后现代因素［传统工

业社会的生成逻辑与现代风险社会的生成逻辑同时并存并互相作用，因此，中国既存在传统工业社会的常规景象，也具备现代风险社会的内在特征。

在这种背景下，中国本土的城市贫困问题获得了一种新的存在基础，同时也生成了问题本身的新的内在张力。换言中国的城市贫困问题正面临着“风险”逻辑驱动下的宏大之，

社会背景。风险社会时代所具有的个体化特征和开放政治以及风险与贫困的天然亲和性，已构成影响中格局的出现，

国城市贫困问题未来走向的基本要素。如何认识风险社会时代的贫困问题，寻求符合实际的反贫政策，对于缩小贫富差距，维护社会稳定，促进社会管理体制创新，创建和谐社会具有重要意义。

个体化与开放政治：风险社会时代城　　二、

市贫困阶层的新遭遇

一）个体化趋势下的结构性贫困　　（

个体化是全球现代性发展的必然后果之一，是风险社会的基本社会特征。现代性带来的社会风险是风险社会的它还与社会的、人生的和文化的风险和不安关键要素之一，

全重叠在一起，从而改变了工业社会及其生产方式的内在确定性。在这种逻辑下，工业社会的阶级、家庭、性别、婚姻、身份、职业等传统范畴都丧失了确定的基础，变得模糊不

４］

。同时，风险社会的个体化是伴随着现代化生产的标清［

纪九十年代以来，我国社会保障制度的重要转变是由国家包办到国家、社会与个人共同分担。在此过程中，由于区域发展不平衡、国家对经济发展指标的刚性要求、财政收入以及制度设置本身的矛盾，使得当前社会保障制度出现了覆盖面我国基本养老保险、基本医疗保险、失业保不够（２００９年末，险、工伤保险、生育保险的覆盖率依次为３０％、５２％、１６％、

［］

，区域不平衡，社会救助标准偏低、救助瞄准性１９％、１４％６）

差等问题。同时，现有社会保障体系未能很好适应参保对象７］

。此外，统筹层次过低，跨区保障不畅［由的流动性特征，

准化一起进行的，这意味着个体化的个体逐渐依赖于教育、消费和福利政策，个体将直接面对宏观制度，个体与社会的关系变为一种直接的互动关系，从而变得更加依赖制度。因

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于户籍制度改革的滞后，大量进程农民工缺乏应有的保障。

另一方面，市场经济本身是以效率原则而非公平原则展开的。企业在对劳动力的选择上，既考虑劳动力成本，又注

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重劳动力给企业带来的效益。由于自身人力资本较低，年龄偏大，加之当前劳动力市场供大于求，产业结构升级等因素影响，城市贫困个体在市场寻职过程中，往往处于弱势地位，受到市场规则的结构性壁垒。如户籍制度对进城务工人员造成的就业壁垒，教育背景对城市贫困阶层造成的就业障碍等。

上述讨论表明，我国的经济社会转型制造了一个稳定的城市贫困阶层，在转型过程中，城市贫困阶层的个体化趋势出现，对制度的依赖程度加深。由于转型过程中制度建设的滞后，市场经济体制本身的效率诉求，个体化的城市贫困阶层面临着结构性的脱贫障碍。

（二）开放政治格局中的权利贫困

风险社会的突出特征是一种缺乏：外在危险归因的不可

８］

。因此，风险成为政治自反性的根本动力。反思性能性［

对强势阶层开放的不均衡开放政治模式。

在这种不均衡的开放政治模式下，尽管存在城市贫困阶层表达利益诉求、维护利益权益的正式制度，如党委系统、人政治协商制度、单位、社区、新闻媒体等，但由于大代表制度、

社会结构本身对制度改革的限制，通过正式渠道维护利益的效率大打折扣。陈剩勇、林龙在对浙江城市贫困群体的调查显示，制度化的利益诉求渠道往往被贫困阶层边缘化。那些通过制度化渠道维护利益的贫困者，也主要通过社区、街道和，单位（占６通过党委系统、人大代表制度等获取支持８．４５％）

］１２

。可见，的贫困者极少［城市贫困者对正式制度利用的层次

通过非正式渠道维护利益的手段从根本上较低。另一方面，

体现了城市贫困阶层的权利贫困状况，正如阿尔蒙德所言，这类行为往往是“那些本身不具有影响决策者的途径或资源的

［］１３

。只能使用争取同情和支持的非常性手段”集团，

现代性本身是人类知识理性发展的结果，体现了对不同理性反思现代性本身又是通过力量最大限度的包容。另一方面，

人类社会中不同理性力量的动态博弈建立起来的。在此背景下，风险社会时代政治体系的架构超越了传统的组织模式，形成了开放政治的总体格局。程序和决策过程被理解为一种集体行动的过程，政治行政体系不再是政治事件的唯一政治和非政治的场所。社会变迁以一种非政治的方式进行，

概念变得模糊。正如贝克所言：塑造社会的决策能力只有一部分汇集在政治体系里并服从代议制民主的原则，另一部分并被转移给企业投资的自则摆脱了公共监督和证明的规则，

９］

。由和科学研究的自由［

贫困阶层的权利关系是透视其贫困状况的一扇窗口。“正如阿马蒂亚·森所言，一个人支配粮食的能力或他支配都取决于他在社会任何一种他希望获得或拥有东西的能力，

［１４］

。权利贫困可能是由中的所有权和使用权的权利关系”

于个人和社会政策的合力所致，但权利贫困一旦形成，不仅可能使贫困阶层的生存状况更加恶化，而且会导致贫困群体当前城市贫困阶层所处的的代际再生产。从这个意义上说，

权利弱势状况构成了其走出贫困状况的深层障碍，尤其是在风险社会时代的开放政治体系中，因权利贫困导致的贫困恶性循环可能会更加严重。

相比传统工业社会而言，开放政治格局的形成意味着决策、制度的形成、实施机制更为复杂。不同利益主体的行动者参与到决策圈，通过讨论与权衡，最终形成决策、制定制度。在此过程中，各方所掌握的资源、运用话语的方式、所持社会中的不同阶的立场和价值观等成为关键要素。因此，

层、群体能否以一种理性的方式参与决策，表达自身的权利直接关系到该阶层或群体在制度规定中的权利安排。诉求，

改革开放以来，随着我国市场经济体制的逐步扩展，不同利益主体从分化走向新的整合，产生了新的社会分层结构，新的社会力量组合关系逐渐建立并趋于稳定。按照国内学者的研究，在九十年代中期以来，我国新形成的社会结构

１０］

。在定型过程中，形成了新的社会边界就已经初步定型［

风险的不均衡分配　　三、

贫困本身就是一种风险。但同时，贫困又往往是贫困者遭受其它风险的根源，极端的贫困和极端的风险之间存在系

１５］

。在风险社会中，统的吸引［风险的分配是在社会分层体

现有的社会分层体系具有过滤或扩大风险的效系下进行的，

１６］

。资源和财富的优势阶应，造成了程度不等的风险分配［

当风险来临时，他们可以层对风险的感知和规避能力更强，

通过转换职业、迁移驻地、购买相应的防护设备来规避风险，而贫困阶层则更多的关注物质，在面对风险时，缺乏灵活有效的规避能力，只能依靠政府提供的公共服务来抵御风险。尽管从长远来看，风险社会中的风险是任何一个阶层都规避。但从只有“已经受到侵害的”和“尚未受到侵害的”不了的，

短期来看，风险的分配同样具有不平等性，出现贝克所言的风险与财富分配负相关关系，即财富在上层聚集，风险在下

１７］

。层聚集［

和社会认同，社会阶层之间的流动较少，逐渐形成贫富两极分化的断裂社会形态，从而呈现一种所谓断裂的社会结

１１］

。随着结构变迁与体制变革关系的变化，构［一种影响、左

就是新右甚至扭曲改革的机制已经在开始形成。简单而言，形成的社会强势力量参与了改革进程，并左右着改革实践中的决策导向和权利分配，而城市贫困阶层对决策的影响力是极为有限的。因此，中国转型期的开放政治结构实际上是针

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另一方面，风险社会中，专家系统对知识和话语权的垄断地位受到大众的质疑和挑战，科学知识和生活常识之间的界限逐渐模糊，知识对公民的重要地位更加凸显。而城市贫困阶层往往也是受教育程度较低，知识储备较少的阶层。他

法律·社会

们对风险的认识更容易受到大众媒介的影响，且缺乏理性的判断分析能力和能够影响相关决策的话语权。因此，在风险的界定、传播和分配过程中，城市贫困阶层也是最易受到影脆弱的群体。响、

因此，在风险分配的逻辑下，逐渐个体化的城市贫困阶层成为风险社会时代风险的主要承担者。他们没有组织化的风险保障团体，同时面临着各类公共政策保障制度的滞后，以及基本发展权利的缺失，在诸如食品安全、职业病、环境污染等社会风险出现时，城市贫困者的个体安全将受到严重威胁。近年来出现的大规模尘肺病（据新华网报道，仅，广州“胶水中２００９年全国有１４４９５名工人检测出尘肺病）毒”事件，以及城中村小区秩序混乱等现象都反映出我国当前城市贫困者的个体安全问题日益严重。

野下，贫困问题是嵌入在中国社会结构之中的，贫困问题的产生、演变也不会脱离中国社会结构的整体框架而展开。解决城市贫困问题，应该从社会本身入手，而不能采取头痛医脚痛医脚的局部治疗方案。具体而言，应对风险社会时头、

代的城市贫困问题，一方面，要进一步完善与城市贫困阶层相关的制度结构建设，包括就业制度、社会保障制度、户籍制度等；另一方面，要从整个社会分层结构和社会权力结构着手，保证城市贫困阶层的权益诉求能够在社会政策安排、制度设置中得到充分体现。进一步而言，应付风险社会时代的城市贫困问题，要通过社会建设来实现。

实际上，扶贫工作本身是社会建设的一个极为重要的组成部分，扶贫工作体现出的社会功能诸如缩小贫富差距、提升贫困阶层的生活质量、保障其发展权利，对于维护社会稳促进社会团结，实现和谐社会具有不可或缺的重要意义。定，

从价值诉求上说，扶贫工作与社会建设具有内在的一致性。另一方面，从近几年我国政府的发展思路和治理趋势而言，通过社会建设来促进扶贫工作，也是扶贫工作本身发展演变的必然选择，是其发挥社会功效的前提保障。十六届四中全会以来，以改善民生和促进社会公平正义为核心理念的社会建设逐渐成为国家发展战略的重要组成部分，成为与经济建政治建设和文化建设同等重要的一个建设单位。社会建设、

设理念的提出标志着政府关于国家发展模式的重新规划，在此之后，国家在财力、物力、人力及相应的政策、制度资源的分配模式上逐步发生了较大变化。这对于扶贫事业的发展将是一个重要机遇，充分利用社会建设的制度环境，最大限合理制定扶贫策略，是扶贫工作走向未来度争取扶贫资源，的根本保障。

从扶贫工作的实践上而言，通过社会建设开展城市扶贫工作，将意味着传统扶贫体系的重大转向。首先，扶贫工作将更加注重公平正义的扶贫理念。扶贫工作本身是一项极具价值关怀的社会工作，公平正义是其核心价值理念。改革开放前三十年对经济效率的追求在一定程度上损害了社会随着社会建设口号的提出，公平正义与经济效的公平正义，

益被放到同等重要的位置。因此，社会建设体系下的扶贫工作将更加注重公平正义的价值理念。其次，扶贫主体将更加多元化。传统扶贫工作中，政府是主要的倡导者和执行者。而在通过社会建设开展的扶贫工作中，政府不再是扶贫工作中的绝对主体，社会组织、市场主体和贫困个体将在扶贫工作中广泛参与，发挥重要作用。再次，扶贫手段将更加多样化。社会建设本身是一个多面向的、内涵丰富的理论和实践既包括宏观层面的顶层设计，又包括微观领域的具体范畴，

实践方案，既涉及到各个领域的制度建设，又兼顾到不同利益主体、不同阶层结构的关系调整。社会建设的诸多手段诸如社会管理体制创新、社区建设、社会保障制度建设、社会流１０７

风险社会时代城市扶贫工作的再思考　　四、

上述分析表明，随着风险社会时代的来临，我国城市贫困问题的内涵发生了根本性的变化。在贫困阶层的个体化浪潮中，社会、经济制度对贫困个体的影响日趋明显。在开放政治格局中，由于贫困阶层在社会结构中的边缘、弱势地位，贫困阶层的权利空间受到侵蚀。同时，贫困个体对社会抵御能力差，成为风险的最直接受害者。在这风险的防范、

种社会背景下，现有的城市扶贫政策如何应对城市贫困阶层的个体化趋势，如何在开放的政治格局中体现、维护城市贫以及怎样规避风险对于城市贫困阶层的影困阶层的利益，

响，成为风险社会时代城市反贫政策面临的重大挑战。

我国当前的城市扶贫体系主要由三部分组成：即由养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等构成的预防性反贫困制度，以城市最低生活保障为主的救助性反贫制度，以及由一系列鼓励、创造就业创业机会的开发性反贫困制度。从制这是一种以政府为主导的整体度设置和制度实施过程而言，

性、结构性的扶贫体系。但多年来的城市扶贫实践表明，这现有城市扶贫体系的种扶贫体系有其内在的局限。一方面，

侧重点在于城市贫困阶层的基本生活保障，而对于逐渐个体化、多元化的城市贫困阶层而言，在失去组织化的福利保障后，基本生活得到保障并不意味着贫困问题的解决，甚至还有生活质量下降的可能性。而就社会保障制度本身而言，也保障标准低等客观问题。另一方面，它存在现有覆盖面窄、

无法有效应对社会结构对城市贫困阶层的负面影响，忽视了贫困者在反贫工作中的参与作用，以及由此导致的贫困再生产和风险与城市贫困阶层的天然亲和性。

笔者认为，正确认识风险社会时代的城市贫困问题，寻找解决城市贫困问题的方案，不能局囿于从城市贫困问题产生的表面原因着手，应该跳出贫困问题本身，通过考察其存在的社会背景和时代特征，从更大的视野来展开。在这种视

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动机制建设、专业社会工作制度建设等都将在扶贫工作中发挥作用。最后，扶贫效果的评价标准也更加科学合理。扶贫效果评价标准将不再单一注重投入的扶贫资金、贫困比例和脱贫人数，而更加注重贫困者生活质量的提升和个人权利的增长状况。

总体而言，在当前的扶贫工作中，应该充分利用当前社会建设的重要契机，将扶贫工作作为社会建设的基本手段之一，寻找适合风险社会时代的城市扶贫路径，突破传统扶贫工作的局限，缩小贫富差距，保障城市贫困阶层的基本发展权利。

　　参考文献：

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［１４

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责任编辑：刘峰