加强和完善垃圾治理行业监管

目前，垃圾处理方式、垃圾处理设施的落地实施及垃圾治理如何与生态环境保护和人民健康保护相协调等问题已成为公众关注焦点，垃圾治理已成为一项社会系统工程，关系到资源节约型、环境友好型和生活幸福型社会建设。垃圾处理产业化与产业发展越迅速，垃圾治理越受公众关注，垃圾治理行业监管就越要加强和完善。垃圾治理行业监管成为亟需研究探讨的课题。

一、垃圾治理行业监管及其主要任务

所谓行业监管就是法律授权的监管机构在公开、公平、公正原则下，通过督查、检查、抽查、巡查和审核审计等方法，从实体和程序两方面对进入行业的事业体和事件进行监督管理，以保证行业管理目标得以实现。行业监管以法律法规和制度进行规范和约束，其主要任务取决于行业管理的目标。

依据垃圾治理法制体系，垃圾治理行业管理的主要目标是：⑴明确界定垃圾的属性，并据此确定垃圾排放总量控制目标和垃圾分类排放办法、垃圾收费（税）对象和收费（税）标准、垃圾处理产业产品的供给模式等；⑵协调政府及其公共部门、非政府组织、公众的活动，明确界定产业价值链，制定补偿机制，规定垃圾处理事业体的进入和退去门槛，促进垃圾处理产业有组织的协同生产；⑶确定垃圾处理的生产标准、服务标准和分配方式；⑷制定监督监测机制，包括奖惩条例。

与行业管理目标相对应，垃圾治理行业监管的主要任务有：（1）垃圾排放监管，包括排放总量、排放方法、收费等监管；（2）垃圾处理事业体和事件监管，包括事业体准入和退出监管、垃圾处理作业监管、经济补偿监管、设施建设监管；（3）垃圾处理服务分配监管。垃圾治理行业监管的主要目的是保证垃圾处理实现减量化、资源化、无害化和产业化，保证垃圾处理行业向社会提供广泛、公正和优质的垃圾处理服务。

二、垃圾治理行业监管体系的基本框架

垃圾治理行业监管与相关部门的市场监管、安全监管和建设监管组成一完整体系。就垃圾治理行业监管的主要任务而言，垃圾治理行业监管体系的基本框架大致包括四个子系统，即法律规范系统、执法监管系统、科技支撑系统和服务保障系统。

（一）      法律规范系统

法律规范系统是垃圾治理行业监管的前提和保障。行业监管应以法律法规、行业规章制度和相关技术标准为依托，监管机构也需要法律授权方可开展监管活动，垃圾治理行业监管离不开法律规范。没有完备的法律规范系统就不可能有完善的监管体系。垃圾治理行业监管的法律规范系统应与行政许可法、环境保护法、固废法、生活垃圾管理办法、垃圾处理技术标准及相关法律规范相一致。目前，国内尚无完善的垃圾治理行业监管规范或办法，亟需制定与完善。

（二）      执法监管系统

执法监管系统是行业监管的核心。职责健全和专业设置得当的执法监管机构、高素质和专业化的执法监管队伍、完善和高效的执法监管机制是行业监管到位的基本保证；分工协同、专业监管是垃圾治理执法监管的核心；垃圾排放执法监管、垃圾处理作业执法监管、环境保护执法监管和垃圾处理服务分配执法监管是垃圾治理执法监管的重点。

（三）      科技支撑系统

科技支撑系统为行业监管提供政策和技术支撑，包括监管政策研究机构、监管设施研发机构、信息管理与信息公开机构、业务培训机构及其相关机制。

（四）      服务保障系统

服务保障系统为行业监管的其它系统提供制度支持和服务保障，并协调处置突发和应急事件。

三、当前垃圾治理行业监管的重点

当前，垃圾处理产业化处于导入阶段。新思维、新流程、新工艺、新技术和事业体不断导入，使得事业体准入和退出监管、设施功能监管和建设工期监管成为行业监管当前的重点。

依据行政许可法和垃圾治理法制，欢迎一切有污染物控制设施经营资质、垃圾处理服务资质和有实力的事业体进入垃圾治理行业，淘汰那些没有竞争力的事业体，增强行业的自身发展能力；同时，控制进入事业体的总规模，避免恶性竞争和垄断经营；此外还必须拒绝恶性退出，避免行业发展受损和中断，以致不能提供基本的垃圾处理服务。一些城市存在政府授权委托以致垄断经营状况，这不利于形成竞争力和提供优质、广泛、公平的垃圾处理服务产品。准入和退出监管就是通过审核资质、控制进入资金的总额、监督许可事后效果等，控制进入事业体的数量与质量。

垃圾处理设施的建设与营运需要功能监管。垃圾处理设施必须以垃圾处理和提供公益服务为首要任务，不能出现借垃圾处理之名行赚取优惠政策之实，不能出现公益和私利倒挂现象。垃圾处理的不同环节其公益性、效益性和公众参与程度等各不相同。垃圾焚烧和填埋的公益性较强，即使私有，也是私有公益性；垃圾分类、转运与物质回收利用环节具有公益性，但市场化能力较强，可采用公有私益或私有私益模式，监管部门和垃圾处理事业体必须了然于胸，以便权衡公益与私利、公平与效益等矛盾，促进设施合理建设及最大可能发挥设施的设计功能。此外，在建管分开情形下，督促建设管理部门按期建成投产对于确保设施建设速度满足垃圾处理需要也是很重要的。

垃圾治理是公共事务治理的重要内容，既不能成为“决堤的洪水”，也不能成为“围堤的死水”，监管这道堤就是要确保建好、管好、用好垃圾治理设施，使之既服务于社会经济发展又促进社会经济发展。（熊孟清，尹自永）