关于国有企业改革与发展的几个问题

作者：许保利

国有资产管理 2010年12期

　　一、关于国有企业改革取向问题

　　关于国有企业改革的取向，曾主要有三种观点：

　　第一，计划化取向。持这种观点的人认为，改革并不是要否定指令性计划，而是在调整指令性计划的同时，完善指令性计划，发挥好指令性计划的主导作用。此时，整个国民经济的运行分为两个部分：受指令性计划调节的部分，即有相当部分的重要国有企业仍然要执行指令性计划，它们是国民经济的主体；受市场调节的部分，即一部分国有企业或非国有企业不再执行指令性计划，完全受市场调节，它们是国民经济的补充。

　　第二，市场化取向。持这种观点的人认为，国有企业改革就是要逐渐直到最后取消对国有企业的指令性计划，让国有企业直接面对市场自主从事生产经营活动，成为市场竞争的主体。为此，就要对国有企业进行制度创新，实现体制与机制的转换。

　　第三，私有化取向。持这种观点的人认为，国有企业改革主旨就是将国有企业改为非国有企业，除少数垄断领域外，大部分国有企业都要改为各种形式的私有企业。因此，改革的主要任务就是有步骤地出售国有企业的资产，直至售完为止。此时，国民经济中只有一些垄断行业保留一定数量的国有企业。

　　而付诸实施的主流观点则明确否定私有化取向，即国有企业改革不是要改为私有企业，而是在保持国有企业性质的同时，赋予企业更多的经营自主权，增强企业的活力和效率。同时，国家允许非公有制企业发展，并为此还出台了一些相应的政策。在所有制形式上，明确提出，以公有制为主体，多种所有制经济成分共同发展。但是，不搞私有化并不否定将一些国有企业通过适当方式改为私有企业。因为一些在计划体制下生存的国有企业进入市场后，由于产品、技术或机制等原因陷入困境，只能改制为民营或私营企业，这是一种被动的选择，完全不同于主动出售国有企业的私有化行为。

　　至于说是计划取向还是市场取向，党的十四大前，一直没有明确的定论。当时的提法就是计划与市场的结合，而怎样结合则可谓观点众多，总之就是计划与市场都要有，哪个都不能被否定。党的十四大后，则明确提出，国有企业改革就是市场化，不再提计划。从国有企业改革的实践来看，虽然在提法上是计划与市场的结合，但实际上在按照市场化的目标前进，因为对国有企业的指令性计划在不断地缩小，而直接面向市场的部分在不断地扩大。

　　因此，国有企业改革取向就是在坚持国有企业性质不变的同时，积极推进企业经营行为的市场化，使计划体制下的国有企业成为市场竞争的主体。这样的改革取向是符合中国实际的选择。计划取向的改革显然是不可行的，因为它实际上是要继续坚持并完善原来的计划体制，只不过是让计划体制外生存一部分受市场机制调节的经济活动，而它们又主要是由非公有制经济组成的。显然，这时并不存在国有企业的改革问题。而私有化取向首先就面临着意识形态的障碍，因为启动改革后，明确说明仍然要坚持社会主义，这自然就否定了私有化的改革。同时，私有化也面临实际操作的难度，它相当于实行前苏联、东欧国家的休克疗法式改革，这必然会带来国民经济的大衰退，在中国这样一个人口众多且当时经济发展水平不太高的情况下，很难承受经济如此波动而带来的社会压力。这种巨大风险可能引发的后果，是任何改革者都不会做出的选择。

　　二、关于国有企业退出竞争性领域问题

　　既然改革的取向是要实现国有企业的市场化，那么国有企业就要进入市场，参与市场竞争。十四大报告明确指出，“社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的。”“国有企业、集体企业和其他企业都进入市场，通过平等竞争发挥国有企业的主导作用。”十四届三中全会强调，“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。为实现这个目标，必须坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针，进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。”

　　国有企业参与市场竞争，必然要存在于竞争性领域。要求国有企业退出竞争性领域，实际上就是要国有企业退出市场，这同国有企业改革的市场化取向显然是相悖的。因此，让国有企业退出竞争性领域的倡导者本质上就是国有企业改革私有化取向的主张者，只不过是换个角度的说法而已。因为企业的资产是有专用性的，竞争性领域的资产很难转化为垄断性领域的资产，那么这种退出只能是选择出售竞争性领域的国有资产，结果则是一种自然的私有化。

　　一般来说，所谓的竞争性领域是指市场准入不会受到限制，只要投资者有实力、有意愿就能够进入。而垄断性领域则是市场准入受到限制，必须经准许后方能进入，但即使这样的领域，如果企业的数量为两个或以上，也仍然存在竞争。以此判断，除非是自然垄断行业，其他所有领域都是有竞争的，只不过是由于市场准入的方式不同，它们被分为垄断性领域和竞争性领域。目前，因准入限制而形成的垄断性领域主要是电网、军工、石油、电信，它们拥有国家给予的特许经营权。当然，在某些竞争性领域，对项目投资也要进行核准，进行市场准入的审核，而这种核准是针对所有投资企业。一些企业的投资没有被通过，在核准中被筛选下来，只是因为它的投资项目被淘汰，而不能视为市场准入的限制。让国有企业退出竞争性领域，意味着国有企业只能存在于受到准入限制的垄断性领域。此时，非国有企业在竞争性领域相互竞争，而国有企业在垄断性领域相互竞争。由于不处于同一领域，所以国有企业与非国有企业没有竞争关系，如果有关系只能是上下游的交易关系。

　　进行如此泾渭分明的经营领域划分依据就是国有企业在垄断性领域有效率、非国有企业在竞争性领域有效率，这样的判断可能在西方经济学的教科书有论述，但改革开放30年的中国经济发展还没有这样的答案。同时，让国有企业退出竞争性领域更存在操作上的难题。如果这样，在中央企业中除电网、军工、石油、电信领域外，其他领域的国有企业可能都要退出。而对垄断行业的改革一直都在讨论和探索，打破垄断又是改革的重要内容，这势必又会扩大竞争性领域的范围。这样，仅中央企业的退出规模就将是巨大的。退给谁？退给外资，他们当然欢迎，但这显然不是选择。那么，可供选择的只能是退给民营企业，但就民营企业目前的发展阶段来说，它们很难能够经营管理好这些资产，还承担不了这样的重任。所以，退！就面临一个接的难题。换一个角度，如果国有企业在这些领域运行良好，为何要退出？只能说非国有企业做得更好，这说明非国有企业更有竞争力，那么它就有能力进入竞争性领域并将已有的国有企业逐渐淘汰出市场，从而不存在让国有企业主动退出的问题。

　　主张国有企业退出竞争性领域，理由无非有二：一是认为国有企业缺乏竞争力，因此，需要在竞争性领域退出。如果确实如此，提出“国有企业退出竞争性领域”就是一个没有意义的话题，因为市场竞争的结果，会无情地淘汰没有竞争力的国有企业。即使国有企业不想退，残酷的市场现实，也会自然将其逐出市场。当然，历史上确实有国有企业经营困难，受到救助而艰难地生存，但这并不仅仅由于它是国有企业，而是它担负着社会保障的责任。在社会保障没有社会化的情况下，这样的国有企业是很难退出市场的。二是认为国有企业占据不平等的竞争地位。而这种不平等的主要方面就是国有企业拥有银行信贷的融资优势。这确实是客观现实。但这种优势主要不在于它们是国有企业，而是因为它们是大企业。目前的国有企业均已集团化、大型化。大企业比中小企业有着天然的银行信贷优势，这是国际惯例。

　　国有企业是市场竞争的主体，这已是定论。作为市场经济中的企业，它存在于哪些领域，是由企业的能力所决定的，而非人为的界定。如果企业在某些市场中缺乏竞争力，难以持续经营，它只能选择退出，这是不以人的意志为转移的。如果它能够在某些领域做得好，而强行其退出，这同国民经济的效率是相悖的。当然，在国有企业经营中，它会从某些市场中退出而进入新的市场，但这是企业经营中所进行的业务或市场领域的调整，是企业的自主行为，同主张国有企业退出竞争性领域是根本不同的。

　　三、关于近几年国有企业发展问题

　　2003年以来，是国家对于国有企业支持政策最少的时期，但又是国有企业发展最快的时期。以中央企业为例，2003～2009年，主营业务收入由4.47万亿元增加到12万亿元，年均增长17.89%；实现利润由3006亿元增加到7500亿元，年均增长16.46%；两项指标的增幅均远超过国民经济的增长率。以前，有关国有企业的论述更多的是摆脱困境、如何搞好，对国有企业是否能够在市场经济中生存发展更多的是探索。国资委组建运行初期，对于国有企业的未来，人们给出的还是更多的不确定性。而到了今天，再谈国有企业时， “摆脱困境、如何搞好”的论述已经少见，怀疑“国有企业能够在市场经济中生存发展”者在减少。相反，却出现了另外一种声音，批评国有企业尤其是中央企业扩张太快，挤占了民营企业的发展空间，甚至将国有企业的发展视为市场经济改革的障碍。现在，人们已很少否定国有企业能够搞好，更重要的是，国有企业已树立起能够搞好的信心。

　　今天的国有企业能够有如此的变化，主要源自于以下两个方面：

　　（一）建立有效的国有资产管理体制

　　国有资产管理体制问题，实际上就是政府作为出资人如何管理国有企业的问题。国有企业改革以来，国有资产管理体制的变革经过了三个阶段：

　　第一阶段，1979～1997年，以行业主管部门为主导的体制。国有企业隶属于各行业主管部门，由它们对国有企业进行管理。国有企业的运行受计划与市场的双重调节。此时，国有企业很难摆脱来自行业主管部门的行政干预，政企不分始终困扰国有企业的运行，相应地国有企业也就很难实现真正的市场化。

　　第二阶段，1998～2002年，多部门共同管理的体制。1998年，国务院机构改革，撤销了行业主管部门，加强综合经济管理部门。由各行业主管部门管理的国有企业组建了几十家企业集团，国有企业全部实现集团化。计委、财政、劳动人事、企业工委等政府部门各司其责，共同管理国有企业集团。这种体制使国有企业摆脱了指令性计划，彻底实现了市场化，但多部门共同管理导致职责不清，缺乏搞好国有企业的责任主体。

　　第三阶段，2003年以来，出资人主导下的监管体制。针对多部门共同管理的弊端，2003年，将原来各部门管理国有企业的职能分离出来组建国有资产监督管理委员会，由其专司对国有企业集团履行出资人职责。因此，对国有企业集团的管理由政府各部门的多家管理变为国有资产监督管理委员会的专门管理。这是国有资产管理体制的重大变革。国有资产监督管理委员会既不同于原来的行业主管部门，也不同于现行的政府部门，它是专门履行出资人职责的特设机构，对搞好国有企业负责。国有企业的发展实绩证明，这种体制是有效的。

　　（二）体制与机制转换实现突破

　　1979～1997年，国有企业改革采取了扩大企业自主权、实行经济责任制、两步“利改税”、承包经营责任制、转换企业经营机制、建立现代企业制度等举措，为推进改革积累了经验，奠定了基础。但国有企业的运行一直受计划与市场新旧两种体制的调节，计划体制在市场化改革的撞击下在收缩，但作用依在。新旧体制共存难免产生摩擦与矛盾。1998年，国务院机构改革，计划体制退出，国有企业完全进入市场，但却背负以前多年来积累的矛盾与问题，而亚洲金融危机又带来外部环境的变化，因此，有相当数量的国有企业陷入困境。随后，国有企业为完成“三年脱困目标”实施力度空前的下岗分流再就业、破产重组与关闭、结构调整、技术改造、加强内部管理等改革举措，从而有效解决了多年积累的矛盾与问题。

　　多年改革探索积累了经验，而累积的矛盾与问题也得到解决，加之新的国有资产监管体制的建立，这些都为国有企业深化改革提供了良好的条件和新的动力，从而带来国有企业在体制与机制转换上的突破。

　　1.实行经营业绩考核。长期以来，对国有企业领导人来说，有任命没有明确任期，有职务没有严格考核，薪酬与业绩不挂钩，因此，企业领导人很难有积极性把企业搞好。2003年以来，一项重要改革举措就是实行经营业绩考核。考核分为年度考核、任期考核，任期考核时限为3年，考核结果分为A、B、C、D、E五级，考核采取国有资产监管机构与企业负责人签订责任书的方式付诸实施。年度考核与绩效年薪挂钩，任期考核与企业负责人任免挂钩。企业负责人的绩效年薪是基薪的倍数，具体多少倍，取决于考核结果。绩效年薪的60%在考核结束后当期兑现，剩下的40%则根据任期考核结果等因素延期到连任或离任的下一年兑现。任期经营业绩考核结果在C级及以上，按期兑现全部延期绩效年薪并有中长期激励。考核结果在C级以下，除根据考核分数扣减延期绩效年薪外不再对其续聘或对其进行工作调整。

　　2.改善国有企业公司治理。2004年开始，国务院国有资产监督管理委员会在中央企业开展了建立规范的董事会试点工作，旨在建立以外部董事为主的董事会。五年来，试点工作稳步推进，试点企业已达24家。试点企业的公司治理已经出现了实质性变化。一是试点企业的决策机制发生了根本性转变。原来是“一把手”个人决策、一个人说了算，现在建立了一种制衡机制，实现了真正的集体决策。各试点企业都有议案被董事会否决、缓议或多次审议才予以通过，企业开始由过去实际上的一套班子、一个人负责的领导体制，转向董事会决策、经理层执行的公司法人治理结构。二是实现了董事会对企业的个性化管控。国有资产监管机构对各监管企业更多的是共性化的考核与外部监管。董事会则可以根据行业特点和企业自身发展战略需要，增加个性化的考核指标，注重企业管理短板的考核。

　　3.公开选拔企业高级管理人员。2003年以来，中央企业每年都要面向海内外公开招聘高级管理人员，涉及100家中央企业的100多个高级经营管理职位。在6000多名应聘者中，选拔出100多名高级经营管理者，并储备了一批素质优良、年富力强的后备人才。地方国有企业也采取同样做法，面向全社会公开招聘经营管理者。这是国有企业高级管理人选拔的一项重大变革，它有利于国有企业获取更加优秀的管理人才，可进一步实现人才选拔的公开、透明，探索党管干部与市场化选择经营管理者的方式。

　　4.积极推进股份制改造。国有资产监管机构积极推动符合条件的国有企业整体改制上市或按主业板块整体上市，支持具备条件的国有企业把主业资产逐步注入上市公司。2003年以来，已有60多家中央企业首次在境内外公开发行股票并上市。截至2009年底，中央企业控股境内上市公司240多家，境外上市公司80家。中央企业80%的资产集中在上市公司。各地国有企业也通过引进战略投资者、改制上市等多种方式，加快国有企业公司制股份制改革，尤其是母公司的投资主体多元化改革。积极探索国有资产监管机构直接持有整体上市国有企业股权，鼓励国有企业做好控股上市公司的整合工作，做强做大上市公司。集团化大型国有企业未来的目标则是成为没有任何存续企业的上市公司。

　　四、关于国有企业垄断问题

　　这里所说的国有企业垄断主要是指行政性垄断，即政府通过特别许可给予某些企业的市场准入资格，以此来决定企业在某些领域的进入。而准入资格的确定，取决于企业生产经营特点、自身能力，而不是企业的产权性质。由于市场中已有企业都是国有企业，不再有新的企业进入，因此，形成国有企业的垄断现象，这时，即使是国有企业同样被限制其进入。所以，某些领域的垄断并不是国有企业的垄断，而是已先机进入市场的某些企业的垄断。受其影响或要求取得市场准入资格的，不仅有民营企业更有国有企业。因此，目前热议的垄断问题，实际上并不是国有企业的垄断，而是某些少数企业的垄断，因为它们都是国有企业，所以，被贴上国有企业垄断的标签。

　　（一）电网

　　国家电网公司、南方电网公司均为电网设施的投资者及运营者，它们是典型的自然垄断企业，但同时又是电力交易市场的垄断者，对电力生产商、电力用户形成双边交易垄断。自然垄断是天然的权利，但需要受到严格的监管。而双边交易垄断则源自于电力体制输配改革不到位，它影响的不仅是最终用户及非国有发电企业，中央五大发电企业同样深受影响，强调尽快推进输配分开改革，消除这种双边交易垄断。

　　（二）石油石化

　　中石油、中石化、中海油是我国均实行勘探、炼油、零售纵向一体化经营的三大石油公司。在勘探领域，这三大石油公司拥有国家赋予的勘探开发权，居于垄断地位，而这种垄断则是行政垄断。石油是不可再生资源。在石油勘探开发领域，世界上除美国外都采取国家石油公司体制，由政府直接控制。我国采取三大石油公司垄断原油生产是符合国际通行做法的。在炼油环节，市场准入虽然是有管理的，但在相当程度上是放开的。目前，已经形成了很多炼油厂商，有外资、地方等炼油厂。成品油零售环节已完全放开，除三大石油公司的加油站外，有相当数量的外资、民营的加油站，只不过是中石化、中石油的加油站占有更大的市场份额。这里存在的问题可能是，中石油、中石化、中海油拥有勘探开发的垄断权，形成炼油、零售环节的优势地位，对这些领域别的企业有歧视的问题。但问题的解决只能是加强市场监管，而不是让下游企业延伸到勘探开发。

　　（三）电信

　　中国电信、中国移动、中国联通作为基础电信运营商，是行政垄断企业，政府只给这三家企业发放经营基础电信业务的牌照。然而，这种牌照发放，并非就是其他拟进入者的真正准入障碍。即使没有牌照发放，在三大运营商已经占据市场的情况下，其他企业也很难再进入基础电信市场，因为从事基础电信业务需要大规模的网络基础设施投资，作为民营企业很难有如此雄厚的财力。即使有这样的能力，已有的三大运营商已经满足市场需求，再新建一个网络只是增加一个新的竞争者，在需求市场未相应增加的情况下，只能是已有竞争者、新竞争者间的竞争，其结果是已有竞争者的市场被挤占，新进入者又达不到期望的市场目标，从而造成资源的浪费。所以，批评基础电信业务方面的垄断是没有意义的，因为无论是垄断还是放开，都很难会有其他企业的进入。而牌照发放更多的是对国有企业的限制，减少国有企业在基础电信领域的数量，防止更多网络投资造成的浪费。

　　（四）军工

　　军工企业指的是它们拥有生产军工产品的许可，承担着军品生产任务，但同时它们也在从事民品生产，而且有些企业的民品生产已经远超过军品生产。10家军工企业拥有军工生产许可，成为军品生产垄断企业。这种垄断是必要的，因为军工生产不仅涉及国防安全，而且还关系到社会的安全，不可能放开。而在实际的军品生产中，民营企业已经在广泛参与，同军工企业协作完成很多军品的生产任务。在民品市场，不存在军工企业垄断的问题，因为在军品生产任务不足的情况下，这些军工企业为了发展，才进入其他市场。此时，可能不是打破军工企业的垄断，而是军工企业打破其他企业对某些民品市场的垄断。

作者介绍：许保利 国务院国资委研究中心